OSK:s delbetänkande gick ut på remiss till ett 60-tal myndigheter och organisatio- ner inom statlig förvaltning, näringsliv och folkrörelser hösten 1972.73 När det
gällde offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-upptagningar anslöt sig remiss- instanserna allmänt till OSK:s grundsyn om att inga begränsningar i allmänhetens tillgång till information skulle tillåtas. Datorteknikens möjligheter att förbättra informationstillgången borde istället utnyttjas. Svenska Tidningsutgivarefören- ingen (TF), Publicistklubben (PK) och TT menade dock att OSK knappast hade lagt fram några förslag som väsentligt skulle förbättra tillgången till information. Förslaget att samma sekretessregler i princip borde gälla för ADB-lagrade uppgif- ter som för handlingar accepterades också generellt av remissinstanserna.74
Även den lagtekniska lösningen godtogs av de flesta remissinstanser. Viss kritik kom från bl.a. hovrätten över Skåne och Blekinge, massmedieutredningen, DAK och JO. Enligt hovrätten hade OSK överbetonat invändningarna mot att låta handlingsbegreppet omfatta också upptagningar för ADB. Massmedieutredningen påpekade att om ADB-upptagningar sidoordnades med allmänna handlingar skulle de inte omfattas av bestämmelserna om allmänna handlingar i 86§ regeringsfor- men (RF). Enligt JO var det viktigt att även i fortsättningen hålla fast vid begrep- pet handling och låta det innefatta alla informationsbärande medier.75
Ett antal remissorgan invände mot att myndigheter skulle slippa tvånget att bearbeta eller sammanställa data som man själva inte hade behov av, eller att utnyttja ett befintligt datorprogram för att göra en önskad sammanställning. DAK menade att en sådan skyldighet borde finnas, om den inte stred mot sekretess- reglerna. TU, PK, TT och Sveriges Radio (SR) m.fl. befarade att den föreslagna
ordningen skulle kunna leda till godtycke från myndigheternas sida.76 I frågan om
huruvida ADB-upptagningar under bearbetning skulle vara offentliga rådde de- lade meningar. Bankföreningen och Sveriges försäkringsbolags riksförbund me- nade att bearbetningar borde vara offentliga i större utsträckning än vad OSK hade föreslagit, medan DAFA och DAK tvärtom ansåg att OSK redan hade gått för långt i att tillgodose offentlighetsintresset.77
Utlämning av datormedium
Ett antal remissinstanser var kritiska mot OSK:s förslag om restriktiva regler för att lämna ut ADB-upptagningar. Man ansåg bl.a. att den föreslagna datalagen innebar en tillräcklig spärr för intrång i den personliga integriteten. TU, PK och TT menade att det med hänsyn till den tekniska utvecklingen borde vara naturligt att låta offentlighetsprincipen gälla även direkttillgång till datormedier och upp- koppling mot datorer. Svenska direktreklamföreningen och Finansieringsföretagens förening hävdade att det skulle orsaka stora merkostnader om själva datormediet inte kunde lämnas ut. Enligt TCO borde den enskilde själv kunna välja formen för utlämnande, t.ex. kopia av själva magnetbandet. Inskränkningar borde dock gälla om det t.ex. var frågan om uppgifter som skulle ingå i ett personregister. Svenska försäkringsbolags riksförbund utgick från att OSK:s förslag inte skulle innebära någon inskränkning i samkörningen av försäkringsbolagens egna data och data från myndigheternas system.78
SCB, den myndighet som berördes närmast av OSK:s förslag, delade i princip kommitténs grundsyn men oroade sig samtidigt för att förslagen skulle leda till ökade kostnader. För statistikproduktionen gällde speciella villkor, hävdade man, och därför skulle skyldigheten att lämna ut uppgifter i läsbar form riskera att bli mycket dyr. I sin nuvarande utformning kunde kraven leda till att statistikpro- ducenter ”tvingas bygga ut sina databehandlingssystem med särskilda uttagssystem
för information på individnivå, uttagssystem som ofta är obehövliga från statistik- produktionssynpunkt, som saknar betydelse ur integritetsskyddssynpunkt och som kan vara dyrbara i konstruktion och drift”.
