Demokrati är, som jag utvecklar i följande kapitel, ett omtvistat ideal. Oavsett värdegrund och demokratimodell är demokratin dock intimt förbunden med, och beroende av, en sfär där den samhälleliga opinionsbildningen äger rum. I denna sfär, som brukar kallas den politiska offentligheten eller det offentliga rummet, kan medborgarna på lika villkor fritt uttrycka sina åsikter, delta i samtal om hur gemensamma angelägenheter ska organiseras, samt kritisera och ge mandat till den politiska maktutövningen.85
Under senare tid har begrepp som offentlighet och det offentliga rummet fram- för allt förknippats med den tyske sociologen och samhällsteoretikern Jürgen Habermas. I det följande kommer Habermas, och kritiken mot honom, att stå i centrum.86
Habermas bok ”Borgerlig offentlighet” från 1962 har i flera årtionden varit ett standardverk. Hans teori om offentlighetens strukturomvandling beskriver hur kategorierna ”privat” och ”offentligt” och det offentliga rummet uppstår och för- ändras, som en följd av utvecklingen i det kapitalistiska samhället. Habermas ta- lar om 1700-talets Europa som tid och plats för den borgerliga offentlighetens födelse. Det offentliga rummet uppfattas som den plats där det civila samhället (”privatsfären”) kopplas ihop med staten (”den offentliga sfären”). Här kan jäm- lika privatpersoner genom fri kommunikation göra upp sin egen dagordning och
med förnuftiga argument övertyga varandra om vad som är det gemensamma bästa:87
”Den borgerliga offentligheten kan först och främst förstås som de till publik församlade privatpersonernas sfär. Dessa gör snart anspråk på den av överheten reglerade offentligheten för att rikta den mot den offentliga makten själv genom att konfrontera den med interaktionens regler i varuutbytets och det samhälleliga arbetets privatiserade, men offentligt relevanta sfärer. Mediet för denna konfronta- tion är säreget och utan historisk förebild, nämligen det offentliga resonemanget.”88
Det ömsesidiga beroendet
Det offentliga rummet utmärks främst av att vara fristående från staten, sekulariserat och rationellt, vilket som Habermas påpekar gör det historiskt unikt. Han beto- nar särskilt det rationella samtalets betydelse.89 Den borgerliga offentlighetens
”allmänna opinion” får med detta ett drag av sanning och förnuft, och tycks inte bara motsvara ett borgerligt klassintresse utan ett allmänintresse.90 Det offentliga
rummet är en kritisk instans utanför staten där medborgare kan ställa maktha- varna till svars.
Men det står samtidigt i ett ömsesidigt beroende till den offentliga makten. Staten ställer garantier för det offentliga rummet genom lagstiftning om fri åsikts- bildning, yttrande- och tryckfrihet. Makthavarna måste å andra sidan argumen- tera och motivera sina beslut, och söka stöd för dem på den offentliga arenan. Maktens legitimitet finns bara i det offentliga, ”förnuftiga” samtalet. Som Eriksen och Weigård påpekar är den moderna statens legitimitet därmed beroende av att den garanterar medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter; ”för endast på
så sätt kan legitimiteten i dess påbud prövas”.91
Den borgerliga offentlighetens förfall
Under de två sekler som gått sedan detta offentliga rum etablerades, har det suc- cessivt trängts undan till följd av förändringar i det kapitalistiska systemet. Haber- mas urskiljer två parallella skeenden. Å ena sidan griper staten alltmer in i det privata, å andra sidan tränger sig det privata in i staten genom intresseorganisatio- ner och politiska partier.92 ”Denna dialektik”, säger Habermas, ”mellan ett fort-
skridande förstatligande av samhället och ett samtidigt genomfört församhälle- ligande av staten förstör gradvis den borgerliga offentlighetens grundval – separa-
tionen av stat och samhälle”.93
Att gränsen mellan det privata och det offentliga blivit otydligare, har lett till att politiska överenskommelser allt oftare träffas bakom kulisserna, genom kom- promisser mellan olika särintressenter. Politiken har kommersialiserats och för- vandlats till varumärken, medan medborgarnas uppgift är reducerad till att via omröstningar och opinionsmätningar bekräfta redan träffade uppgörelser. Samti- digt har de traditionella medierna blivit alltmer manipulativa och fungerar inte längre som demokratiska mötesplatser.94
Habermas som kristeoretiker
När den offentliga sfären på så sätt krymper, i sina tidigare verk har människor istället börjat söka kompensation i privatsfären. Resonemang ersätts av konsum- tion. Habermas är starkt kritisk mot denna utveckling, som för honom motsvarar en verklighetsflykt.95 Inte heller de alternativa offentligheter och sociala rörelser
