De statliga bidragssystemen (målstyrning, resultatmätning, ’marknad’)

Förutom den pågående utvecklingen för civilsamhället ’från röst till service’ och den redan nämnda ’omvända samtalsordningen’ i relationen till staten ser vi också att de ekonomiska relationerna mellan stat och civilsamhälle hamnar i rampljuset. Det verkar som om den ekonomiska krisen under 1990-talet öppnar för en närmast kontinuerlig översyn och statlig utredningsverksamhet av de olika formerna av bidrag, anslag och ersättningar till det civila samhällets organisationsliv under de kommande decennierna. I samband med den ekonomiska krisen väcktes också den grundläggande frågan till liv om huruvida ideella organisationer hade kommit att bli för beroende av offentliga medel, framförallt av bidragen.

I en genomgång som Danielson et al (2009) gör av offentliga bidrag till ideella organisationer konstaterar de också att det ofta saknas tydliga indikatorer eller mål att utvärdera insatserna mot. De formuleringar som de offentliga anslagsgivarna ställer upp innehåller ofta vagt formulerade målsättningar. Det kan därmed vara svårt för mottagarna att veta vilka krav som ställs på dem för att deras insatser ska utvärderas positivt.

Författarna lyfter också fram att utvärderingarna ofta baseras på tämligen ensidiga utsagor om bidragens effekter från enbart ideella organisationer. För att kunna göra starkare utsagor bör därför utvärderarna samla in material och underlag från flera olika parter, och inte bara från de ideella organisationerna själva. Författarna poängterar att utvärderingar som främst

inhämtar information från de ideella organisationerna nästan bara kan uttala sig om eventuella effekter på och inom organisationerna. Rimligtvis har de ideella organisationerna intresse av att förmedla bilden av att bidragen har haft avsedd effekt. För att kunna avgöra om det stämmer behöver materialet komma från fler instanser. Danielson et al (2009) avslutar sin rapport om kunskapsläget genom att ge ett antal rekommendationer för hur utvärderingar bör genomföras. Genom att följa dem blir det möjligt, menar författarna, att utvärdera stödens effekter på de ideella organisationernas aktuella verksamhet.

Det är tydligt i en annan analys av den mängd av rapporter och utredningar från ett flertal olika aktörer i den statliga sfären rörande de ekonomiska förutsättningarna för

organisationerna att en rad nya metoder och synsätt får fäste. Både målstyrning och

resultatmätning dyker exempelvis upp i det nya språkbruket som omgärdar bidragsgivningen till organisationslivet (Sjöstrand 2018). Såväl formerna för som själva existensen av offentliga bidrag till det civila samhällets organisationer befinner sig under återkommande granskning och debatt under den studerade perioden. I en strid ström av statligt initierade utredningar och rapporter framträder ett antal konkurrerande eller överlappande idétraditioner.

100 De två parallella tendenserna i den statliga förvaltningen mot å den ena sidan mer

rationalistiska modeller och å andra sidan ökade inslag hämtade ur ett marknadstänkande och visioner om konkurrens, kommer dock att dominera utvecklingen inom det ekonomiska området (Wijkström et al 2004).

Samtidigt är det viktigt att uppmärksamma att också tidigare dominerande idéer och tankar om organisationslivets betydelse som demokratiskola för medborgarna eller som viktiga inslag i den demokratiska styrningen av stat och kommun även fortsatt kommer att lyftas fram under perioden. Men det sker inom andra delar av det statliga utredningsväsendet. Den

demokratiutredning som presenterade sitt slutbetänkande i början av 2000 – En uthållig demokrati! – är ett tydligt sådant exempel, där grundläggande element ur den tidigare folkrörelsepolitiken fortfarande står centrala, samtidigt som den ökade pluralismen och växande mängden av intressen tydligt också uppmärksammas (SOU 2000:1). I denna andra typ av utredningar ägnar sig utredarna dock i mycket begränsad omfattning åt ekonomiska frågor som till exempel rör utformningen och inriktningen för de statliga bidragssystemen och deras konsekvenser för organisationerna.