Enligt SCB måste regleringen utformas så att stora mängder persondata även i fortsättningen till en låg kostnad kunde hållas lagrade för användning och återan- vändning i produktionen av statistik. Konkret tänkte man sig att personregister som bara användes för statistik inte skulle räknas som allmänna uppgifter i TF:s mening.79 Televerket avsåg för sin del att man borde ha rätt att ta ut avgifter om
uppgifter skulle lämnas ut till kommersiella intressen.80
Skillnader i tekniksyn
Trots att det således fanns en stor uppslutning bland remissinstanserna kring hu- vuddragen i OSK:s betänkande på offentlighetsområdet framkom också tydliga tendenser och skillnader i tekniksyn. Majoriteten såg i datortekniken positiva
möjligheter till en utökad offentlighet, men några remissorgan tycktes främst be- trakta tekniken som ett problem. Dessa ”rationella” respektive ”kritiska” aktörer fanns representerade både på den privata och på den offentliga sidan. Bland de rationella dominerade företrädare för medborgare eller olika gruppintressen. De kritiska aktörerna ansåg, i första hand i egenskap av statistikproducenter eller innehavare av personregister, att en utvidgning av offentlighetsprincipen till ADB- medier skulle göra deras arbete dyrare eller svårare. En tredje kategori aktörer var mera ambivalent, och såg datortekniken både som möjlighet och problem. Slutli- gen kan en fjärde kategori urskiljas. Dessa aktörer representerade juridisk sak- kunskap och hade mera neutrala, ofta lagtekniska eller andra praktiska synpunk- ter på OSK:s förslag.
fig. 7. Viktigare remissinstanser och deras tekniksyn på offentlighetsområdet. Med vikti- gare remissinstanser avser jag högre juridiska institutioner, centrala förvaltningsmyndigheter och affärsverk, myndigheter med ett sektorsansvar samt branschorganisationer och riksför- bund eller motsvarande.
Stöd för datalag
Även OSK:s bedömningar i integritetsfrågorna och förslaget till ny datalag fick starkt stöd från remissinstanserna. Så gott som samtliga tillstyrkte huvudprincipe- rna om tillståndstvång kopplat till en tillsynsmyndighet. Enligt JO:s mening hade situationen förändrats så radikalt genom uppkomsten av ADB-baserade personre- gister att det var frågan om en artskillnad, inte en gradskillnad.
Flera instanser framhöll dock att rädslan för missbruk av ADB-lagrad informa- tion inte fick skymma det faktum att datortekniken hade mycket positiva sam- hällsekonomiska effekter. Den hade dessutom underlättat samhällsplaneringen genom att ge politikerna bättre beslutsunderlag. Rikspolisstyrelsen (RPS) ansåg t.ex. att de senaste årens debatt hade gett flera exempel på överdrivna eller ogrun- dade farhågor. Dessa farhågor borde mötas med korrekt och saklig information.81
Några remissinstanser, bl.a. Riksrevisionsverket (RRV) oroade sig för att till- ståndstvånget skulle innebära en stor administrativ apparat och ökade kostnader. Datamaskincentralen för administrativ databehandling (DAFA) förutsåg att för- slaget skulle få stora konsekvenser för möjligheterna att använda ADB, och DASK menade att det fanns risk för att man skulle tvingas välja former för ADB-verk- samheten som inte var tekniskt-ekonomiskt rationella. Effektiviteten i samhälls-
planeringen hotade därmed att sjunka.82 Andra, bl.a. JK, RPS, LO och SACO,
ansåg att OSK hade lämnat otillräckliga riktlinjer för tillståndsprövningen och att det därför kunde uppstå tillämpningsproblem både för DI och för registerförare. JK var inte heller nöjd med att rättstillämpningen i stor utsträckning skulle ske genom administrativa beslut, istället för genom lag. Bankinspektionen ville själv ta hand om tillståndsprövningen inom banksektorn, eftersom den till stor del rörde tillsynsuppgifter som inspektionen redan hade.83