som växt fram sedan mitten av 1800-talet förmår väcka Habermas entusiasm. Han tycks vara skeptisk till sådana uttryck för folklig mobilisering som arbetarrö- relsens framträdande, bildandet av masspartier och intresseorganisationer, och t.o.m. den representativa demokratin, eftersom de i praktiken har gjort idealet om politiken och det offentliga rummet som ett samtal mellan likar omöjligt.96 De
moderna politiska partierna ses som toppstyrda och koloniserade av staten, och därmed fjärmade från sina medlemmar.97 Den Habermas som skrev ”Borgerlig
offentlighet” kan betraktas som en ”kristeoretiker” som betraktar samtiden som ett sjukt samhälle, i kontrast till en svunnen guldålder.98
Kritiken mot Habermas
Habermas teorier om samhällsutvecklingen i ”Borgerlig offentlighet” har varit en inspirationskälla inom de flesta humanistiska och samhällsvetenskapliga discipliner. Men de har också utsatts för en omfattande kritik. För den här undersökningen är två teman i kritiken särskilt intressanta. Det gäller för det första den ortodoxa uppfattningen om ett enda och odelbart offentligt rum med nationell utbredning där medborgarna kan diskutera som jämlikar utan hänsyn till stånd, klass eller skrå.99
Kritiker hävdar att det alltid har funnits alternativa offentligheter, där grupper som i realiteten inte hade tillträde till den borgerliga offentlighetens salonger kun- nat samlas. Miljörörelsen, kvinnorörelsen och medborgarrörelsen i USA på 1960- talet är några exempel. Medan Habermas ursprungligen tycktes se sådana rörelser som tecken på den borgerliga offentlighetens förfall, har andra betraktat dem som en naturlig utveckling av demokratin.100
Den andra typen av kritik riktas mot Habermas kategoriska syn på det offent- liga rummet som en instans skild från staten. Kritiker menar att friheten gentemot staten är, och alltid har varit, en chimär. Man hävdar vidare att någon fullständig separation mellan privatsfär och offentlig sfär varken är möjlig eller önskvärd.
Statsvetaren Nancy Fraser har lanserat begreppen starka och svaga offentlig- heter, som också kan vara användbara för att koppla Internet till det offentliga rummet. En svag offentlighet är enligt Fraser en sammanslutning vars främsta mål är att sprida information och bilda opinion, medan en stark offentlighet även har utrustats med något slags beslutsmakt. Att fordra att det offentliga rummet ska stå helt självständigt gentemot politiska beslutsfattare, behöver inte vara mer de- mokratiskt än det slags starka offentlighet som t.ex. ett folkvalt parlament fak- tiskt representerar.101
Radikal demokrati
Under de 40 år som gått sedan ”Borgerlig offentlighet” först publicerades har Habermas reviderat sitt tänkande, delvis under intryck av kritiken. Han ser nu- mera positivare på uppkomsten av fristående offentliga rum och betraktar inte längre offentligheten som en odelbar storhet. Det offentliga rummet består idag av ett komplext nätverk av uppsplittrade deloffentligheter; subkulturella, kommu- nala, regionala, nationella och internationella. En viktig förändringsfaktor är de nya frihetliga kommunikationsmönster som växt fram genom de IT-baserade me- dierna. Habermas beskriver hur offentligheten har blivit anarkistisk, och bildar
”einen wilden Komplex”. Därmed gör han inte heller samma principiella åtskill-
nad som tidigare mellan offentligt och privat. Han har i det sammanhanget godta- git Frasers indelning i starka och svaga offentligheter.102
Habermas betraktar de nya sociala rörelserna som delar av en ny autonom politisk offentlighet, eller ”tredje arena”, vid sidan av både statsapparat och eko- nomi. Med detta uppstår förutsättningar för ”radikal demokrati”, en kommuni- kativ struktur utanför staten och de etablerade partierna. De autonoma offent- ligheterna bör inte ta över statens eller ekonomins funktioner. I så fall kommer de att sugas upp i den politiska makten.103 Istället bör de tvinga fram rättigheter för
alla medborgare att kunna påverka politiken på lika villkor.104
Om detta ska lyckas, anser Habermas att de nya sociala rörelserna måste ut- veckla en gemensam problemuppfattning som kan ledas vidare i politiska strate- gier. Den tredje arenan består visserligen av olika deloffentligheter, men eftersom de är öppna mot varandra finns också en ”offentlighetens högre intersubjektivitet” där medborgarna formar ett kollektivt medvetande om samhällets helhet.105
Diskursteori
Enligt Habermas stödjer flera faktorer sådana medvetandebildningsprocesser. Han pekar särskilt på utvecklingen av medierna och informationstekniken. Även om en stor del av medieutbudet är kommersiell underhållning, ökar människors för- måga till kritiskt tänkande när de utsätts för många olika åsikter och argument.106
Det är inte minst genom medierna, som nya sociala rörelser har lyckats få upp sina frågor på dagordningen.
