Från bidrag till projektfinansiering

Det verkar som att debatten om vad Arvsfondens medel ska användas till fick förnyad energi i slutet av 1980-talet. Då restes ett förslag om att pengar från avlidna utan släktingar skulle gå till den kommun där de avlidna var folkbokförda. Det fanns förslag på en decentralisering av hela förvaltningen av Arvsfonden (SOU 1992:120, s. 93–94). Riksdagsledamöter och den dåvarande socialministern Bengt Lindqvist ville säkerställa att Allmänna arvsfondens medel verkligen skulle gå till sådant som staten och kommunerna inte redan var skyldiga att finansiera. Socialutskottet föreslog då att Arvsfondens medel huvudsakligen skulle gå till frivilliga och ideella insatser. Detta förslag följde sedan med in i Betänkande av 1991 års Arvsfondsutredning (SOU 1992:120, s. 10). I förslaget till lag (1900:000) om Allmänna arvsfonden § 6 står följande:

”För ändamål som anges i 5 § skall stöd lämnas till ideell verksamhet. Om det finns särskilda skäl får stöd lämnas även till offentlig verksamhet. Stöd får inte lämnas till enskilda personer.” (SOU 1992:120 s. 124)

Denna formulering motiverades med att det under några års tid hade varit praxis att ge medel främst till olika ideella verksamheter, och att man nu ville medverka till att formalisera denna praxis. Utredarna ville dock inte helt utesluta att stöd kan gå till offentlig verksamhet, men de specificerade att det bara kan ske om det finns särskilda skäl. De ville dock att det skulle framgå tydligt i formuleringen av lagtexten att ideell verksamhet ska prioriteras framför offentlig verksamhet.

Utredarna förde även ett resonemang om att det aldrig uttryckligen har förbjudits att ge medel till vinstdrivande bolag och föreningar i lagen om Allmänna arvsfonden, men att det enligt praxis aldrig har delats ut några medel till sådana bolag eller föreningar. De menade dock att den lagliga möjligheten att dela ut medel till näringsverksamheter som bedrivs i vinstsyfte bör finnas kvar, eftersom utvecklingen pekar på ”en privatisering av vissa tidigare allmänna angelägenheter och det kalkyleras med kompletterande privata alternativ till obligatorisk offentlig verksamhet” (SOU 1992:120 s. 81–82).

Det måste finnas särskilda skäl för att stöd ska få lämnas till offentlig myndigheter för att bedriva verksamhet med medel ur Allmänna arvsfonden. I betänkandet står det tydligt att stödet som går till offentlig verksamhet ska:

”[…] utveckla frivilliga och ideella insatser i anslutning till offentlig verksamhet eller att kommun i samverkan med en ideell organisation vill förnya eller utveckla en verksamhet oavsett om kommunen normalt driver verksamheten eller ej. Stöd kan då lämpligen beviljas det offentliga organet och den ideella föreningen i samverkan. Ett annat särskilt skäl kan t.ex. vara att en kommun i samverkan med en icke juridisk sammanslutning eller ”eldsjäl” vill utveckla en verksamhet som drivs av det allmänna eller initierar en ny verksamhet inom det allmännas ansvarsområde. Genom vårt förslag öppnas en möjlighet till utveckling och prövning av nya idéer även inom det offentliga obligatoriska ansvarsområdet.” (SOU 1992:120 s. 83–84)

82 Det kan vara värt att notera att skärpningen av Allmänna arvsfondens inriktning mot ideell och frivillig verksamhet kom till under en period av borgerligt regeringsstyre, där den sittande regeringen även inrättade en ’ideell beredning’ (mer om detta i senare kapitel). Fyra av de sakkunniga som medverkade i utredningen ville ytterligare skärpa till inriktningen mot ideell verksamhet. Deras föreslagna formulering av § 6 löd:

För ändamål som anges i 5 § skall stöd ur arvsfonden lämnas till verksamhet av ideell karaktär. Stöd får lämnas till organisation som bedriver ideell verksamhet. Om det finns särskilda skäl får stöd lämnas till offentlig huvudman. Stöd får inte lämnas till enskilda personer.

