4 IMMUNITET FÖR STATSCHEFER VID INTERNATIONELLA BROTT
4.5 B RYTS IMMUNITET FÖR STATSCHEFER TILL VID INTERNATIONELLA BROTT ?
För att svara på frågan om immunitet för statschefer bryts vid internationella brott behöver resultatet av olika tänkbara situationer att klargöras. I detta avsnitt ämnar jag tydliggöra vad som gäller för icke-stadgeparter i olika situationer, men även vad som gäller för stadgeparter för att kunna se skillnader. Denna fråga är även relevant att utreda för stadgeparter på grund av att frågan om immunitet för statschefer kan uppkomma även i nationella domstolar. ICC är endast ett komplement till de nationella domstolarna. I kapitel 3 har tolkningen av artikel 27 i Romstadgan i förhållande till icke-stadgeparter diskuterats. Det är klart att immuniteten för statschefer för stadgeparter bryts i förhållande till internationella brott enligt artikel 27 i Romstadgan. För de stater som inte ratificerat Romstadgan, icke-stadgeparter, innebär detta att ICC inte kan lyfta statschefernas immunitet eftersom staterna själva inte har godkänt ICC och dess jurisdiktion. Immuniteten kan i dessa fall endast brytas om staten ifråga avsäger sig sin immunitet.
Om exempelvis en statschef i icke-stadgeparts landet X skulle begå ett internationellt brott i sitt eget land finns flera tänkbara scenarier.
§ Säkerhetsrådet uppmärksammar situationen och agerar i enlighet kapitel VII i FN-stadgan och hänskjuter fallet till ICC.357
§ Land Y utfärdar en arresteringsorder mot statschef i land X och motiverar arresteringsordern med universell jurisdiktion över internationella brott.
§ Land X väljer själva att åtala statschefen för det internationella brottet.
De tre olika situationerna kommer att diskuteras utifrån två olika scenarier, dels om statschefen är sittande vid tiden för åtalet/arresteringsordern, dels om statschefen har klivit av sin post.
356 Jag är medveten om att en mycket större undersökning behövs för att utreda denna fråga, men ILC:s arbete, nationella rättsfall och doktrin (Pedretti, Akande and Shah, Orakshvili m.m.) pekar åt det hållet.
357 Denna situation är inte aktuell för en stadgepart, eftersom ett hänskjutande från säkerhetsrådet inte behövs för att domstolen ska få jurisdiktion.
4.5.1 Säkerhetsrådet hänskjuter fallet till Internationella brottmålsdomstolen
Situationen där säkerhetsrådet hänskjuter en situation i ett land som är icke-stadgepart är samma situation som i Al-Bashir. ICC hävdar att immuniteten för statschefen, både immunitet ratione materiae och immunitet ratione personae bryts och att alla stadgeparter är tvungna att samarbeta med ICC. Som konstaterats i kapitel 3 uppstod en problematisk situation för de länder som Al-Bashir besökte, eftersom de ville upprätthålla reglerna inom sedvanerätten om immunitet för statschefer, men också samtidigt var bundna att samarbeta med ICC. AU uppmanade även staterna att inte samarbeta med ICC, vilket ledde till ytterligare en kollision av åtaganden eftersom majoriteten av de stater som Al-Bashir besökte var medlemmar i AU.
Enligt sedvanerätten har en sittande statschef rätt till immunitet ratione personae, men enligt ICC gäller detta inte i förhållande till internationella domstolar. Enligt artikel 27 i Romstadgan bryts denna immunitet vid internationella brott. Frågan om immuniteten för statschefen för en icke-stadgepart består är i detta fall är beroende av tolkningen av artikel 27. I avsnitt 3.7 har olika tolkningar av artikel 27 diskuterats. Det troliga svaret är att artikel 27 är tillämplig på icke-stadgeparter om situationen har hänförts från säkerhetsrådet och det är inte möjligt för statschefen att åberopa sin immunitet. Trots att jag förhållit mig skeptisk till att immunitet aldrig kan åberopas inför internationella domstolar enligt sedvanerätten anser jag att argumentet om att artikel 27 blir tillämplig på icke-stadgepart i och med hänskjutande av säkerhetsrådet som en rimlig tolkning av artikel 27.358
4.5.2 Land Y utfärdar en arresteringsorder
Om stat Y utfärdar en arresteringsorder mot den sittande statschefen i stat X och grundar sin jurisdiktion på universell jurisdiktion kan land X ifrågasätta stat Y:s agerande. Stat Y har inte respekterat statschefens immunitet ratione personae och även kränkt stat X:s suveränitet och även intervenerat i land X:s angelägenheter. Egalitetsprincipen innebär som tidigare konstaterat att alla stater är juridiskt jämställda och att en stat inte kan utöva sin makt över en jämställd. Non-interventionsprincipen innebär att ett land inte får lägga sig i hur ett annat land styrs och genom att utfärda en arresteringsorder har land Y brutit mot denna princip.
