Avfallsdirektivet

EU:s övergripande reglering av avfall följer av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och upphävande av vissa direktiv (avfallsdirektivet). Avfallsdirektivet syftar till att skydda miljön och människors hälsa och innehåller så- väl åtgärder för att förebygga att avfall uppstår som krav på hur avfall ska hanteras och ett effektivt resursutnyttjande uppnås. Direktivet har genomförts bland annat genom bestämmelser i 15 kap. miljöbalken (1998:808), avfallsförordningen (2020:614) och miljötillsynsförord- ningen (2011:13).

I direktivet definieras flera för avfallshanteringen centrala begrepp som avfall, insamling, återanvändning, återvinning och förberedelse för återanvändning. Vidare finns bestämmelser om skyldighet för medlemsstaterna att vidta åtgärder för att förebygga att avfall upp- kommer och för att främja återanvändning och återvinning av avfall. Det ställs också krav på åtgärder för att avfall ska tas om hand utan fara för människors hälsa och miljön samt att viss avfallshantering kräver tillstånd eller registrering. Flera bestämmelser i avfallsdirektivet är särskilt relevanta vid utformningen av ett svenskt producentansvar för textil. Nedan följer en mer utförlig beskrivning av dessa delar.

8.1.1 Avfallshierarkin

En central del av direktivet är den så kallade avfallshierarkin (arti- kel 4). Hierarkin utgår från vad som utgör det bästa alternativet från ett miljöperspektiv och innebär att medlemsstaternas första prioritet i lagstiftning och politik ska vara att främja avfallsförebyggande åt-

EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen SOU 2020:72

gärder. För det avfall som uppstår anger hierarkin en prioriterings- ordning vid valet av metod för behandling avfallet. I första hand ska avfallet förberedas för återanvändning, i andra hand materialåtervinnas, i tredje hand återvinnas på annat sätt och i sista hand bortskaffas. Hierarkin är inte absolut utan avvikelser kan göras för enskilda av- fallsflöden om det är motiverat med hänsyn till livscykelstänkande vad avser den allmänna påverkan av generering och hantering av så- dant avfall.

Förebyggande åtgärder är åtgärder som vidtas innan ett ämne, föremål eller produkt blivit avfall. Sådana åtgärder kan resultera i att mängden avfall som genereras minskar genom att produkter får en längre livslängd. Det kan också handla om åtgärder som leder till att avfallets negativa miljöpåverkan minskar eller att halten farliga ämnen minskar. Förebyggande åtgärder när det gäller textil kan således handla om att tillverka kläder av god kvalitet och lång livslängd eller åtgärder som främjar att avlagda kläder återanvänds i stället för att bli avfall.

Förberedelse för återanvändning innebär att avfallet kontrolleras, rengörs eller repareras för att kunna användas igen. För textil inne- fattar förberedelse för återanvändning till exempel en utsortering av kläder som kan säljas på secondhand eller skänkas till välgörenhets- organisationer.

Materialåtervinning är varje form av återvinningsförfarande genom vilket avfallsmaterial upparbetas till produkter, material eller ämnen, antingen för det ursprungliga ändamålet eller för andra ändamål. Vid materialåtervinning av textil kan avfallet bearbetas för att användas till exempelvis trasor, isolering eller möbelstoppning. Det är även möjligt att återvinna fibrer för att använda vid framställning av nya textilier.

Med annan återvinning avses energiåtervinning och förfaranden som innebär att avfall ersätter annat material som skulle ha använts för visst syfte eller förbereds för detta syfte. Energiåtervinning av textilier sker genom förbränning.

Med bortskaffande avses varje förfarande som inte utgör återvin- ning och omfattar till exempel deponering.

Enligt avfallsdirektivet ska medlemsstaterna använda sig av ekono- miska styrmedel och andra åtgärder för att ge incitament för tillämp- ningen av avfallshierarkin. Exempel på sådana styrmedel är införande av producentansvar, pantsystem och stöd till forskning med inrikt- ning på teknik för materialåtervinning (artikel 4.3 och bilaga IVa).

