Vi konstaterar att olägenheter, som uppkommer för markägaren vid allemansrättsligt bruk, aldrig ryms inom allemansrätten. Genom mina insamlade data vid länsstyrel- serna konstaterar jag att tre av de vanligaste typfrågorna beträffande allemansrättsligt relaterade konflikter avser utestängning från allemansrättsligt nyttjande, genom stängsel eller på annat sätt.
Två av typfrågorna avser markägare som upplever sin mark överutnyttjad av besökare eller upplever skadegörelse eller nedskräpning på sin mark.
LRF bl.a. har fört upp det senare problemet på agendan, varför den senaste tidens massmediafokus ofta handlat om markägares skydd mot kommersiellt överutnyttjan- de av deras mark.
Flertalet länsstyrelser känner inte något behov av legala regleringar. Endast tre av länsstyrelserna menar att man känner behov av ett lagstiftat förbud mot kommersiella aktiviteter på annans mark.
Betydligt fler länsstyrelser menar att man själva vill kunna verka för avtalsslut mellan markägare och friluftsföretag. Flertalet länsstyrelser vill också medverka till en för- djupad dialog avseende tillgänglighet och öppna marker. Länsstyrelserna har idag ringa resurser för att möta ett sådant krav, varför en ökad resurstilldelning efterlyses. Utbildningsinsatser för en uppgradering av allemansrättlig kunskap vid länsstyrelser- na är också eftersökt, vilket markerats i länsstyrelseenkäten.
Ren skadegörelse hanteras idag genom polisanmälan och skadeståndskrav. Detta tor- de vara det mest effektiva fortsättningsvis. Tillsynsmyndigheterna har ingen möjlig- het att ingripa vid akut skadgörelse. En uteslutning av kommersiella aktiviteter från allemansrätten, till förmån för ett avtalsförfarande, utgör inte någon garanti från ska- degörelse.
De kommersiellt organiserade aktiviteterna har utvecklats starkt under 2000-talet, medan enskilt och icke-kommersiellt organiserade aktiviteter t.o.m. minskat något, trots att de fortfarande utgör de vanligaste formerna för friluftsliv, enligt våra länssty- relseenkäter.
Figur 6: Det organiserade friluftslivet har ökat kraftigt under 2000-talet. Foto: Margaretha Svenning
De allemansrättsligt baserade, kommersiella aktiviteterna har redan i dag en stor be- tydelse i dagens Sverige och befäster successivt sin ställning. På den direkta frågan om vilka konsekvenser det skulle få för turistnäring, rekreation och friluftsliv i det specifika länet om kommersiella aktiviteter undantogs från allemansrätten svarar fler- talet länsstyrelser att det skulle få negativa konsekvenser för länet. Svar som: ”häm- mande”, ”negativa konsekvenser”, ”omfattande negativa konsekvenser”, ”stora kon- sekvenser”, överväger. Man pekar också på stora svårigheter att definiera ”kommer- siella aktiviteter” och medföljande gränsdragningsproblem.
Vi kan konstatera att en redan nu stor och växande näring med betydelse för många län, främst i glesbygder, kan skadas allvarligt om den undantas från allemansrätten. Annan lagstiftning får användas för att hindra skadegörelse och överutnyttjande av markresurser med betydelse för markägarens näring.
Författaren anser därför att det skulle vara en allt för starkt begränsning av allemans- rätten att utesluta kommersiella aktiviteter. Ett sådant ingrepp i allemansrättens
grundlagsskydd kan inte anses befogad.
Tillgänglig kunskap kring vilka konflikter som uppstår i och omkring allemansrätts- ligt nyttjande visar att grannelagskonflikter dominerar. Min egen erfarenhet som mot- tagare av klagomål till Länsstyrelsen i Skåne län, bekräftar bilden av att klagande genom någon ny eller befintlig grannes agerande blir begränsade i sin rörelsefrihet. Man vänder sig till tillsynsmyndigheten med förhoppningen att det stängsel man upp- lever som hindersamt i sin vardag, vid promenad, ridning, cykling eller på annat sätt ska avlägsnas genom ett föreläggande. Vad man inte vet är att tillsynsmyndigheten i dagsläget har relativt begränsade möjligheter att förelägga, samt att man som anmäla- re inte har möjlighet att överklaga om tillsynsmyndigheten väljer att lämna anmälan utan avseende.
