Var FoB 1970 en viktig fråga i valrörelsen 1970, vilket man skulle kunna vänta sig med hänsyn till integritetsproblemens växande politiska betydelse? Nej, någon stor valfråga blev folk- och bostadsräkningen aldrig. 1970 års val kom istället att domineras av traditionella politiska ämnen, framför allt landets ekonomi och stats- finanser. Det är talande att Svenska Dagbladet, den rikstidning som uppmärksam- made FoB 1970 intensivast när mediedebatten kulminerade under oktober 1970, inte publicerade en enda artikel om folk- och bostadsräkningen under valrörelsen bara en månad tidigare.35 Det politiska intresset tändes således först i efterhand.
Lagstiftningen om FoB 1970 hade t.ex. antagits utan någon som helst debatt i riksdagens kammare.36
FoB som riksdagsfråga
När det politiska systemet vaknade blev reaktionen i gengäld desto kraftigare. Då den nyvalda riksdagen samlades i oktober 1970, mitt under FoB-debatten, fick regeringen omgående fyra interpellationer och fem enkla frågor att besvara. Inita- tiven kom från samtliga partier utom regeringspartiet. Gemensamt för motionerna var oron över den nya teknikens möjligheter att sammanställa stora informations- mängder, och därmed för intrång i den enskildes privatliv. Det ansågs nu nödvän- digt med en särskild lagstiftning till skydd för den personliga integriteten vid da- torbehandling av personuppgifter.
Om det inte existerade någon polarisering om själva integritetshottet, så tolka- des dess orsaker däremot helt olika beroende på politisk hemvist. För de borger- liga partierna var det framför allt staten och de offentliga datorregistren som ut- gjorde problemet, medan man från vpk:s sida i första hand såg den privata sektors ökande användning av ADB-baserade personregister som problematisk. Särskilt oroades man över att privata kreditupplysningsregister skulle kunna hamna i ut- ländska händer.37
Den politiska process som skulle resultera i datalagens tillkomst hade dock redan inletts när riksdagen på allvar började intressera sig för integritetsfrågor hösten 1970. Processen kom att påskyndas av debatten kring FoB 1970 och dess politiska efterspel, men den startades egentligen av en helt annan händelsekedja. Integritetsfrågan gör politisk entré
I december 1967 uppmärksammades integritetsproblematiken första gången i riks- dagen genom en interpellation till justitieminister Herman Kling av den nyinvalde ledamoten av andra kammaren Kurt Hugosson (s) från Göteborg. Hugosson, med en bakgrund som chef för Göteborgs stads statistiska kontor, oroade sig över den ökande kommersiella användningen av bostadsförmedlingarnas register och efter- lyste en lagändring som skulle göra det möjligt att hemlighålla privata uppgifter som de sökande i god tro hade lämnat till bostadsförmedlingen.38 Nu hade det
hänt att ett privat företag med åberopande av offentlighetsprincipen mikrofilmat uppgifterna, bearbetat och lagrat dem på dator och sedan bjudit ut dem på öppna marknaden.39 Justitieministern erkände att interpellationen hade fäst uppmärk-
samheten på invecklade problem som i en snar framtid skulle kräva ställningsta- ganden från statsmakterna. Han menade också att det fanns andra aspekter på datorteknikens utnyttjande som föranledde oro:40
”Den tekniska utvecklingen har medfört att det har skapats tidigare oanade möjlig- heter att uttaga och sammanställa data ur olika register. Eftersom många register som nu är offentliga innehåller uppgifter om enskilda av personlig art, kan en sam- manställning av sådana uppgifter, om den missbrukas, blottställa enskilda männis- kors privatliv på ett sätt som inte kan accepteras.”
Justitieministern var inte beredd att på stående fot lova någon lagändring. Istället hänvisade han till förslag från pågående eller nyss avslutade utredningar som offentlighetskommittén, dataarkiveringskommittén och integritetsskyddskom- mittén.41 Redan i detta tidiga meningsutbyte framskymtade flera av huvuddragen
i de kommande årens integritetsdebatt; konflikten mellan offentlighetsprincip och personlig integritet, den kommersiella användningen av personregister och det särskilda integritetshot som hade uppkommit genom samkörningen av olika re- gister.