SOU 2020:72 EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen

8.1.2 Krav vid införande av producentansvar

Avfallsdirektivet kräver inte att medlemsstaterna inför producent- ansvar.1 _{Däremot reglerar avfallsdirektivet vilka krav som får och ska}

ställas när medlemsstaterna inför ett producentansvar (artikel 8 och 8a). Vid införande av ett producentansvar får medlemsstaterna kräva att producenterna offentligt tillhandahåller information om i vilken grad produkten kan återanvändas eller materialåtervinnas (artikel 8.1 andra stycket). Medlemsstaterna får även vidta lämpliga åtgärder för att uppmuntra att produkter utformas så att inverkan på miljön och genereringen av avfall under produktionen och den efterföljande användningen av produkterna minskar. Enligt artikel 8.2 kan sådana åtgärder bland annat uppmuntra till utveckling, produktion och mark- nadsföring av produkter och produktkomponenter som

• lämpar sig för flerfaldig användning, • innehåller återvunnet material, • är hållbara ur teknisk synvinkel, • är lätta att reparera,

• lämpar sig för förberedelse för återanvändning och materialåter- vinning.

Vid utformandet av producentansvaret måste medlemsstaterna dock ta hänsyn till vad som är tekniskt genomförbart och ekonomiskt hållbart samt respektera behovet av att den inre marknaden fungerar smidigt (artikel 8.3).

Efter en ändring som infördes 2018 innehåller avfallsdirektivet numera även en rad minimikrav som alla nya producentansvar måste uppfylla.2 _{Införandet av dessa minimikrav syftar bland annat till att}

öka systemens effektivitet, garantera lika villkor även för små och medelstora företag och e-handelsföretag. Minimikraven ska också bidra till att kostnader för uttjänta produkter inkluderas i produkt- priserna samt ge producenterna incitament för att i högre grad beakta möjligheter till materialåtervinning, återanvändning och reparation och förekomsten av farliga ämnen när de utformar sina produkter (skäl 21 1 _{Krav på införande av producentansvar för vissa produkter finns dock i andra rättsakter, se mer}

om detta i avsnitt 9.3.

2 _{För producentansvar som inrättats före den 4 juli 2018 gäller kraven från och med 5 januari 2023}

EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen SOU 2020:72

och 22 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 av den 30 maj 2018 om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall).

En sammanfattning av de mest relevanta minimivillkoren följer nedan och hela artikel 8a återfinns i bilaga 2.

Det ska vara tydligt för alla inblandade aktörer vilka roller och ansvarsområden de har. Detta krav omfattar såväl producenterna, in- samlingsorganisationerna, offentliga aktörer som företag inom den sociala ekonomin (artikel 8a.1 a).

Medlemsstaterna ska fastställa kvantitativa eller kvalitativa avfalls- hanteringsmål och rapporteringskrav som gör det möjligt att kontrol- lera om målen nås (artikel 8a.1 b och c).

Medlemsstaterna ska säkerställa att alla producenter behandlas lika. Undantag får dock göras om regelbördan blir oroproportioner- lig för producenter av små mängder produkter (artikel 8a.1 d).

Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att informera avfalls- innehavarna om avfallsförebyggande åtgärder, anläggningar för åter- användning och förberedelse för återanvändning, återtagande- och insamlingssystem samt förebyggande av nedskräpning (artikel 8a.2). Avfallsinnehavarna ska dessutom genom ekonomiska incitament eller föreskrifter förmås ta ansvar för att lämna sitt avfall till det system som skapats (artikel 8a.2).

Vilka produkter och material som omfattas av producentansvar ska vara tydligt avgränsat (artikel 8a.3 a).