På liknande sätt ser Habermas hur IT-utvecklingen och Internet fungerar som nya instrument för manipulation och propaganda, samtidigt som de skapar möj- ligheter för små aktivistgrupper att göra sig hörda. I interaktiva diskussionsfora på nätet kan nya autonoma offentligheter uppstå. Tekniken öppnar alltså för motstridiga skeenden. Framför allt bidrar den dock till att höja informationsnivån och öka möjligheterna till kunskap och kritik.107
Habermas förespråkar numera en variant av den deliberativa demokratimodellen, som han kallar ”diskursteoretisk”. Den avviker från vissa andra tolkningar bl.a. genom att starkare betona nödvändigheten av personliga fri- och rättigheter, och av en rättsstat, för att medborgarna ska kunna realisera sitt politiska deltagande.
Den skiljer också mellan det offentliga rummet, som ett maktfritt område för åsikts- bildning och kommunikation, och viljebildningen i det formella politiska systemet där konkreta handlingsalternativ formas och beslut fattas.
Därmed erkänner Habermas inte bara den representativa demokratin, utan be- traktar den som förutsättning för rationellt beslutsfattande. Samtidigt står Haber- mas fast vid att medborgarna måste rättfärdiga den politiska makten för att de- mokratisk legitimitet ska uppstå.108 Demokratins grund finns, som Eriksen och
Weigård påpekar, fortfarande i de institutioner i det civila samhället, där medbor- gare fritt kan diskutera politiska angelägenheter.109
Det offentliga rummet som modell och raster
Ett problem som aktualiseras av Habermas begrepp borgerlig offentlighet är om man ska uppfatta den som en empirisk realitet eller som idealtyp. Denna vaghet har uppmärksammats av flera forskare. Statsvetaren Mats Dahlkvist menar t.ex. att det knappast går att tala om den borgerliga offentligheten som fullgången teori. Istället vill han se den som en rad hypoteser och uppslag att undersöka närmare.110
Jag har ingen ambition att generellt kritisera eller bedöma det allmänna värdet av Habermas teoribygge. Istället vill jag använda det just som inspirationskälla, ideal- typ eller ”raster” för att förklara, analysera och diskutera vart samhällsutveck- lingen är på väg och vilka drivkrafter som ligger bakom.
Växelverkan mellan opinions- och viljebildning
I undersökningen kommer en särskild aspekt på Habermas offentlighetsteori att lyftas fram: Den ömsesidiga legitimering som medborgarna församlade i det of- fentliga rummet och det formella politiska systemets aktörer skänker varandra, samt den växelverkan mellan opinionsbildningens och viljebildningens separata sfärer som därmed uppstår.111
Framför allt är jag intresserad av varför den senmoderna staten visar en tendens att minska ambitionerna att skapa förutsättningar för ett fungerande offentligt rum genom att säkerställa grundläggande fri- och rättigheter för medborgarna, under samma tid som en rad nya deloffentligheter växt fram i anslutning till IT- baserade kommunikationsmedel. Denna problematik kommer att undersökas i samspelet mellan politisk och teknisk förändring och i två bestämda bemärkelser: Insyn i myndigheternas verksamhet respektive tillgången till mötesplatser. Eller annorlunda uttryckt: Tillgängligheten till den legala och den tekniska infrastruk- turen för IT-baserade medier.