Regeringen tillsätter OSK
Frågorna skulle återkomma på riksdagens bord drygt ett år senare. Under all- männa motionstiden i januari 1969 inlämnades två likalydande socialdemokra- tiska motioner i första och andra kammaren. Motionärerna, Kaj Björn respektive Kurt Hugosson, oroades över att medborgarens rätt till ett privatliv hotades av såväl myndigheters som privata företags ökande datoranvändning. De menade att tiden nu var mogen att utsätta integritetsproblemen för en mera systematisk pröv- ning – i synnerhet som den sittande integritetsskyddskommittén inte hade fått några direktiv att uppmärksamma datorteknikens utveckling på personrättens område. Björk och Hugosson efterlyste därför tilläggsdirektiv för integritetsskydds- kommittén, alternativt en särskild utredning med närmare koppling till sekretess- lagstiftningen.42
Fyra månader senare, i april 1969, blev motionärerna bönhörda när regeringen tillsatte OSK med uppdrag att göra en större översyn av TF:s bestämmelser om allmänna handlingar och gällande sekretessregler. I uppdraget ingick att utreda om offentlighetsprincipen behövde anpassas till den nya datortekniken och om det fanns behov av en särskild datalag för den offentliga verksamheten. Samtidigt tillsattes kreditupplysningsutredningen (KUU) för att utreda behovet av datalag- stiftning på den privata sidan samt av kreditupplysnings- och inkassolagar. Ge- nom tilläggsdirektiv i maj 1971 kom OSK:s uppdrag att utökas till att omfatta
hela frågan om datalagstiftning.43 Jag ska i fortsättningen koncentrera mig på
OSK:s arbete och resultaten av detta.
Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén
OSK var en parlamentarisk kommitté med representanter för fyra av riksdagens fem partier.44 Utredningen leddes av Rune Hermansson, VD i Systembolaget, med
en bakgrund som hovsrättsråd och konsultativt statsråd 1960–1966. Trots sin parlamentariska karaktär kan OSK inte beskrivas som någon tyngre utredning. Ingen av ledamöterna hörde till sina partiers centrala politiker. Ordföranden själv hade visserligen varit statsråd, men betraktades allmänt som opolitisk.45 OSK skulle
behandla två sakfrågor; dels lagstiftningen på offentlighetsområdet, dels nya reg- ler om skydd av den personliga integriteten vid datorbehandling av personupp- gifter.
Ett offentligt arvegods
Den första frågan var ett arvegods från offentlighetskommittén, som 1967 hade föreslagit en genomgripande revision av lagstiftningen på offentlighetsområdet. Den lagtekniska konstruktionen gick ut på att de grundläggande bestämmelserna om sekretess skulle tas in i TF och sekretesslagen ersättas med tillämpningsför- teckningar till TF:s olika bestämmelser om sekretess. Under den tid kommittén arbetade blev datorer och ADB allt vanligare. Man kom därför också att behandla frågan om datorerna och offentligheten vid sidan av sitt egentliga uppdrag.
Främst var det problemet hur offentlighetsprincipen skulle kunna anpassas till ADB som engagerade kommittén. Man konstaterade i betänkandet att frågan re- dan hade fått en lösning genom en ny lagpraxis i regeringsrätten, men föreslog ändå att begreppet handling i TF skulle utvidgas till upptagningar ”som måste
återgivas för att kunna läsas eller avlyssnas”.46
Som nämnts utsattes förslaget för omfattande kritik under remissbehandlingen. Flera remissorgan menade att kommittén hade överbetonat offentlighetsintresset på bekostnad av en rationell och ekonomiskt effektiv förvaltning. Andra förut- sade praktiska svårigheter med tillämpningen eller såg risker för kommersiellt missbruk. Till de kritiska rösterna hörde tunga remissinstanser som JK, JO, stats- kontoret och SCB, vilket bidrog till att regeringen aldrig lade fram någon proposi- tion utifrån offentlighetskommitténs förslag.47
Våren 1969 hade den ökande ADB-användningen definitivt gjort gällande lag- stiftning föråldrad och regeringen insåg nu att tiden var mogen för en ny genom- gång av de problem som kommittén hade tagit upp. OSK:s ena uppdrag blev där- med att utreda hur reglerna om offentlighet och sekretess skulle utformas i all- mänhet, och i synnerhet hur de kunde anpassas till datortekniken.48
Att både gasa och bromsa
Den andra frågeställningen som OSK fick på sitt bord gällde behovet av särskilda sekretessregler på ADB-området för att skydda den personliga integriteten mot obefogade intrång från myndigheter och andra offentliga organ.49 Som redan
