Diskussion av alternativa utformningar och avgränsningar av en miljödifferentiering a

sjöfartsstödet

4.3.1 Vilka miljökomponenter bör beaktas?

Enligt uppdraget skall hänsyn tas till både svavel och NOx vid en miljödifferentie- ring av sjöfartsstödet. En fråga som då uppkommer är om dessa två komponenter bör kombineras till ett sammansatt kriterium eller (som för nuvarande differentie- rade farledsavgifter) behandlas separat och oberoende av varandra påverka stödets storlek? Den förra varianten förutsätter att man på lämpligt sätt viktar de två kom- ponenterna i förhållande till varandra. En möjlighet kan då vara att använda skade- kostnaden per kg för SO2 respektive NOx enligt ASEK eller Beta som vikter. Den

senare varianten förutsätter att en initial allokering görs av ”differentieringsutrym- me” mellan svavel och NOx.

Enligt diskussionen i kapitel 2 ovan bör CO2 inte tas med som en ytterligare en

miljöparameter vid miljödifferentieringen av sjöfartsstödet. Man skulle däremot kunna överväga att relatera ett flertal ytterligare komponenter utöver SO2 och NOx

till miljöincitamenten i ett miljödifferentierat sjöfartsstöd. Det skulle t ex kunna handla om utsläpp av partiklar, föroreningar i ballastvatten mm.3 _{Detta är en intres-}

sant idé men det finns tyvärr inte utrymme att behandla den inom ramen för denna studie.

4.3.2 Alternativa konstruktioner av miljöincitamenten i ett miljödiffe- rentierat sjöfartstöd

Idealt sett borde miljöincitamenten konstrueras för att ge ett tydligt samband mel- lan storleken på ett ytterligare stöd som ges då en åtgärd vidtas och de effekter i form av utsläppsminskningar som åtgärden medför. Genom att bestämma stödbe- loppet per utsläppsenhet till rätt nivå skulle stödmekanismen ges förutsättningar att säkerställa att rederiets företagsekonomiska optimering leder till att alla åtgärder som kan genomföras till en kostnad per minskad utsläppsenhet som ligger under en viss nivå genomförs. Denna nivå kan motsvaras av skadekostnaden per enhet alter- nativt av åtgärdskostnaden per enhet i bästa alternativa åtgärdsprogram.

Det är dock oklart hur ett sådant miljöincitament skulle kunna skapas genom mil- jödifferentiering av sjöfartsstödet. Vi har därför valt att i första hand belysa

3

differentieringssystem med en enklare uppbyggnad och med en något lägre ambi- tionsnivå. Vi återkommer emellertid till diskussionen av ett mera ambitiöst system nedan.

Följande tre alternativa konstruktioner av miljödifferentieringen diskuteras: 1) Miljökriterier ställs upp som villkor för att få stödet. Om kriterierna är

uppfyllda utgår stödet enligt nuvarande principer. Dessa miljökriterier kan skärpas över tiden i en sådan takt att redarna kan överblicka konse- kvenserna och i god tid vidta åtgärder

2) Sjöfartsstödets storlek differentieras enligt klassindelade miljökriterier av liknande typ som tillämpas för farledsavgifterna (specifika emissioner för NOx respektive halter för svavel). Ett begränsat antal klasser tillämpas. Kvalifikationsnivån för varje klass skärps eventuellt över tiden med samma krav på tidig avisering som för punkten 1 ovan.

