Bör miljödifferentieringen omfatta både SO 2 och NOx?

Enligt de förutsättningar som givits för uppdraget bör inriktningen vara att incita- ment ges både för reduktion av utsläppen av SO2 och för NOx från de stödberätti-

gade fartygen.

Det totala utrymmet för incitament (a) i stödet skulle schablonmässigt kunna förde- las i proportion till skadekostnaden för utsläpp av respektive ämne. Eftersom ska- dekostnaden för NOx värderas till mellan två och tre gånger skadekostnaden för SO2 (enligt ExternE respektive ASEK) skulle tillämpning av den principen tilldela

mellan 25 och 33 procent av utrymmet för incitament till SO2 och mellan 67 och 75

procent till NOx. Om man emellertid viktar utsläppsvärderingarna för respektive ämne med de kvantiteter som släpps ut vid drift av fartygsmaskiner kommer man fram till att mellan 75 och 85 procent av utrymmet bör tilldelas NOx medan den del som anslås till SO2 bör vara mellan 15 och 25 procent.

Reduktion av SOx kan i praktiken idag främst ske genom övergång till bunker med lägre svavelhalt. Detta medför en kostnad för företagen/fartygen på grund av att bränsle med lägre svavelhalt genomsnittligt sett har ett högre pris än bränsle med högre svavelhalt.

Enligt de kostnadsuppgifter vi sammanställt och som redovisas i kapitel 5 och 6 ovan kan kostnadsskillnaden mellan reguljärt bunkerbränsle och bunker med en svavelhalt på 1,5 procent, som SECA förutsätter, uppskattas till ca 7,20 kr/kg SO2

medan kostnaden räknat per kg SO2 för ett ytterligare steg ned till 0,5 procent sva-

vel uppskattas till ca 33 kr/kg SO2. Motsvarande kostnad att gå ifrån SECA-nivån

1,5 procent till nivån 0,2 procent uppskattas till ca 65 kr/kg SO2.

Den samhällsekonomiskt beräknade skadekostnaden för utsläpp av SO2 från sjöfar-

ten enligt gängse svenska bedömningar ligger mellan 7,5 och drygt 20 kr per kg SO2 beroende på vilken värderingsprincip som tillämpas. Det steg som tagits ge-

nom SECA-kravet på högst 1,5 procent svavel i sjöfartens bunker uppfyller således kravet på att åtgärdskostnaden är lägre än den samhällsekonomiskt beräknade kost- naden för utsläppen. Däremot är det på basen av detta underlag inte generellt moti- verat att skapa incitament för svavelreduktion som går utöver denna nivå eftersom åtgärdskostnaden då skulle överstiga skadekostnaden. Man bör emellertid observe- ra att det på senare tid presenterats studier som visar på väsentligt högre skadekost- nader på grund av utsläpp av SO2 från sjöfarten. Om dessa skattningar visar sig

riktiga kan vår slutsats förändras.

Det kan emellertid ändå vara intressant att närmare belysa effekterna av att inom ett miljödifferentierat sjöfartsstöd även ge ett visst incitament för minskning av utsläppen av SO2. Det är rimligt att anta att vi för huvuddelen av de fartyg som idag

får svenskt sjöfartsstöd kan utgå ifrån att bunkeroljan har en svavelhalt av högst 1,5 viktsprocent enligt SECA-regleringen för Östersjön och Nordsjön. Med hänsyn till

tillgängliga bränslekvaliteter på marknaden är en idag rimligt realistisk åtgärd för att reducera utsläppen av SO2 att övergå till bunker med en svavelhalt på 0,5 vikts-

procent. I våra beräkningar antar vi att totalt hälften av nuvarande stöd är föremål för miljöincitament (a=0,5) och att 20 procent av detta utrymme (jfr ovan redovisa- de modell för fördelning av incitamentsutrymme mellan NOx och SO2) dvs totalt

10 procent av det gällande stödet används för att ge incitament för reduktion av svavelhalten i fartygens bunker från 1,5 till 0,5 viktsprocent.

Med dessa antaganden och med den ytterligare förutsättningen att den totala om- fattningen av sjöfartsstödet finansiellt skall hållas på en oförändrad nivå, kan effek- terna av ett incitament för den ovan beskrivna svavelreduktionen beräknas med hjälp av det tidigare beskrivna beräkningsmodellen. Om utrymmet för ett svavelin- citament definieras till 10 procent av nuvarande stöd uppnås ett totalt sett finansi- ellt oförändrat stöd om de som vidtar åtgärden får ett ökat stöd jämfört med idag på totalt sett 30 procent. Finansiell neutralitet uppnås genom att samtidigt som stödet ökar för dem som vidtar åtgärden kommer stödet dels att minska med 10 procent för alla dem som inte vidtar åtgärd och fortfarande flaggar svenskt dels att helt falla bort för dem som flaggar ut.

Enligt modellberäkningen skulle med dessa förutsättningar knappt 70 av de totalt 225 fartygen i databasen finna det motiverat att vidta åtgärden medan ett tjugotal fartyg skulle flagga ut. Den totala minskningen av utsläppen av SO2 beräknas upp-

gå till drygt 5 000 ton motsvarande ca en sjundedel av den totala potentialen i åt- gärden att gå ifrån 1,5 till 0,5 procent för dessa fartyg.