SCB erkände att produktionen av statistik i och för sig skulle underlättas av att det skapades formella gränser för datahantering av personuppgifter. Å andra si- dan menade man att OSK inte hade uppmärksammat statistikproduktionens spe- ciella villkor tillräckligt. SCB var enbart intresserad av individgrupper och hade sällan behov av personuppgifter. Frågan var därför om de statistiska databaserna verkligen borde underställas samma regler som de individorienterade baserna. En lösning skulle vara att bara låta tillståndsprövningen gälla rätten att föra över personuppgifter i läsbar form.84
Ny myndighet ifrågasatt
Flera remissinstanser ifrågasatte om det verkligen var nödvändigt att skapa ett nytt administrativt organ för tillstånd och tillsyn av datalagen. En dataombudsman borde räcka för att tillgodose allmänhetens intressen. Riksskatteverket (RSV) m.fl. ansåg att integritetsskyddet borde kunna tillgodoses på ett enklare sätt. Istället för tillståndstvång kunde man t.ex. tänka sig en obligatorisk anmälningsplikt. Svenska teknologföreningen presenterade en egen lösning som skulle göra att integritets- hotande dataregister över huvud taget inte behövde existera. Tanken var att dela upp data om en person i identitetsröjande uppgifter och övriga, och sedan lagra de båda typerna i olika register. Eftersom det inte skulle innebära något integritetshot att använda ett av dessa register separat borde det vara tillåtet för vem som helst att bygga upp sådana register. Först vid samkörning av registren skulle DI behöva gripa in.85
Näringslivets organisationer SAF och Sveriges industriförbund tillsammans med Sveriges advokatsamfund saknade förslag om hur företag och andra juridiska per- soner skulle skyddas mot information som kunde utnyttjas t.ex. för osaklig kritik. Enskilda intressenter och anställda behövde också skydd mot viss publicitet eller påtryckningar. Sveriges sociologförbund menade å sin sida att ett kollektiv, t.ex. en etnisk minoritet, hade lika stort behov av skydd som den enskilda individen.86
En rad remissorgan, framför allt på den statliga sidan, kritiserade förslaget att DI:s tillståndsprövning även skulle gälla register som hade inrättats av riksdag och regering. Särskilt omotiverat ansågs prövningen när en myndighet hade skyldig- het att upprätta register, t.ex. polisregistret och kriminalregistret. RPS menade att krav på tillstånd från DI skulle bli en överprövning av statsmakternas beslut. Dess- utom innebar OSK:s förslag att DI:s beslut skulle kunna överklagas hos reger- ingen, vilket gjorde konstruktionen till en sorts Moment 22. Det borde vara till-
räckligt, menade RPS m.fl., om DI fick yttra sig innan riksdag och regering inrät- tade nya personregister. En majoritet ansåg dock att OSK:s förslag var tillfred- ställande.87
Undantag från tillstånd
Att vissa enklare register skulle kunna undantas från tillståndskrav och bara for- dra anmälan till DI accepterades av de flesta. Ett flertal remissinstanser var dock kritiska mot att födelsedata eller personnummer inte skulle få ingå i sådana register. SCB menade man inte löste problemet med okontrollerade samkörningar ge- nom att kräva tillstånd för alla register som innehöll personnummer. Istället borde man förbjuda samkörning av icke tillståndspliktiga register. Personnumren hade fått en mycket spridd användning och SCB menade bestämt att det var viktigt för statistikproduktionen att kunna använda ett enda identifikationsbegrepp. Integri- tetsskyddskommittén och LO ansåg å andra sidan att villkoren för dispens från tillståndskrav borde skärpas ytterligare. LO reagerade t.ex. mot att företag utan tillstånd skulle få lägga upp register med personnummer över anställda. Även JO var kritisk, eftersom det i praktiken skulle vara svårt att dra en klar gräns mellan tillståndspliktiga och anmälningspliktiga register. Därför, menade JO, var det lika bra att låta tillståndsplikten gälla alla register.88
