7 Regeringsuppdrag och projekt
8.2 Den svenska avfallsregleringen
8.2.5 Reglering av producentansvar
När ett producentansvar införs för ett visst avfall undantas den av- fallsfraktionen från kommunens generella ansvar för hushållsavfallet (15 kap. 21 § miljöbalken).
Miljöbalken innehåller flera bemyndiganden som reglerar regerings möjligheter vid införandet av producentansvar (15 kap. 12–14 §§ miljö- balken).
• Producenterna får åläggas skyldighet att se till att avfall samlas in, transporteras bort, återvinns eller bortskaffas på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt.
• Producenterna får endast åläggas skyldighet att ta hand om avfall från sådan verksamhet som producenterna bedriver och avfall som utgörs av sådana varor som producenterna tillverkar, för in till Sverige eller överlåter.
• Producenternas ansvar för att hantera avfallet ska endast avse den del av avfallet som motsvarar producentens andel av marknaden för nya sådana varor eller på annat sätt står i rimlig proportion till producentens verksamhet.
• För att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering får märkningskrav ställas. Producenterna kan även åläggas att lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller samt om insamling, återanvändnings- grad, återvinningsgrad eller andra förhållanden.
EU:s avfallsdirektiv och den svenska avfallsregleringen SOU 2020:72
• Krav på att varor har en viss sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet får endast avse skyldigheter som följer av EU-rätten.
• Producentens skyldigheter kan fullgöras av en representant. När ett producentansvar införs kan regeringen även kräva att pro- ducenter ska betala avgift för insamling, transport och bortskaffande av avfall som utförs genom kommunens försorg samt kostnader för information om hanteringen (27 kap. 7 § miljöbalken).
9
De existerande
producentansvaren
9.1
Vad är producentansvar?
Enligt definitionen i avfallsdirektivet innebär ett producentansvar att produkters producenter bär ekonomiskt ansvar eller ekonomiskt och organisatoriskt ansvar för hanteringen av avfallsledet i en produkts livscykel (artikel 3.21). Ett producentansvar innebär sålunda att kost- naden för att ta hand om avfallet som en produkt ger upphov till flyttas från kommunerna (hushållsavfallet) och avfallsinnehavarna (avfall från verksamhet) till producenterna. Med andra ord utgår ett införande av producentansvar från principen att förorenaren betalar. Den engelska termen för producentansvar, Extended Producer Responsibility, är egentligen tydligare då den trycker på att det nor- mala ansvaret, avseende exempelvis märkning och säkerhet, som alla producenter har när de sätter en produkt på marknaden utökats. Även på svenska används i vissa sammanhang1 termen utökat producent-
ansvar.
9.2
De svenska producentansvaren
9.2.1 Allmänt
År 1994 infördes producentansvar för förpackningar, returpapper2
och däck. Därefter har ytterligare produktgrupper lagts till och det finns i dag producentansvar även för elutrustning, läkemedel, batte- 1 Bland annat i avfallsdirektivet.
2 Regeringskansliet har remitterat ett förslag enligt vilket producentansvaret för returpapper ska
De existerande producentansvaren SOU 2020:72
rier, glödlampor och bilar.3 Även om regleringen av producentansva-
ren har flera gemensamma nämnare finns det skillnader i vilka krav som ställs. Detta gäller bland annat om det finns krav på tillstånd för insamlingssystemen, vilka krav som ställs på insamlingen och om det ställs krav på produkternas utformning. Därtill kommer att det för vissa produktgrupper finns underliggande EU-reglering. I nedanstå- ende tabell ges en översikt över regleringens utformning.
Tabell 9.1 Jämförelse av existerande producentansvar
Förpack- ningar Retur- papper Bilar Elutrust- ning Läke- medel Batterier Lampor Däck Tillstånd för
insamling Ja1 Ja2 Nej Ja Nej Nej Nej Nej Insamlingskrav Ja Ja Ja Ja Nej Ja Nej Nej Produktkrav Ja Nej Ja Ja Nej Ja Nej Nej EU-reglering Ja Nej Ja Ja Nej Ja Nej Nej Insamlingsmål Nej Nej Nej Nej Nej Ja Nej Nej Återvinningsmål3 Ja Ja Ja Ja Nej Ja Nej Nej 1 Införs 1 jan 2021.
2 Införs 1 jan 2021.
3 Återvinningsmålet för förpackningar och returpapper relaterar till vad som satts på marknaden (kort
omloppstid). Återvinningsmålet för elutrustning, bilar och batterier relaterar till vad som samlats in (lång omloppstid).
I den följande redogörelsen över de existerande producentansvaren beskrivs de centrala byggstenarna i respektive reglering. Avsnittet utgör därmed den grund utredningen kommer att utgå ifrån vid ut- formningen av kraven för producentansvaret för textil. Redogörelsen fokuserar på producentansvaren för förpackningar, returpapper, el- utrustning, batterier och bilar då dessa, till skillnad mot producent- ansvaren för läkemedel lampor och däck, är mer utförligt reglerade.
3 Förordning (1994:1236) om producentansvar för däck, förordning (2007:185) om producent-
ansvar för bilar, förordning (2008:834) om producentansvar för batterier, förordning (2009:1031) om producentansvar för läkemedel, förordning (2014:1075) om producentansvar för elutrustning, förordning (2018:1462) om producentansvar för förpackningar, förordning (2000:208) om pro- ducentansvar för glödlampor och vissa belysningsarmaturer och förordning (2018:1463) om producentansvar för returpapper.