Ett incitament utformat på detta sätt innebär en omfördelning av det totala stödet mellan de stödberättigade fartygen. De som inte vidtar åtgärd får vidkännas en minskning av sitt stöd som summerat uppgår till drygt 100 miljoner kronor medan de som vidtar åtgärden får ett ökat stöd med ca 230 miljoner kronor. Mellanskill- naden ”finansieras” genom statens minskade utgifter för stöd till de fartyg som flaggas ut21_.

För alla de fartyg som enligt modellen vidtar åtgärd är den reala åtgärdskostnaden lika, nämligen ca 33 kr/kg. Detta beror på att alla antas vidta samma åtgärd nämli- gen byte till bränsle med lägre svavelhalt. Detta bränsle antas ha en konstant pris- skillnad i förhållande till tidigare använt bränsle. Det ökade stödbelopp som betalas till de fartyg som vidtar åtgärd ger däremot olika utdelning i termer av minskade SO2-utsläpp vilket innebär att ökningen av stödbeloppet per kg minskat SO2-

utsläpp också kommer att variera. Genomsnittet för ökningen av stödet per kg minskat utsläpp av SO2 är ca 45 kr/kg men många fartyg får genom miljödifferenti-

eringen såväl betydligt mindre som betydligt högre ersättning i form av ökat stöd per kg minskat utsläpp av SO2. Innebörden av detta är att de indragna stödbeloppen

21

Detta är givetvis bara möjligt under förutsättning att Europeiska kommissionen accepterar ett sådant förfarande inom ramen för statsstödsreglerna

från fartyg som inte vidtar åtgärd kommer att fördelas på de fartyg som vidtar åt- gärd på ett sätt som innebär att fartygen får högst varierande ersättningar per kg för att minska utsläppen av SO2 trots att de har samma åtgärdskostnad.

För ca 20 av de 70 fartyg som beräknas genomföra åtgärden är det ökade stödet mindre än åtgärdskostnaden 33 kr/ SO2, varför dessa fartyg kommer att få vidkän-

nas en företagsekonomisk försämring. Skälet till att åtgärden ändå vidtas är att alternativet att acceptera en försämring av det totala stödet med 10 procent är ett ännu sämre alternativ för företaget. För dessa 20 fartyg som vidtar åtgärden och får en företagsekonomisk försämring kommer det också att uppkomma en risk för utflaggning. Denna risk kan ses som en tillkommande kostnad då man ger ett eko- nomiskt incitament, som inte helt kompenserar företaget för åtgärdskostnaden. Vi noterar att den svavelrabatt som ges inom ramen för Sjöfartsverkets miljödiffe- rentierade avgiftssystem för de flesta fartygen spelar en närmast försumbar roll. Den samlade ökade svavelrabatten för de ca 70 fartyg som vidtar åtgärden för att minska utsläppen av SO2- beräknas uppgå till en dryg miljon kronor per år medan

den samlade åtgärdskostnaden skattas till ca 170 MSEK. För enstaka fartyg kan dock svavelrabatten uppgå till någon eller några tiotal procent av respektive fartygs åtgärdskostnad.

En intressant fråga är vad som händer om det kommer fram teknik som t ex reduce- rar åtgärdskostnaden till hälften. Enligt modellberäkningen kommer då betydligt över hälften av fartygen att välja att vidta åtgärden men endast knappt 40 procent av den totala potentialen till minskning av utsläppen som ligger i åtgärden kommer att realiseras. Detta illustrerar den ofullständiga följsamheten mellan incitamentet i stödkonstruktionen och utsläppsförändringen. En ytterligare effekt blir emellertid att statens utgifter för stödet skulle stiga med ca 300 miljoner kronor per år, vilket uppenbarligen inte är förenligt med en statsfinansiellt neutral konstruktion av mil- jöincitamentet. För att återställa den finansiella balansen skulle man i detta läge behöva justera incitamentens parametrar, vilket i sin tur skulle riskera att i efter- hand förändra förutsättningarna för åtgärder som vidtagits av rederierna. Detta bedömer vi som en allvarlig invändning mot själva principen med miljödifferentie- ring av sjöfartsstödet.

Sammanfattningsvis anser vi det högst tveksamt att genom miljödifferentiering av sjöfartsstödet tillskapa incitament för minskning av sjöfartens svavelutsläpp som med idag tillgänglig teknik medför att åtgärdskostnaden sannolikt blir större än den skadekostnad som undviks. Vår analys visar också att det är svårt att genom ett miljödifferentierat stöd skapa hållbara ekonomiska incitament för fartygen när det gäller att anamma och tillämpa ny teknik, som medför lägre åtgärdskostnad för en given minskning av utsläppsnivån, eftersom statens utgifter för stödet kan komma att öka kraftigt i ett sådant läge. Slutligen kommer incitament grundade på sjöfarts- stödet att medföra skilda ersättningar räknat per kg minskat SO2-utsläpp till olika