Några remissorgan trodde att bestämmelsen om att personuppgifter inte fick lämnas ut om det fanns risk för att de kunde användas för datorbehandling utan tillstånd eller exporteras till utlandet skulle visa sig helt ineffektivt. DAFA påpe- kade att ingenting hindrade att man samlade in uppgifter manuellt i Sverige och sedan datorbehandlade dem i utlandet. Hovrätten över Skåne och Blekinge ville ta bort bestämmelsen helt. Syftet skulle tillgodoses bättre om insamling av uppgifter och det kommersiella utnyttjandet kriminaliserades.89
Många ansåg att OSK hade underskattat DI:s arbetsbörda. Det var därför vik- tigt att myndigheten fick tillräckliga resurser. Åtskilliga betonade också att in- spektionen måste ha tillgång till olika slags sakkunskap. Flera remissorgan ville komplettera DI med olika rådgivande organ. DAFA föreslog t.ex. ett databe- handlingsråd sammansatt av olika ADB-experter, medan TCO ville ha ett organ med arbetsmarknadens parter och jurister. Såväl LO och TCO som SACO och SAF utgick från att en representant för respektive organisation skulle ingå i DI:s styrelse.90 När det till sist gällde inspektionens roll som dataombudsman accepte-
rades den av flertalet. Några hade dock kritiska synpunkter. JK menade t.ex. att allmänhetens förtroende skulle gagnas bäst om en fristående tjänsteman fung- erade som dataombudsman.91
Stöd för stärkt integritetsskydd
Liksom i fallet med offentlighetsprincipen och dess tillämpning på ADB-upp- tagningar fanns det en stor uppslutning kring huvuddragen i OSK:s betänkande
på integritetsskyddets område. Men också här framträdde skillnader i tekniksyn. En klar uppdelning gick mellan ”rationella” aktörer som själva utnyttjade person- register, producerade statistik eller var beroende av den för t.ex. samhällsplane- ring, och ”kritiska” aktörer med uppgift att tillvarata allmänhetens eller olika medlemsgruppers intressen. Medan de förra betonade datorteknikens möjligheter och motvilligt accepterade OSK:s förslag som ett nödvändigt ont, framhöll de senare teknikens problematiska sidor och hälsade förslaget som ett självklart men inte tillräckligt första steg mot bättre integritetsskydd. Inte heller på detta område följde motsättningen den traditionella skiljelinjen privat-offentligt, utan gick sna- rare inom såväl den privata som den offentliga sektorn.
fig. 8. Viktigare remissinstanser och deras tekniksyn på integritetsområdet. Kategorin am- bivalenta representerar aktörer som både var användare av tekniken och företrädare för olika gruppintressen, främst inom fackföreningsrörelsen, medan kategorin neutrala också i detta fall främst innehåller representerar den juridiska sakkunskapen.
Splittrad syn på datortekniken
En jämförelse mellan aktörernas inställning till datortekniken på de båda områ- den som OSK hade haft att utreda visar i flera fall en splittrad tekniksyn. Tunga aktörer som SAF och Industriförbundet hade en rationell syn och betraktade dator- tekniken som en möjlighet på offentlighetsområdet, men var kritiska och såg den som ett problem på integritetsskyddets område. För SCB och DAFA gällde det omvända förhållandet.
fig. 9. Jämförelse mellan några viktiga remissinstansers inställning till datortekniken på offentlighetsområdet respektive integritetsområdet.