Trots de begränsade föreläggandemöjligheterna tycks flera länsstyrelser uppge 26 kap 11 § miljöbalken som ett välanvänt verktyg. Det saknas systematisk kunskap om hur dessa eventuella förelägganden står sig efter överklagande från markäga-
ren/verksamhetsutövaren eller om flertalet förelagda valt att efterkomma tillsyns- myndighetens krav.
Ett sätt att förbättra föreläggandemöjligheten kan enligt min bedömning vara att för- ändra lydelsen i 26 kap 11 § miljöbalken, till att omfatta stängsel som inte bara finns i ett område av betydelse för friluftslivet till att också omfatta stängsel av betydelse för närboende. En sådan förändring ger naturligtvis inte närboende talerätt enligt miljö- balken, men ökar å andra sidan myndigheternas möjlighet att föra talan.
Beslut eller inte beslut – en fråga om rättssäkerhet
Utifrån tillgängliga data från länsstyrelseenkäten kan konstateras att en stor andel av
de frågor och synpunkter på allemansrätt som når myndigheterna, aldrig blir föremål för handläggning.
Vad händer då? Ingenting. Det kommer inte i heller att skrivas in någonstans att en viss fråga kommit in till myndigheten. Ingenting om att frågan inte kommer att hand- läggas, eller hänvisats till en annan myndighet eller något annat.
Även i de fall som klagomålen inte kan hanteras genom föreläggande dvs. då endast enskilda intressen berörs, finns poäng i att själva konflikten synliggörs i myndighe- ternas hantering, även om det enbart sker i form av en tjänsteanteckning. På detta sätt har den klagande möjlighet att få ett beslut (att inte förelägga), som han/hon har möj- lighet att överklaga, anmäla till JO etc. Detta är ett rättssäkerhetskrav, som torde gälla all förvaltningshantering.
För att kunna gå vidare i ett ärende måste man ha ett beslut. Det förtjänar att påpekas att även beslut att ”inte besluta” i ett ärende är … just ett beslut.
Hela systemet förutsätter, för att bli rättssäkert och kostnadseffektivt, att ett ärende startar med registrering och resulterar i ett beslut som går att överklaga. I specialfal-
let miljöbalk kan beslutet vara bl.a. ett föreläggande, tillstånd, dispens eller ett beslut om att förordna ett mark- eller vattenområde under föreskrifter enligt miljöbalken. Författaren kan erfarenhetsmässigt, genom egna kontakter med handläggare vid kom- muner och länsstyrelser, verifiera en ökad användning av icke-beslut. Så här förklarar en kommunal handläggare detta tillvägagångssätt:
”Här i kommunen är det en stark tradition att inte fatta beslut. Först ska man skriva inspektionsrapporter, med åtgärder som de bör vidta. Därefter blir ärendet liggan- des något år eftersom ingen har tid att ta tag i det. Sedan åker man dit igen och så får de en ny inspektionsrapport med åtgärder de bör vidta. Om de inte gör något då så kan man fatta ett beslut/föreläggande. Om de inte gör något då heller så drar man ut på det lite till och ber dem göra det man beslutade om.”
Anonym kommunal miljöinspektör En sådan inställning resulterar i allt för många ärenden aldrig kommer att avslutas med ett beslut som går att överklaga. En del ärenden, förfrågningar och liknande, faller naturligtvis utanför, men i normalfallet ska den som handlägger ärenden i till- syn eller prövning enligt miljöbalken avfatta riktiga beslut dvs. beslut som går att överklaga.
Vid tillsynsåtgärder äger tillsynsmyndigheten förelägga om rättelse och/eller förbud, med den begränsningen att föreläggandet inte får begränsa ett tillstånd med rättskraft (26 kap 9 § miljöbalken). Ett föreläggande kan meddelas om ett tillstånd inte följs, om villkor i ett tillstånd/dispens inte följs och om en verksamhetsutövare överträder miljöbalken i andra avseenden. Det senare blir t.ex aktuellt vid överträdelser inom områdesskydd. Att inneha ett rättskraftigt tillstånd innebär inte att man kan åsidosätta miljöbalkens allmänna hänsynsregler. Miljöbalkens allmänna hänsynsregler gäller alltid, så vida det inte står uttryckligen uttryckt i ett miljötillstånd att verksamhetsut- övaren äger åsidosätta dessa!