SOU 2020:72 De existerande producentansvaren
9.2.2 Definition av producent
Det finns nästan lika många definitioner av producent som det finns producentansvar. För bilar och returpapper gäller att det endast är den som yrkesmässigt tillverkar eller till Sverige för in en bil, tid- ningspapper eller tidningar som räknas som producent. För däck och lampor så omfattas även den som säljer däck eller lampor av pro- ducentdefinitionen. För läkemedel är det endast den som bedriver detaljhandel som klassas som producent och för batterier är det i stället avgörande vem som för första gången yrkesmässigt släpper ut ett batteri på den svenska marknaden. För förpackningar är det dels den som tillverkar eller till Sverige för in en förpackning, dels den som förpackar en vara eller för in en förpackad vara till Sverige som omfattas av producentdefinitionen.
I vissa fall omfattar definitionen bara producenter i Sverige. Så är exempelvis fallet för elutrustning där producentdefinitionen endast omfattar den som är etablerad i Sverige samt för läkemedel där endast de som bedriver detaljhandel med tillstånd enligt svensk lag täcks av producentdefinitionen.
I vissa fall har definitionen utformats så att en och samma pro- dukt kan ha mer än en producent. Så är exempelvis fallet med däck där både den som tillverkar och den som säljer ett däck räknas som producent samt för förpackningar där både den som tillverkar en förpackning och den som fyller förpackning räknas som producent.
9.2.3 Krav på insamlingen
När det gäller vilka krav som ställs på hur insamlingen ska ske finns det stora skillnader. Till exempel krävs det endast att producenterna själva ska ta emot däck som tjänat ut medan det för förpackningar och returpapper krävs att insamlingen sköts av ett tillståndsgivet och rikstäckande insamlingssystem samt att insamlingen sker fastighets- nära.4 Det finns dock krav som återkommer i flera av regleringarna.
4 Kravet på fastighetsnära insamling för förpackningar och returpapper börjar tillämpas från
De existerande producentansvaren SOU 2020:72
Bland annat att
• den som vill lämna avfall ska kunna göra det enkelt och utan att betala något,
• insamlingssystemet ska vara lämpligt och rikstäckande,
• producenter ska ges tillträde till insamlingssystemet på icke diskri- minerande villkor,
• insamlingssystemen ska drivas på ett hälso- och miljömässigt god- tagbart sätt,
• insamlingssystemet ska bedrivas så att det effektivt bidrar till att nå målen för återvinning och materialutnyttjande.
I flera fall specificeras vad som krävs för att insamlingssystemet ska vara rikstäckande. För bilar krävs till exempel att en uttjänt bil ska kunna lämnas inom ett avstånd om 50 kilometer eller inom den kommun där ägaren har sin hemvist. För elutrustning krävs i stället att det finns insamlingsplatser i varje kommun med en geografisk spridning inom kommunen som är skälig med hänsyn till befolknings- täthet och övriga omständigheter. För förpackningar och returpapper införs från och med den 1 januari 2021 krav på att insamlingssystem ska erbjuda borttransport av hushållens avfall från minst sextio pro- cent av alla bostadsfastigheter och transportera bort avfallet från de fastigheter som har erbjudits och inte avböjt borttransport.
Vissa insamlingssystem ska ta om hand både hushållsavfall och avfall som uppkommer i yrkesmässig verksamhet medan andra en- dast omfattar hushållsavfall. Det förra gäller till exempel för förpack- ningar medan det senare gäller för läkemedel.
Även när det gäller kommunens roll finns det olika varianter. För förpackningar och returpapper anges att kommunen endast får samla in avfallet på uppdrag av ett insamlingssystem medan det för elutrust- ning i stället anges att insamlingssystemet utan avgift ska hämta det konsumentavfall som kommunen samlat in.
I de flesta fall har lagstiftaren valt att antingen kräva att det finns rikstäckande insamlingssystem eller att producenterna själva ska samla in avfallet. För elutrustning gäller dock att krav på rikstäckande in- samlingssystem kombineras med krav på att konsumenter ska kunna lämna avfall där de köper nya motsvarande produkter.
SOU 2020:72 De existerande producentansvaren
9.2.4 Tillståndspliktiga insamlingssystem5
I tre fall krävs det tillstånd från Naturvårdsverket för att driva ett insamlingssystem. Detta gäller för insamlingssystem för elutrustning, förpackningar och returpapper.6 För de producentansvar där det sak-
nas krav på tillstånd för insamlingssystemen är det de enskilda pro- ducenterna som ansvarar för att systemen uppfyller kraven. Vid till- syn måste därför åtgärder riktas mot alla producenter. När det krävs tillstånd för insamlingssystemen kan tillsynen i stället riktas mot den som driver insamlingssystemet.
För att erhålla tillstånd krävs det att den sökande kan visa att systemet kommer att utformas och drivas i enlighet med de krav som ställs avseende bland annat insamlingsplatser och geografisk täck- ning. Därutöver ställs krav på den som avser att ansöka om tillstånd först samråder med andra aktörer som driver eller avser att driva ett insamlingssystem för att undersöka om det går att samordna syste- men. Samråd ska också genomföras med kommunerna som ska ges möjlighet att lämna synpunkter på den tänkta utformningen av syste- met. För att erhålla ett tillstånd krävs det även att den sökande kan ställa en betryggande säkerhet för de kostnader som är förenade med att samla in och behandla det avfall som systemet ska ta om hand.