nämnts kunde frågan härledas ur två likartade men separata politiska processer som sammanstrålade i OSK. Den ena processen hade sina rötter i Hugossons mo- tion från 1967, den andra i debatten om FoB 1970. När kommittén tillsattes i april 1969 hade dock bara den förra processen inletts och tonvikten i utrednings- uppdraget låg fortfarande på offentlighetsområdet. Direktiven utgick trots detta från att frågorna hängde nära ihop. Behovet av sekretessregler förutsattes t.ex. bli större om man kom fram till att alla ADB-lagrade uppgifter skulle räknas som offentlig handling.50
OSK:s uppdrag var med andra ord att gasa och bromsa samtidigt. Å ena sidan skulle kommittén föreslå hur offentlighetsprincipen kunde utvidgas till att också gälla datormedier, å andra sidan skulle man utreda om den offentliga insynen borde begränsas för att inte inkräkta på människors privatliv vid datorbehandling av personuppgifter. Uppgiften att balansera de motstående intressena offentlighet och integritetsskydd var ett pionjärarbete. Några internationella förebilder fanns inte, även om lagstiftningsarbete pågick eller snart skulle startas i ett antal länder och flera arbetsgrupper inom OECD och Europarådet hade uppmärksammat pro- blematiken.51
ADB får förtur
Ett av OSK:s första beslut var därför att behandla den del av direktiven som be- rörde ADB med förtur, med ambition att lägga fram ett delbetänkande. Tre frågor blev då aktuella att utreda närmare:
a) Hur kunde reglerna om allmänna handlingar tillämpas på ADB-lagrat material? b) Hur skulle allmänheten få tillgång till ADB-lagrat material?
c) Hur skulle individen skyddas mot att alltför mycket information om honom eller henne samlas på en hand genom ADB-tekniken?52
För att kunna besvara dessa frågor insåg kommittén snabbt att man var tvungen göra ett ganska omfattande kartläggnings- och definitionsarbete. Det gällde både att samla in praktisk kunskap om hur och i vilken omfattning datorer användes för att registrera personuppgifter och att förstå på vilka sätt datorlagrade uppgif- ter skilde sig från traditionella handlingar. Begrepp som länge varit självklara vid hantering av allmänna handlingar i pappersform – arkivering, tillgänglighet, till- handahållande, inkommen och upprättad handling etc., blev plötsligt komplice- rade när de skulle tillämpas på en ny informationsbärare.
Datorteknikens särskilda natur förde också med sig nya begrepp som data- bank, bearbetning, samkörning samt grunddata och bearbetade data. En rad tek- niska och juridiska frågor väntade på att besvaras. Dessutom var det långt ifrån klart hur det något diffusa integritetsbegreppet skulle kunna göras tillräckligt tyd- ligt i en kommande lagstiftning.
Över 3000 dataregister
Hur användes datortekniken praktiskt? För att få en bild av dagsläget lät OSK under 1971 göra två stora enkäter, riktade till den offentliga respektive den pri- vata sektorn. Svaren visade att datorbehandling av personuppgifter förekom på nästan alla samhällsområden. Inom den offentliga sektorn fanns 339 datorsystem med personuppgifter.
Generellt hade de offentliga systemen både en stor informationsbredd och ett stort informationsdjup. Mer än hälften av systemen samkördes med andra dator- system. På den privata sidan var antalet system ännu större. Utifrån ett begränsat urval bedömde OSK att det fanns ca 3000 system med personuppgifter. Den över- vägande delen hade stor informationsbredd men litet informationsdjup. Samkör- ning av register var något mindre vanlig än på den offentliga sidan.53
Parallellt med att de båda enkäterna förbereddes började sekretariatet arbeta med att försöka anpassa offentlighetsprincipen till datortekniken, samt utforma sekretessregler till skydd för den personliga integriteten. Tyngdpunkten låg i bör- jan på offentlighetsfrågan, och på nyåret 1970 hade man preliminärt stannat för en lagkonstruktion som utgick från en moderniserad sekretesslag och en särskild informationslag om på vilka villkor en myndighet skulle vara skyldig att ta fram information åt allmänheten.54
Sommaren 1970 diskuterades inom OSK behovet av en enkät för att spegla attityder till frågor om personlig integritet. Avsikten var att försöka initiera en offentlig debatt.55 Någon sådan enkät kom aldrig till stånd i OSK:s regi, men kom-
mittén blev ändå bönhörd över förväntan när den stora FoB-debatten utbröt i oktober.