Denna ökade tydlighet ligger helt i linje med karaktären av den tredje generationens

politikområden som Montin beskriver. Vidare förefaller det som om det fanns en önskan om att tydligare kunna använda Allmänna arvsfonden som ett politiskt styrinstrument än mer än vad lagen från 1928 (reviderad 1969) tillät. Denna önskan framgår om vi utgår från de utredningar, betänkanden och propositioner som producerades – exempelvis 1991 års

utredning, ändringarna av lagen 1994 samt 2003 (se även Amnå et al 2012 samt Qvarsell och Sandén 2011) – och det är tydligt även när vi tittar på vad som de facto blev lag 1994. År 1928 var det frågan om att ändra arvslagstiftningen som resulterade i tillkomsten av Allmänna arvsfonden. Att använda medel ur Arvsfonden skulle formellt sett vara så okontroversiellt som möjligt och knyta an till att de ärvda pengar som delades ut skulle komma framtida släktled till del. När vi riktar sökarljuset mot vad som är tyngdpunkten i lagen 1928 och vad som fortfarande dominerar 1969, ser vi att det handlar om paragraferna som reglerar hur pengar kommer till Allmänna arvsfondens del. Det är egentligen bara § 1 och § 2 som berör frågan om vad medlen ska användas till och vad de inte får användas till: medlen får användas ”för främjande av barns och ungdoms vård och fostran” men samtidigt gör man tydligt att medel inte får ”lämnas för åtgärd, vars bekostande åligger stat och kommun”. Det står också klart vid denna tid att ”[u]nderstöd av fonden utdelas av Konungen”. Men det är alltså frågor som berör resursgenereringen som står i fokus, inte frågor om resursfördelningen.

År 1969 skedde inga större förändringar av lagtexten utöver att kategorin ’handikappade’ tillkom som förmånstagare. Dessutom lades det till att konungen nu kan delegera beslut om understöd till den myndighet som konungen bestämmer. Lagen om Allmänna arvsfonden från 1994 ersatte dock lagen från 1928. Det handlade således inte bara om en smärre ändring, utan om en revidering av lagen. Paragrafer kastades om och nya delar tillkom:

x rubriken ”Allmänna arvsfondens ändamål” med tre paragrafer

x rubriken ”Handläggning av ärenden om stöd ur Allmänna Arvsfonden”

x avdelningar om medelmottagarnas skyldigheter, såsom eventuell återbetalning och redovisning.

Som nämndes tidigare så underströk dåvarande socialministern Bengt Lindqvist, som initierade utredningen av lagen 1991, att det som hade varit praxis i utdelningen av medel skulle formaliseras. Utredarna gick också på den linjen. Av ett särskilt yttrande i den statliga

83 utredningen (SOU1992:129) framgår det dock åsiktsskillnader som fanns mellan utredarna och fyra sakkunniga. Utredarna skulle också förhålla sig till den kritik som antydde att utdelade medel hade använts på områden där det var tydligt att stat och kommun skulle ansvara för verksamheten och stå för kostnaderna. För att försäkra sig om att så inte skulle bli fallet framöver resonerade utredarna om hur de skulle skriva för att förtydliga vilka som får ta del av medlen. Skrivningen blev slutligen som följer (Lag (2003:1066):

”Allmänna arvsfondens ändamål

5 § Allmänna arvsfonden har till ändamål att främja verksamhet av ideell karaktär till förmån för barn, ungdomar och personer med funktionshinder.

6 § Stöd ur fonden skall i första hand lämnas till verksamhet som är nyskapande och utvecklande. Sådant stöd får också, om det bedöms som särskilt angeläget, lämnas till anläggningar, lokaler och utrustning.

7 § Stöd enligt 6 § får lämnas till organisationer som bedriver ideell verksamhet. Stöd enligt 6 § första meningen får om det finns särskilda skäl lämnas även till en offentlig huvudman. Stöd får inte lämnas till enskilda personer.

7a § Arvsfondsdelegationen skall ha en samlad strategi för uppföljning och utvärdering av beviljade stöd. Vid större utvärderingar skall, om inte särskilda skäl föreligger, vetenskaplig expertis anlitas.”

Nya tillskott i lagen var således dels orden nyskapande och utvecklande, dels kraven att Arvsfonden ska ha en strategi för utvärdering och uppföljning samt anlita vetenskaplig expertis vid större utredningar.

Det verkar som att många av de drag som utmärker projektfinansiering fanns redan när de första bidragen delades ut av Arvsfonden 1930. I litteraturen om Allmänna arvsfondens tidiga historia ligger fokus på uppkomsten av Arvsfonden och hur medlen som sedan skulle delas ut uppbringades (den nya arvslagen). Det står därmed inte mycket om hur det de facto gick till när någon väl fick ett bidrag eller hur medlen skulle administreras och användas.

Diskussionen om vem som skulle få ta del av pengarna är inte heller särskilt upplysande. Det som saknas i beskrivningarna, men som möjligen framkommer indirekt, är frågan om det var tillåtet att bilda en ny organisation eller nyanställa personer i syfte att utföra den verksamhet som bidraget var avsett till.