Denna situation är mellan två stater, på ett horisontellt plan och ingen internationell domstol är inblandad, således kan inte Romstadgan användas för att lösa situationen. Stat X kan i
358 För ytterligare analys om denna fråga, se avsnitt 3.7.
detta fall vända sig till ICJ eftersom landet är medlem i FN och be domstolen avgöra frågan om eventuell kränkning av stat X:s suveränitet.
I Arrest Warrant-fallet konstaterade ICJ att Yerodia var skyddad från åtal av Belgien på grund av att han åtnjöt immunitet ratione personae. Att sittande statschef åtnjuter immunitet har senare fastställts i Belgiens dom över Ariel Sharon. I rättsfallen som behandlar immunitet har sedan dess referenser till Arrest Warrant-fallet varit oundvikligt. Enligt reglerna om immunitet i sedvanerätten har statschefen rätt till immunitet i förhållande till andra nationella domstolar. Något som Arrest-Warrant fallet bekräftade. Utifrån resonemanget i avsnitt 4.4.1 och 4.4.4 kan konstateras att det inte finns något undantag för immunitet ratione personae i folkrätten, förutom när det gäller internationella domstolar. Immuniteten för statschef i X-stat bryts inte och om X-X-stat skulle ta upp frågan inför ICJ, skulle de med stor sannolikhet följa prejudikatet i Arrest Warrant och konstatera att Y-land har kränkt X:s suveränitet.
Anledningen till att inget undantag har utvecklats för denna typ av immunitet kan enligt min mening bero på risken att störa världsfreden. Om det skulle vara möjligt att ställa ut arresteringsordrar till andra länders sittande statschefer utan att de två länderna var parter i ett mellanstatligt eller multilateralt avtal skulle det kunna leda till fler konflikter. Stater skulle ha möjlighet att påverka andra staters styrelseskick och skulle även kunna skicka arresteringsordrar för att försvaga förtroendet för statens statschef. Denna typ av intervention i andra länders angelägenheter skulle kunna användas som instrument för att skapa oro och instabilitet, som en form av krigsföring. En annan viktig aspekt, som används som huvudargument i Arrest Warrant-fallet är statschefens möjlighet att utföra sitt arbete.
En sittande statschef måste ha möjlighet att resa internationellt utan att riskera att bli arresterad. Denna immunitet ratione personae gäller för statschefen oavsett om brott har begåtts
Om stat Y istället utfärdar en arresteringsorder mot den före detta statschefen i stat X blir situationen annorlunda. Reglerna om immunitet enligt sedvanerätten gäller även för statschefer som avgått, men de åtnjuter enbart immunitet ratione materiae för de officiella handlingar som de begått. Immuniteten för de privata handlingarna försvinner.
Arresteringsordern skulle fortfarande kunna ses som en kränkning av stat X:s suveränitet i och med att det gäller officiella handlingar. Som tidigare konstaterat tyder praxis på att ett undantag för immunitet ratione materiae har utvecklats i förhållande till internationella brott.359 Argumenten för att immuniteten skulle brytas är universell jurisdiktion eller att internationella brott inte kan ses som officiella handlingar. Enligt mig är argumentationen om universell jurisdiktion starkast, inom sedvanerätten har de internationella brotten fått
359 Se exempelvis Eichmann-fallet, Pinochet-fallet, Nezzar-fallet, Sharon och Yaron-fallet.
status som jus cogens och de berör alla. Utifrån ILC:s utredning om immunitet för statschefer och de presenterade rättsfallen anser jag att det troligtvis har utvecklats ett undantag för immunitet ratione materiae och att immuniteten i detta fall inte skulle bestå. Om det istället hade gällt statsimmuniteten i ett civilrättsligt fall skulle immuniteten med största sannolikhet bestått utifrån ICJ:s avgörande i Germany v. Italy.360
Skillnaden i denna fråga när det är en icke-stadgepart blir att sedvanerätten blir avgörande.