Är ett ärende fråga om anmälan bl.a. (miljöfarlig verksamhet, avhjälpande av miljö- skada, vattenverksamhet eller samråd för åtgärder med väsentlig inverkan på natur- miljön, enligt 9, 10,11 och 12 kap miljöbalken) ska tillsynsmyndigheten vid behov
förelägga om försiktighetsmått/skyddsåtgärder/förbud i samband med anmälan.
Vid en osystematisk genomgång av ett antal s.k. samrådsanmälningar vid länsstyrel- ser, framgår att dessa ärenden avslutas betitlade ”samråd”, därför att tillsynsmyndig- heten formellt inte säger sig ha någon erinran. Samtidigt framgår av samråden att myndigheten rekommenderar sökanden en rad åtgärder som borde förelagts (sökan- den) verksamhetsutövaren i samband med anmälan för samråd. Detta ger upphov till dels osäkerhet för anmälaren, ”vad menar tillsynsmyndigheten och vad måste jag göra?”, men också problem för tillsynen i ett senare skede.
När ett klagomål senare registreras hos tillsynsmyndigheten, som går ut på att verk- samhetsutövaren i exemplet ovan gjort en otillåten åtgärd, kommer tillsynsmyndighe- ten att behöva argumentera om vad som egentligen menades med ”ingen erinran i förhållande till anmälan”. Sammanfattningsvis bör alltså huvudregeln vara den att om tillsynsmyndigheten har synpunkter på en verksamhet, då förelägger man om skydds- åtgärder och/eller försiktighetsmått i samband med anmälan.
Skälen till varför beslutskulturen inom en myndighet försämras och det produceras en massa ”icke-beslut”, eller att ärenden helt enkelt blir liggande och vaknar till liv till- fälligtvis, för att sedan avsomna utan åtgärd, är inte fullt tydliga. Varje organisation strävar efter effektivisering, bl.a. har från länsstyrelsehåll uppgivits att det skulle bli enklare att hantera samråd som stämpelärenden, dvs. utan föreläggande om försiktig- hetsåtgärder.
Då kan, enligt somliga organisationers delegationsordning, handläggaren ta dem på egen hand, utan en beslutande. Det har också framskymtat uppfattningar om att det är ”obehagligt” för verksamhetsutövaren att få ett beslut som är ett föreläggande, och att det låter ”snällare” att kalla beslutet samråd eller underrättelse eller kanske t.o.m. meddelande med ett antal erinringar.
En annan oroande situation är den när en enskild anmälare bollas runt mellan olika enheter/avdelningar hos tillsynsmyndigheten eller i värsta fall mellan olika myndig- heter. ”Tack för anmälan, men detta är enligt vår bedömning inte vårt ärende”, eller klagomålet föranleder ingen ytterligare handläggningsåtgärd” Förvisso kan det vid hanteringen av miljöproblem vara svårt att avgöra vad som är rätt tillsynsmyndighet, men i så fall ska den svårigheten manifesteras i ett beslut som går att överklaga, så att anmälaren kan få sin sak prövad i nästa instans.
En effektiv tillsyn måste sätta miljöproblemet i fokus, och snabbt hitta vägar och för- dela ansvar. Det förtjänar i detta sammanhang att nämnas att den enskildes rättssäker- het och möjlighet att vid överklagande bli godkända såsom sakägare, ibland begrän- sas av principer för talerätten enligt miljöbalken. Enligt gängse förvaltningsrättsliga principer anses den vara berättigad som berörs av ett beslut. I rättspraxis har detta kommit att innebära att en relativt snäv krets av rättssubjekt kommit att anses berätti- gade. När det gäller skydd av allmänna intressen, såsom tillgänglighet till mark- och vatten, anses endast det allmänna kunna föra sådan talan. Om länsstyrelsen exempel- vis får in en anmälan med begäran om att en markägare ska föreläggas att öppna upp ett stängsel i syfte att främja allmänhetens passage, och länsstyrelsen väljer att avstå från att förelägga. Då kommer anmälarens överklagande att avvisas hos Mark- och miljödomstolen, såvida vederbörande inte är sakägare på annat sätt exempelvis till följd av särskild rätt. (Åslund 2008).