Insamlingssystemen ska vara skyldiga att offentliggöra uppgifter om ägande och medlemskap och hur mycket producenter betalar per såld enhet eller per ton av produkten som släpps ut på marknaden. Det ska dessutom vara offentligt hur insamlingssystemen väljer aktörer för avfallshanteringen (artikel 8a.3 e).

Vid införande av ett producentansvar ska producenternas bidrag täcka kostnader för separat insamling, transport och behandling av avfallet, information till avfallsinnehavare samt kostnaderna för rap- portering av statistik (artikel 8a.4 a).

Om möjligt ska de bidrag som producenterna betalar anpassas efter de enskilda produkternas hållbarhet, reparerbarhet, återanvänd- barhet och materialåtervinningsbarhet. Bidragen bör även ta hänsyn till förekomsten av farliga ämnen. För att säkerställa en väl fungerande inre marknad bör en anpassning av bidragen för olika produkter om möjligt utgå från harmoniserade kriterier (artikel 8a.4 b). Kommis- sionen ska offentliggöra riktlinjer som bland annat ska innehålla in-

SOU 2020:72 EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen

formation om anpassning av producenternas ekonomiska bidrag. För att undvika en snedvridning av den inre marknaden får kommissionen även anta genomförandeakter i syfte att fastställa kriterier för en enhet- lig tillämpning av artikel 8a.4 b (artikel 8.5 andra och tredje stycket).

Medlemsstaterna ska ge producenter etablerade i en annan med- lemsstat möjlighet att utse ett behörigt ombud som ansvarar för pro- ducentens skyldigheter inom producentansvaret. Medlemsstaterna får kräva att det behöriga ombudet fullgör producentens skyldigheter avseende exempelvis registrering, rapportering och information (arti- kel 8a.5 tredje och fjärde stycket).

8.1.3 Förebyggande av avfall

Medlemsstaterna ska vidta åtgärder för att förebygga att avfall upp- står. Sådana åtgärder kan bland annat innefatta stöd och främjande av hållbara konsumtionsmodeller och att uppmuntra återanvändning (artikel 9.1 a och d). Medlemsstaterna får vidare uppmuntra att det inrättas system som främjar reparation och återvändning av textilier. Stöd kan till exempel ges till nätverk för återanvändning och repara- tion som drivs av företag inom den sociala ekonomin och delnings- plattformar (artikel 9.1 d samt skäl 29 direktiv 2018/851).

8.1.4 Återvinning

Medlemsstaterna ska göra vad som krävs för att säkerställa att avfall genomgår förberedelse för återanvändning, materialåtervinning eller andra återvinningsförfaranden. För att uppnå detta kan det krävas att vissa avfallsfraktioner samlas in separat och för textil anges att separat insamling ska införas senast den 1 januari 2025 (artikel 10.1 och 2 samt artikel 11.1 tredje stycket). Av direktivet följer även att medlems- staterna ska tillse att avfall som samlats in separat för att förberedas för återanvändning och materialåtervinning inte förbränns (artikel 10.4).

Direktivet innehåller inga fastställda mål för förberedelse för åter- användning och materialåtervinning avseende textil, men det följer av artikel 11.6 att kommissionen ska överväga att uppställa sådana mål senast den 31 december 2024.

EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen SOU 2020:72

8.1.5 Tillstånd och registrering

Grundregeln är att alla verksamhetsutövare som behandlar avfall3 _ska

ha ett tillstånd från en behörig myndighet. Det är dock möjligt att undanta aktörer som sysslar med återvinning av avfall från tillstånds- krav genom att fastställa allmänna regler om vilka typer och mängder av avfall som omfattas av undantaget och vilken behandlingsmetod som ska användas. Vid beviljande av undantag ska medlemsstaterna säkerställa att avfallet behandlas utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön (artikel 23–25).

För samtliga verksamhetsutövare som samlar in eller transporter avfall samt för verksamhetsutövare som undantagits från tillstånds- kravet gäller i stället att dessa ska registreras av den behöriga myn- digheten (artikel 26).