Vindkantring mot integritetsfrågorna
Efter denna debatt skedde en tydlig vindkantring och OSK:s arbete kom att inrik- tas mera mot integritetsfrågorna. Genom debatten och dess politiska efterspel i riksdagen skulle förväntningarna på kommittén också komma att skruvas upp, och utredningsarbetet hamna alltmera i massmedias fokus. För att klara den ökande arbetsbördan förstärktes OSK:s sekretariat i slutet av 1970 med en biträ- dande sekreterare; hovrättsfiskalen Jan Freese, som i första hand skulle arbeta med datorrelaterade frågor.56
Under senhösten och vintern började huvuddragen i det kommande betänkan- det ta form. Vid ett gemensamt sammanträde med KUU i november togs frågan om en särskild datalagstiftning med regler om utnyttjande av datormedier upp för första gången.57 I en PM om ADB, integritet och offentlighet författad av Freese
föreslogs att datormedier som sådana inte skulle betraktas som handlingar i TF:s mening, men att den information som lagrades i ett ADB-system borde räknas in under offentlighetsprincipen. Därmed skulle inte magnetband och andra tekniska informationsbärare behöva lämnas ut till allmänheten, medan själva informatio- nen blev offentlig när den t.ex. skrevs ut på papper eller visades på bildskärm.58
I en utvecklad version av samma PM skisserade Freese en ny central tillsyns- myndighet för att registrera offentliga personregister och besluta om samkörningar m.m.59 Senare under våren togs också behovet av tillståndsplikt för datorbaserade
personregister upp. Bland kommitténs experter var meningarna delade. SCB:s ex- pert Edmund Rapaport ifrågasatte om tillståndsmyndighetens uppdrag inte inne- bar risker för en omfattande byråkrati. Ett organ med enbart rådgivande och opi- nionsbildande funktion vore bättre. Per Svenonius från statskontoret menade där- emot att ett centralt organ med befogenhet att uttolka restriktionerna i en datalag inte kunde undvikas. Direktiven i den kommande lagstiftningen måste nämligen bli ganska obestämda.60
Ett första lagutkast växer fram
Diskussionerna i OSK hade dittills uteslutande gällt den offentliga sektorn. Men gränsdragningen till KUU framstod vid denna tid alltmer som ett problem. Ett gemensamt betänkande diskuterades ett tag. Efter diskussioner mellan kommittéer- nas respektive ordföranden och statssekreteraren i justitiedepartementet enades man dock om att OSK skulle behandla hela ADB-frågan; även personregister på den privata sidan. Detta krävde dock att kommittén fick tilläggsdirektiv.61 I prak-
tiken blev det så att de nya direktiven kom att utarbetas inom OSK:s sekretariat. OSK hade under våren hållit öppet för ett alternativ till datalagstiftning utan tillståndsplikt genom ett tillägg till sekretesslagen. Under ett internat på Ronneby Brunn i juni 1971 enades kommittén dock slutgiltigt om att en särskild datalag utanför TF var nödvändig och att ett tillståndstvång dessutom var ofrånkomligt när det gällde den personorienterade informationen.62 Under sommaren och hös-
ten växte ett första utkast till datalag fram och diskuterades med bl.a. KUU. Tan- ken var nu att lägga fram ett förslag som innebar att datalagen trädde i kraft successivt, först på den privata sidan och senare (när TF hunnit justeras genom en grundlagsändring) också inom den offentliga sektorn.63
En fråga som orsakade livlig diskussion under senhösten och vintern var om datalagen skulle innehålla ett anmälningsförfarande för enklare personregister, och hur detta i så fall borde konstrueras. I en PM hade en regel skisserats om att sådana register inte borde få innehålla personnummer eller andra födelsedata. Detta väckte dock motstånd främst från SCB-experten Rapaport, som befarade att ett principiellt förbud mot personnummer skulle skapa svårigheter med att utnyttja centrala personregister t.ex. för uppdatering av adresser. Flera ledamöter menade å andra sidan att anmälningsmöjligheten borde utformas restriktivt och register med personnummer i regel kräva tillstånd.64