Dessa två olika spår verkar därmed i mångt och mycket leva ett slags parallella separata liv i den pågående debatten och utredningsverksamheten under perioden. Samtidigt är förstås den samlade effekten och konsekvenserna förstås i högsta grad relevanta för civilsamhällets organisationer – och därmed också för den omfattande projektverksamhet som bedrivs med medel ur Arvsfonden.

5.3.1 Rationalitetstankar och marknadsmodeller

Mot slutet av 1980-talet och början av 1990-talet fanns det, utifrån olika utgångspunkter, en samstämmighet kring behovet av att reformera den offentliga sektorn med hjälp av införandet bland annat av idéer hämtade från näringslivet som målstyrning och ständiga uppföljningar av den egna verksamheten. Inom forskningen om den offentliga förvaltningen kom dessa idéer om hur den offentliga sektorn skulle reformeras utifrån principer hämtade från näringslivet att betecknas som New Public Management. En viktig komponent i detta nya synsätt handlar om att med hjälp av marknadsmodeller öppna upp delar av sådan verksamhet inom vilken den offentliga sektorn tidigare har haft en monopolposition för andra aktörer, till exempel ideella organisationerna, vilket får effekter också på synen på och stödet till dessa.

Som en illustration av utvecklingen pekas det till exempel i en rapport från Statskontoret från 2004 på att behovet av utvärderingar av bidrag ökar i takt med att de ideella organisationerna förväntades kunna tillhandahålla olika former av mer reguljära tjänster och verksamheter, bland annat med stöd av de statliga bidragen (Statskontoret 2004). I flera av de utredningar som handlade om stöd till ideella organisationer under slutet av 1980-talet och början av 1990-talet uttryckte man, oberoende av regering, ett behov av att utvärdera och följa upp hur de ideella organisationerna använde sig av de statliga bidragen.

101 De olika utredningarna pekade vidare på att de offentliga bidragen ofta saknat övergripande samordning i relation till varandra. I vissa fall ingick detta som en utgångspunkt för några av utredningarna, och man menade i förlängningen att bidragsgivningen därmed var mindre effektiv från det offentligas synpunkt (se till exempel Statskontoret 2004). Liknande förslag hade redan tidigare kommit från Statskontoret, som i en utredning från 1991 föreslog att det borde finnas ökade möjligheter att följa upp användningen av bidrag till ideella organisationer och att de politiska beslutsfattarna (framförallt riksdag och regering) borde ställa upp tydliga och rangordnade mål för de statliga bidragen. Mål som sedan skulle kunna följas upp.

En rationalitetstanke kommer tydligt att genomsyra den offentliga sektorns styrning under den period det gäller (Sundström 2003), vilket successivt slår igenom också i relationerna till det civila samhället. Tillsammans med införandet av målstyrning på bred front inom offentlig sektor och statlig förvaltning kom denna rationalitetstanke att känneteckna utvecklingen inom statsapparat och offentlig sektor från 1980-talets slut och framåt. Den nya styrmodellen var först och främst tänkt att omfatta den svenska statens egen förvaltning och den offentliga sektorns olika styrnivåer, om vi lyssnar till en bedömare som Göran Sundström:

”Den styrmodell jag beskriver […] har varit avsedd att användas i olika relationer inom den statliga sektorn. Den har setts som ett instrument för myndigheternas interna styrning. Den har också varit ämnad att omfatta relationerna mellan regering och myndigheter. Under de allra senaste åren har den också kommit att omfatta relationen mellan riksdag och regering.” (Sundström 2003:10)

I en analys av ett antal olika idétraditioner och tankemodeller som förekommer i den statliga bidragsgivningen till det civila samhällets organisationer framträder en utveckling som ligger väl i linje med detta och som har bäring också för Allmänna arvsfondens projektverksamhet. Analysen görs av en grupp forskare på uppdrag av Statskontoret och deras rapport publiceras sedan av Socialstyrelsen (Wijkström et al 2004). I rapporten sammanfattas den pågående utvecklingen inom den statliga administrationen och förvaltningen på följande sätt:

“Man får en bild av en aktör (staten) som, mer eller mindre framgångsrikt, är fullt upptagen med att försöka koordinera sina egna olika (kropps)delar. Statsapparaten vinglar omkring i sina försök att hitta (eller bestämma sig för) styr- och kontrollsystem för [att] regering och departement ska kunna styra verksamheten vid de olika verken och myndigheterna.