3) Sjöfartsstödet differentieras med avseende på miljökriterier som relateras till absoluta utsläppsmängder av definierade ämnen inom ett visst vill- korsområde. De utsläppsmängder av dessa ämnen som ligger till grund för differentieringen beräknas vid denna modell teoretiskt med hänsyn till maskineffekt, NOx/kWh och svavelhalt i bränslet. På längre sikt kan det eventuellt bli möjligt att ersätta en sådan schablonberäkning med mätning av faktiska utsläppsmängder inom villkorsområdet (jfr diskus- sionen om handel med utsläppsreduktioner/utsläppsrätter)

Alternativ 3 kräver en fördjupad diskussion. Som jämförelse kan nämnas att i det nuvarande miljödifferentierade systemet för farledsavgifter är emissionsfaktorernas nivå styrande för vilken rabatt som ges. Rabattens absoluta belopp i kronor räknat bestäms dock också av fartygets brutto (GT), som normalt är positivt korrelerad med maskinstorlek och därmed med den absoluta omfattningen av emissionerna. Det innebär normalt att en större rabatt i kronor ges till ett fartyg med större utsläpp än ett med lägre utsläpp.

Knytningen av rabattens storlek i kronor i systemet för farledsavgifter till GT med- för inga problem eftersom farledsavgiften i sig är knuten till fartygets GT. Det innebär att en stor rabatt i kronor räknat baserat på ett stort GT kan dras från mot- svarande stora avgift räknat i kronor. Problemet med miljödifferentieringen av sjöfartsstödet är att t ex utsläppen av svavel och NOx vid driften av ett fartyg inte står i någon direkt relation till personalstyrkans storlek som ju bestämmer stödets storlek och därmed utrymmet för eventuella miljöincitament. Storleken på den personalstyrka som vid varje tillfälle finns ombord på ett svenskt fartyg motsvarar i stort den ”säkerhetsbesättning” som krävs enligt den så kallade ISM-koden. Den totala besättningen med ombordtjänst är dock minst dubbelt så stor på grund av de system för avlösning och tjänstgöringstid som gäller. Problemet med en svag

relation mellan ett fartygs miljöprestanda och besättningens storlek kan förstärkas av att sjöfartsstödet ger incitament även placera vissa administrativa funktioner ombord för att därmed maximera sjöfartsstödet.

I samtliga tre alternativ uppkommer därför frågan om hur man kan få en rimlig relation mellan sjöfartsstödets storlek för individuella fartyg och de miljöincita- ment som måste byggas in i systemet för att en miljöstyrande effekt skall uppnås. En konstruktion som kan övervägas är separata system för å ena sidan personalin- tensiva fartyg, huvudsakligen passagerarfartyg, och å andra sidan de mindre perso- nalintensiva lastfartygen.

4.3.3 Det finansiella utrymmet för miljödifferentiering av sjöfartsstö- det

Som tidigare nämnts är en utgångspunkt för utformningen av ett miljödifferentierat sjöfartsstöd att det totala stödet har en oförändrad omfattning jämfört med idag och att det är förenligt med EU:s regelverk. Det innebär att ett minskat stöd till vissa fartyg, som inte uppfyller miljökriterierna eller vidtar åtgärder, bör kompenseras genom att vissa fartyg faktiskt bör kunna få ett större sjöfartsstöd än idag. Detta kan gälla fartyg som har mycket goda miljöprestanda. Frågan är emellertid hur detta i så fall skulle lösas tekniskt. En möjlighet är att skattekontot för fartyg som uppfyller kraven för ett större stöd än 100 procent av de ombordanställdas inkomst- skatter och arbetsgivaravgifter helt enkelt krediteras med ett större belopp. EU:s riktlinjer för statsstöd till sjöfart kan eventuellt göra det svårt att genomföra en sådan modell. En möjlighet kan dock vara att definiera krediteringar över 100 pro- cent som investeringsstöd för långtgående miljöåtgärder.