Mera konkret handlar det om att besvara frågor som hur och varför det offent- liga rummet har förändrats, under den tidsperiod som undersökningen spänner över. Dessutom diskuteras på vilket sätt det offentlighetens nya, IT-baserade rum som kan urskiljas vid periodens slut, skiljer sig från det traditionella offentliga rummet. Gynnar eller missgynnar de förändrade institutionella spelreglerna upp-
komsten av deloffentligheter i form av nätverk och sociala rörelser t.ex. på Internet, och därmed av demokratisk legitimitet?
Jag intresserar mig även för hur olika aktörer har definierat och diskuterat be- grepp som det offentliga rummet, offentlighet, demokrati etc. i samband med ut- vecklingen av svensk IT-politik. För att kunna närma mig aktörsnivån och fort- sätta analysen av den praktiska maktutövningen behöver jag dock en begreppsap- parat som fokuserar aktörer och intressekoalitioner i de politiska förändrings- processerna.
Regimteori
Regimteori hör till den familj av nätverksteorier som under senare år utvecklats inom främst humaniora och samhällsvetenskap. Med regim menas en informell men ”seg” struktur som omfattar någonting mer än den rådande politiska majori- teten, men samtidigt någonting mindre och mera kortlivat än en hel konstitutio- nell ordning eller en politisk kultur. Begreppet bör alltså inte blandas ihop med den vardagliga användningen av regim.
Regimer representerar en särskild social ordning, och innebär ett samspel mellan den politiska makten och delar av samhället. Detta symbiotiska förhållande speg- las i handlingsmönster, liknande det Gramsci kallade ”hegemoniska projekt”. Regimer existerar, trots sin informella karaktär, åtminstone över ett antal valpe- rioder, och motsvarar på många vis det som kallas långsiktiga historiska koalitio- ner.112
Beslutskapacitet och komplexitet
Regimteori handlar om hur politisk beslutskapacitet skapas. I centrum står det moderna samhällets komplexitet och fragmentisering. Institutioner och aktörer är ömsesidigt beroende av varandra, och några enkla orsakssamband finns inte. Kom- plexitet och fragmentisering begränsar statens kontroll, men innebär inte att den är maktlös. Snarare agerar staten koordinator för att mobilisera nödvändiga re- surser.113 För regimens deltagare är den ett medel att förverkliga gemensamma
intressen. Den aktiva samordning som utmärker regimen skapas på informell väg, och blir därmed beroende av tyst samtycke.114 För att en regim ska kunna formas
och bestå över tiden krävs att några grundförutsättningar uppfylls:115
– Den måste kunna forma en stödjande bas som har större politiska resurser än konkurrerande regimers.
– Den måste kunna definiera politikens centrala frågor och föra upp dem på den politiska agendan i konkurrens med andra regimers frågor.
– Den måste kunna presentera en legitimerande ideologi som tillfredställande framställer den stödjande basens intressen som ett allmänintresse.
– Den måste kunna leverera fördelar till sina supportrar som belöning för deras stöd. Om regimen ska lyckas överleva på lång sikt måste den dess- utom göra detta på ett sätt som svarar mot supportrarnas långsiktiga in- tressen, inte bara det som dessa uppfattar som kortsiktigt lönsamt. Tre utmaningar för regimer
Regimer i en modern demokrati ställs inför minst tre utmaningar. Den första gäl- ler valprocessen och existensen av olika politiska partier. Restriktion nummer två handlar om nödvändigheten av att understödja en kapitalistisk ekonomi och be- hålla den s.k. marknadens förtroende.116 Den tredje restriktionen härstammar från
olika internationella förhållanden, inte minst världsekonomins krav, som regimer- na själva inte har makt över.
Regimer är alltså ofta inblandande i tre ömsesidigt beroende processer samti- digt: Det politiska spelet (att behålla makten genom att hålla väljarna på gott humör), det ekonomiska spelet (att hålla kapitalägarna på gott humör), och det internationella politiska spelet, som har både politiska och ekonomiska effekter för den egna verksamheten.117
Hur uppstår och förändras regimer?
