8 Alternativa utformningar och ef fekter av ett miljödifferentierat
8.5 Sammanfattande överväganden om ut formningen av ett miljödifferentierat
svenskt sjöfartsstöd
En miljödifferentiering av sjöfartsstödet är ett långtifrån perfekt ekonomiskt styr- medel men har trots allt förutsättningar att kunna fungera och är rimligt effektivt som styrmedel i ett samhällsekonomiskt perspektiv. Vi har identifierat tre huvud- sakliga problem:
• att åtgärder med samma miljöeffekt ger olika ekonomiska incitament mellan olika fartyg vilket kan leda till en felaktig åtgärdsprioritering • att det kan vara svårt att åstadkomma ett system som är stabilt över tiden
och som kan anpassas till olika slags förändringar främst tillkomsten av ny teknik och kostnader för rening; risken finns då att incitamenten måste förändras på ett sätt som kan undergräva lönsamheten hos tidigare inve- steringar på fartygsnivån
• att systemet leder till viss utflaggning, i första hand sannolikt till grann- länder, och att dessa effekter dels är svåra att kvantifiera i förväg dels är svårvärderade eftersom de rymmer många kvalitativa dimensioner
I och med etablerandet av svavelkontrollområden (SECA) i europeiska farvatten som begränsar utsläppen från fartygen till 1,5 procent har det kanske viktigaste steget när det gäller minskning av utsläppen av SO2 tagits. Ytterligare steg är enligt
de data vi använt förknippade med kostnader som på fartygsnivån är större än vär- det av de minskade skador som kan uppnås. Det bör emellertid betonas att de skatt- ningar av såväl åtgärdskostnader som skadekostnader som finns är mycket osäkra. Det är tänkbart att åtgärdskostnaderna på längre sikt kan vara betydligt lägre (t ex till följd av att scrubber-tekniken visar sig gångbar) liksom att skadekostnaderna är väsentligt större än vad som indikeras av ASEK respektive Beta-värdena24 och det kan i så fall visa sig motiverat i ett samhällsekonomiskt perspektiv att ta ytterligare steg när det gäller minskning av sjöfartens utsläpp av SO2.
Med det incitamentsutrymme som skulle kunna ges till åtgärder för att minska utsläppen av SO2 skulle endast omkring en sjundedel av den totala potentialen som
ligger i övergång till bunkerolja med en svavelhalt på 0,5 viktsprocent realiseras. En eventuell miljödifferentiering av det svenska sjöfartsstödet bör därför inte om- fatta SO2 utan enbart vara inriktad på NOx där våra analyser har visat att det finns
förutsättningar att nå betydande effekter och där åtgärdskostnaderna ligger väl under de samhällsekonomiskt beräknade skadekostnaderna.
Om miljödifferentieringen fokuseras på NOx är det fullt tillräckligt att endast an- vända 50 procent av stödet som underlag för miljödifferentiering. Inom ramen för denna andel är det möjligt att åstadkomma ekonomiska incitament som ger bety- dande minskningar av de aktuella fartygens utsläpp av NOx, såväl totalt i alla geo- grafiska områden som i svensk ekonomisk zon och i europeiska kustfarvatten. Våra sammanställningar visar att driftskostnaderna för olika tekniska system för minskning av NOx-utsläppen är relativt små, möjligen med undantag för SCR, där urea-kostnaden och vissa övriga driftskostnader kan vara upp till ca 30 procent av systemets totala årliga kostnad. Möjligen kan en viss driftsskostnad finnas också för HAM-tekniken på grund av krav på det vatten som används, men detta är oklart. Sannolikt är driftskostnaden för HAM i de flesta fall försumbar. Det gör att fartygens åtgärdskostnader när det gäller NOx till stor del är oberoende av i vilken omfattning utrustningen används.
24
En studie som genomförts av AEA technology Environment, mars 2005 inom EU-arbetet Clean Air for Europe (CAFE) uppger skadekostnader för SO2 som ligger väsentligt över såväl Beta som ASEK.
Där anges värden för Sverige i intervallet 28-81 kr/kg och för Östersjön till 37-110 kr/kg. Vi har dock inte haft möjlighet att inom ramen för denna studie analysera orsakerna till de stora skillnaderna mellan skattningarna i AEA;s studie och de etablerade svenska värdena för transportsektorn.
Valet av geografiskt område inom vilket de bättre miljöprestanda som ligger till grund för ekonomiska incitament i ett miljödifferentierat stöd skall uppnås blir därmed närmast en fråga om hur parametrarna i stödsystemet skall sättas för att det skall finnas en rimlig relation mellan såväl miljödifferentieringens som åtgärdernas nytta och kostnader. Om utsläppsminskningarna värderas bara inom ett litet områ- de kommer kostnaderna per enhet minskat utsläpp att bli högre. Vid en given och enhetlig skadekostnad per enhet kommer den mängd åtgärder som uppfyller det grundläggande samhällsekonomiska effektivitetskravet att åtgärdskostnaden skall vara högst lika med skadekostnaden då också att minska. Denna typ av övervägan- den påverkar dock inte direkt besluten på fartygsnivå utan bör få sin inverkan på valet av styrande parametrar för incitamenten i systemet. Valet av geografisk av- gränsning av villkorsområdet är i sin tur närmast ett politiskt beslut.