Rapporter och studier med talande titlar som ’Stat på villovägar’ […] eller ’Att snubbla in i framtiden’ […] pekar på problematiken.” (Wijkström et al 2004:11, vår kursivering)

De nya modeller som utvecklas under 1990-talet för att styra myndigheter och förvaltning fortplantar sig dock utåt i systemet och kommer att spilla över också på statens relationer till det civila samhället och dess organisationsliv. I denna process kan vi se att element hämtade ur två olika basidéer – dels den rationalitetstanke som vi redan diskuterat inledningsvis i det här kapitlet, dels framväxten av en konkurrensideologi eller marknadsvision – vävs samman. Visionen om konkurrens och marknadsreformer (Lundqvist 2003) handlar bland annat om att olika former av verksamheter i offentlig regi eller under offentlig kontroll betraktas som om de vore, eller borde vara, producerade och tillhandahållna på något slags marknader eller åtminstone marknadsliknande arenor, med olika former av valmöjligheter för användarna och

102 inslag av beställar- och utförarmodeller (Forssell 1999, Blomqvist 2004). Lundqvist beskriver hur denna nya ideologi får fäste i Regeringskansliet:

“Från mitten av 1980-talet gjorde […] konkurrensideologin en överraskande stark comeback, inte minst inom finansdepartementet. Tron på konkurrensen tycks sedan ha överlevt 90- talskrisen och kommit ut starkare än någonsin. I början av 2000-talet kan socialdemokratisk ekonomisk politik sägas stå på ekonomisk liberal grund.” (Lundqvist 2003:166)

I inledningen till den tidigare refererade studien av idétraditioner och tankemodeller i den statliga bidragsgivningen till den ideella sektorn konstateras att, i en parallell till utvecklingen som skisseras ovan, samtalet om den ekonomiska styrningen och kontrollen av staten och den offentliga förvaltningen under efterkrigstiden har påverkats och präglats av två olika men samverkande processer.

“Dels har vi införandet av olika […] rationalistiska modeller. Dels har vi framväxten av en konkurrensvision. Båda dessa processer har kraftigt kommit att påverka stat och offentlig sektor under de senaste decennierna. I ett andra steg har dessa modeller även kommit att börja påverka statens externa relationer. Därmed har också stödet och bidragen till organisationerna i det civila samhället kommit att påverkas.” (Wijkström et al 2004:10) Vi ser hur införandet av krav på mål- och resultatstyrning av bidragen kom att ske ungefär samtidigt som synen på relationen mellan ideella organisationer och staten förändrades. En bild som framträder är att organisationerna i allt högre utsträckning ses som utförare åt den offentliga sektorn av olika verksamheter och tjänster, samtidigt som kraven på att bidragen ska styras och effekterna mätas tilltar. Denna bild kan ställas i kontrast till den bild som tidigare under 1900-talet gick ut på att man primärt betraktade de ideella organisationerna som förespråkare för och bärare av olika intressen, eller möjligen som organisatörer av medborgarnas fritid, och för detta var förtjänta av de statliga bidrag som de uppbar.

Detta är en tyngdpunktsförskjutning av förväntningarna på vad det svenska civilsamhället ska vara och göra som uppmärksammades redan i mitten av 1990-talet av Lundström och

Wijkström (1995). Utvecklingen beskrevs då som den rörelse ’från röst till service’ vilket vi också har pekat på tidigare i rapporten (se även Lundström och Wijkström 2012). Effekterna av denna utveckling visar sig även i den förändrade balansen och sammansättningen – när det gäller verksamhetsvolym och mängden anställda – av det svenska civilsamhället och dess organisationsliv under perioden 1992–2002 (Wijkström och Einarsson 2006).