Det är när regimer uppstår, eller när de omformas och dör, som det grundläggande kontraktet mellan den politiska makten och det omgivande samhället framstår tydligast. Genom att studera perioder då regimer föds, transformeras och går un- der bör samspelet mellan de ingående parterna kunna analyseras, menar statsveta- ren T. J. Pempel.118
Inom statsvetenskapen, där regimteori bl.a. har utvecklats från debatten om ”komplex interdependens” inom internationell politik, har man definierat fyra centrala element som karaktäriserar regimer: Principer, normer, regler och besluts- processer. Man har också försökt formulera generella teorier om regimföränd- ringar. En användbar modell ser ut så här:119
Förändring inom regim Förändring av regim
Ändring av regler Ändring av principer
Ändring av beslutsprocesser Ändring av normer
Regimer kan klassificeras efter flera dimensioner. En gäller graden av formalitet, från helt informella till strikt formella regimer, som t.o.m. kan ta form av en orga- nisation. En annan dimension rör graden av förväntningar på de ingående par- terna att de ska följa regimens överenskomna innehåll.120
Regimer förändras över tiden på i huvudsak fyra sätt. Styrka: En regims styrka beror på graden av samtycke från de ingående parterna. Organisatorisk form: En regims organisation avgörs av verksamheten, men kan också bli en oberoende aktör. Omfattning: Den mängd frågor som regimen täcker. Allokeringssätt: En
regim kan använda olika mekanismer för att fördela resurser; t.ex. statlig kontroll eller privat resursfördelning.121
Tre typer av förklaringar av regimförändringar, som ofta kompletterar varan- dra, har utvecklats. Funktionella förklaringar ser regimförändring som en anpass- ning till nya förutsättningar, t.ex. ekonomisk och teknisk utveckling. Strukturella
förklaringar betonar den internationella maktstrukturens betydelse för regim-
förändringar, t.ex. marknadens roll. Processuella förklaringar riktar snarare in- tresset mot själva förhand-lingsprocessen.122
Resonemanget gäller främst internationella regimer.123 Men det kan, något
modifierat, också tillämpas på den nationella nivån. Fokus riktas då mera mot institutionernas betydelse.124 En annan skillnad är att nationella regimer ofta inne-
håller ett tydligare utskiljbart maktcentrum.125
Regimteori och makt
I avsnittet om konvergens gavs en kort översikt av de många institutionella för- ändringarna som har skett under undersökningsperioden. Det finns alltså goda skäl att undersöka om denna utveckling låter sig analyseras i termer av regim- förändringar. Frågan blir då hur aktörerna förhöll sig till nyordningarna, och på vilket sätt de försökt utöva makt över utvecklingen.
I regimteorin uppträder makt i flera former. Den första är ”systemic power”, som vissa intressen innehar på grund av sin socioekonomiska position. Tack vare sin kontroll över investeringar och resurser som är avgörande för den gemen- samma välfärden har t.ex. näringslivet en gynnad ställning i den politiska proces- sen. Inflytandet kan vara så stort att dess representanter inte ens behöver agera för att få gehör för sina intressen.
När ”systemic power” har uppnåtts är det mycket svårt att driva igenom för- slag utan stöd från den styrande regimen. Men för att koalitionen ska bevara sitt övertag krävs att de ingående aktörerna lägger ihop och koordinerar sin kapaci- tet. Den andra formen av makt kallas ”command power” och går ut på att aktivt mobilisera resurser för att skapa dominans över andra intressen. Denna typ av makt sträcker sig dock över en begränsad sfär och ett begränsat antal aktiviteter.126
Den tredje formen av makt, ”coalition power”, handlar om hur olika aktörer utifrån sin relativa styrka försöker skapa kompromisser genom att hitta andra aktörer med gemensamma mål och kompletterande resurser. Därför brukar den här typen av koalitioner bli relativt stabila. Regimteorin lägger dock till en fjärde makttyp; ”pre-emptive power”, förebyggande eller föregripande makt.
I motsats till konventionell statsvetenskaplig maktdebatt som fokuserar på ”makt över” eller social kontroll, lyfter regimteorin fram ”makt att” eller social produktion, som utgår från vissa aktörers förmåga att i koalition med andra fylla behovet av ledarskap i ett alltmer komplext samhälle. Ledarskapet skapas inte genom ideologisk indoktrinering, som i ”maktens tredje ansikte” utan därför att
en grupp aktörer lyckas forma en struktur som kan lösa svåra problem och kon- flikter.127
En ny skolbildning
Regimteori är en ny skolbildning.128 Den stora skillnaden jämfört med mera tradi-
tionella skolor ligger i betoningen av hur olika aktörer försöker hitta samarbets- former för att få saker och ting genomförda genom att bilda koalitioner eller ”part- nerskap”. När en koalition stabiliserats och blivit varaktig har en regim uppstått. Regimteorin är på så sätt mer handlingsinriktad i sin maktanalys. Man studerar hur aktörer går ihop för att åstadkomma resultat, något som öppnar för en dyna-