4.3.4 Avgränsning av villkorsområdet för stödet

För att få svavelrabatt på den farledsavgift som Sjöfartsverket tar ut vid anlöp av svensk hamn, krävs att fartyget ”alltid och överallt” använder bunker med den svavelhalt som har deklarerats i svavelintyget från fartyget. Beträffande nedsätt- ningen av farledsavgiften baserad på NOx-prestanda förutsätts (troligen) också att det certifierade NOx-utsläppet upprätthålls överallt och alltid vid fartygets drift. Man måste emellertid överväga om miljökriterierna skall ha samma universella tillämpningsområde för ett miljödifferentierat sjöfartsstöd eller om andra avgräns- ningar skall gälla. Kostnaderna för fartygets drift beror i viss utsträckning av vilken miljöstandard som faktiskt tillämpas vid fartygets framförande i olika områden. Eftersom lågsvavlig bunkerolja (normalt) kostar mer än olja med högre svavelhalt kommer varje tons förbrukning av olja med den lägre svavelhalten att medföra en högre driftskostnad. På samma sätt kräver SCR tekniken då den är i drift kontinuer- lig tillsats av urea. Förbrukningen av urea medför då en merkostnad för fartygets drift. Vissa tillämpningar av den så kallade HAM-tekniken kan leda till merkostna- der för rening av vatten och i form av ökad bränsleförbrukning.

Redarnas kostnader för de åtgärder som krävs för att uppfylla de miljökriterier som kan komma att ställas upp för sjöfartsstödet kan således förväntas öka med ut- sträckningen av det område inom vilket miljökraven skall uppfyllas (villkorsområ- det).

Det finns naturligtvis många olika tänkbara avgränsningar av villkorsområdet. Om ett miljöincitament via det svenska sjöfartsstödet skall ges för ett omfattande geo- grafiskt område kommer större belopp att behöva tas i anspråk från stödet för att skapa tillräckliga incitament för åtgärder än om området är mera begränsat. Detta beror på att själva den löpande driften med en högre miljöstandard är förknippad med löpande rörliga kostnader. Om större belopp av det svenska sjöfartstödet tas i anspråk för miljöincitament genom ett omfattande villkorsområde kommer den återstående del av stödet som behåller en renodlad konkurrenskraftsfunktion att krympa i motsvarande mån. Ju mera omfattande villkorsområdet görs desto mera tenderar alltså sjöfartsstödets grundfunktion att urholkas. Med de utgångspunkter som gäller för en eventuell miljödifferentiering av stödet borde därför villkorsom- rådet begränsas så långt som möjligt men inte mer än att effekterna av miljöincita- menten fortfarande ger effekter som är miljömässigt meningsfulla.

Det är inte helt enkelt att avgöra vilken avgränsning av villkorsområdet som är relevant ur ett svenskt miljöpolitiskt perspektiv. En ansats är att anlägga ett admi- nistrativt ansvarsperspektiv. Man skulle då kunna hävda att villkorsområdet unge- färligen bör överensstämma med den svenska ekonomiska zonen som definierar en gräns för svensk jurisdiktion. Sannolikheten är också rimligt stor att nyttan av minskade utsläpp i detta svenska närområde kommer boende i Sverige till del. De regionala skadeeffekterna av utsläppen av SO2 och NOx har emellertid en stor

geografisk utbredning. Även utsläpp från sjöfarten som sker utanför den svenska ekonomiska zonen kan få skadeverkningar i Sverige men också i många andra länder inom och utanför EU. Det finns studier som visar på betydande regionala skadekostnader av dessa utsläpp från sjöfarten runt EU:s hela kust. Dessa skade- kostnader är av betydande storleksordning och generellt sett större utanför tätbefol- kade kustavsnitt. Om man ser miljödifferentiering av sjöfartsstöd som ett potenti- ellt EU-omfattande styrmedel som på sikt kunde tillämpas i alla EU-länder med fartygsregister kan det vara av intresse att belysa vilket bidrag till minskning av utsläppen inom hela EU som kan åstadkommas genom differentiering av det svenska sjöfartsstödet på olika nivåer.

Vid analysen av miljödifferentieringens effekter och kostnader i kommande kapitel väljer vi att arbeta med två alternativa avgränsningar av ett tänkt villkorsområde nämligen svensk ekonomisk zon respektive hela EU-områdets kustfarvatten.