Om båda staterna varit parter till Romstadgan hade fortfarande Y-land kunnat utfärda en arresteringsorder mot X statschef, eftersom ICC är ett komplement till de nationella domstolarna. Artikel 27 innebär att domstolen inte ska hindras av nationella eller folkrättsliga regler om immunitet.361 Den reglerar domstolens eget arbete och innebär inte några förpliktelser för stadgeparter att lagföra personer med immunitet.362
För att syftet med Romstadgan ska följas bör även artikel 27 gälla mellan de två staterna och immuniteten för statschefen gäller inte, i enlighet med stadgan som de båda staterna tillträtt. Varje stadgepart ska även vidta nationella lagar som överensstämmer med stadgan. I detta fall är det inte nödvändigt att falla tillbaka på sedvanerätten, eftersom det finns ett mer specifikt traktat som reglerar frågan (lex specialis). Utgången blir densamma för icke-stadgeparter och icke-stadgeparter, men vägen dit ser olika ut.
4.5.3 Land X väljer att åtala sin sittande/före detta statschef
Om stat X själv väljer att åtala sin sittande statschef är det inget problem. Immuniteten för statschefen är en rättighet som tillkommer staten. Staten kan själv avsäga sig sin rätt till immunitet, genom att godkänna en annan domstols jurisdiktion eller själv åtala sittande statschef. Några exempel på detta är när icke-stadgeparter själva ber ICC utreda en situation och ger dem befogenhet.363
Immuniteten för en före detta statschef kan också tas bort av den egna staten. I denna fråga blir det ingen skillnad på sittande/före detta statschef eller på stadgepart/icke-stadgepart. Jurisdiktion och immunitet är nära sammankopplat med statens suveränitet och staten i fråga har själv möjlighet att bestämma över dessa. Precis som med de flesta rättigheter
360 Samt annan praxis på området, Jones v. Saudi Arabia, Al-Adsani v. The United Kingdom m.m.
361 Prop. 2000/01:122 Sveriges tillträde till Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen, s. 84.
362 A. a, s. 88 f.
363 Det har skett av staterna Uganda, Demokratiska Republiken Kongo, Central Afrikanska Republiken och Mali, se Naldi, Gino and Magliveras, Konstantinos D, The International Criminal Court and the African Union – A Problematic Relationship i Jalloh, Charles and Bantekas, Ilias (red.), The international criminal court and Africa, First edition., Oxford University Press, Oxford, 2017, s.117.
kan innehavaren välja att inte utnyttja sin rättighet. I detta fall väljer staten att inte utnyttja rätten till immunitet.
4.5.4 Avslutande kommentar
Svaret på frågan ”bryts immunitet för statschefer vid internationella brott?” är som så många andra, det beror på. I avsnittet ovan har jag försökt klargöra i vilka situationer immuniteten bryts och i vilka situationer immuniteten består. Kortfattat kan konstateras att det endast är immuniteten för sittande statschefer som består, i situationer där säkerhetsrådet inte har hänskjutit situationen till ICC. Det ovan sagda leder till att en sittande statschef i en icke-stadgepart, där situationen inte hänförs till säkerhetsrådet, kommer att åtnjuta immunitet ratione personae inför andra nationella domstolar och inte kan ställas inför rätta, även om denne begår ett allvarligt internationellt brott. Immuniteten för statschef till en stadgepart kommer aldrig att bestå inför ICC, men i nationella domstolar, enligt sedvanerätten gäller samma slutsats som för icke-stadgeparter.
Utvecklingen av praxis och opinio juris verkar inte tyda på att ett undantag för immunitet ratione personae är påväg. Sedvanerätten verkar eventuellt innehålla ett undantag för immunitet ratione materiae redan idag. Går det inte att konstatera är utvecklingen av ett sådant undantag enligt min mening nära förestående.