De beräkningar och analyser vi gjort, och som redovisats ovan, visar att den mest långtgående åtgärden nämligen SCR blir intressant för en betydande del av de stödmottagande fartygen vid ett ekonomiskt incitament som ger den som inför SCR ett stöd som är 22 procent större än dagens. Vid denna stödnivå balanserar sjöfarts- stödet totalt sett finansiellt på nuvarande nivå. Som vi har påpekat tidigare kan drastiska kostnadssänkningar för en viss teknik leda till att ett sjöfartsstöd med miljödifferentiering blir finansiellt underbalanserat
I tabell 8.2 presenterar vi tentativa nivåsteg i skalan för specifika NOx-utsläpp samt hur stor del av nuvarande stöd som fartyget kan få om respektive nivå verifieras. Med dessa nivåer finns förutsättningar för att miljödifferentieringen blir finansiellt neutral.
Tabell 8.1 Stöd i procent av nuvarande sjöfartsstöd vid olika (verifierade) nivåer på de specifika NOx-utsläppen
Emission av NOx från fartygsmaskinerna, g NOx/kWh
Andel av hela det nuvarande stödet, procent
Typ av teknik som kan vara aktuell
<2 122 SCR, katalytisk rening < 4 115 HAM
< 6 110 SAM mfl
<8 105 Optimering, ventiler mm
=<10 100 Bästa teknik idag ger ett oförändrat stöd
>10 50
Stegen i skalan är anpassad till vad som idag kan uppnås med olika typer av teknik och vilket stöd som ges för respektive nivå är i viss mån anpassat till dagens åt- gärdskostnadsnivåer. Givetvis kan man tänka sig färre steg i skalan. En intressant möjlighet vore att länka den högsta incitamentsnivån till en nivå för de specifika emissionerna som öppnar för båda alternativen SCR och HAM som har en likartad kostnadsnivå men som är tekniskt helt olika och som vart och ett kan ha sina förde- lar med hänsyn till fartygens egenskaper och trafikområde.
Vi har inte räknat i detalj på andra åtgärder än SCR eftersom vår analys visar att SCR genom det i tabell 8.2 angivna incitamentet kan komma att bli ett intressant alternativ för en relativt stor del av de stödberättigade fartygen. Den finansiella balansen i ett miljödifferentierat sjöfartsstöd skulle emellertid inte rubbas av att ytterligare ett antal fartyg som inte får tillräckligt incitament att införa SCR skulle kunna finna det företagsekonomiskt motiverat att vidta någon annan åtgärd och därmed få ett oförändrat eller ökat stöd. Skälet är att det ökade stödet till dem som vidtar åtgärder bara till en liten del finansieras genom att fartyg som inte vidtar åtgärd får ett minskat stöd. Huvuddelen av finansieringen som gör att systemet balanserar finansiellt kommer från det totala bortfallet av stöd från fartyg som vän- tas flagga ut. En viktig förutsättning för att detta skall fungera är dock att en totalt sett oförändrad finansiell omfattning av stödet godkänns av Europeiska Kommis- sionen inom ramen för riktlinjerna för stöd till sjöfarten trots att antalet stödberätti- gade fartyg minskar. Argumentet för detta kunde vara att stödets utformning och omfattning ligger i linje med EU:s ambition att stimulera en ökad användning av ”non-polluting ships”.
Om en sådan stödkonstruktion inte godtas av Europeiska Kommissionen måste incitamenten inom ramen för ett differentierat sjöfartsstöd nödvändigtvis bli svaga- re. Enligt den modellberäkning som vi genomfört för detta fall skulle ett finansiellt neutralt utfall inom ramen för ett totalt oförändrats stödbelopp för de kvarvarande fartygen uppnås vid ett stöd som är sju procent större än dagens för de fartyg som minskar NOx-utsläppen till nivån 2 g NOx/kWh. Utflaggningen beräknas med redovisade beräkningsförutsättningar bli relativt omfattande i detta fall nämligen ca 75 fartyg vilket innebär att ca en tredjedel av fartygen med svenskt sjöfartsstöd skulle flagga ut i detta fall. I stället för att som i huvudfallet minska med 40 000 ton globalt (varav 35 000 ton inom EUZ) skulle NOx-utsläppen i stället minska med ca 30 000 ton globalt (varav 26 000 ton inom EUZ).