Underinstanser: Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen
Klagande: Länsstyrelsen
Privatpersoner
Motpart Privatperson (OT)
Saken Ansökan om tillstånd enligt miljöbalken att utföra småbåtshamn i Lervik, Strömstads kommun Nyckelord: Natura 2000-område, småbåtshamn,
miljökonsekvensbeskrivning
Bakgrund
I målet aktualiserades frågan om tillståndsplikt för ett Natura-2000 område. Bakgrunden var följande. OT ansökte om tillstånd enligt 11 kap. miljö- balken att få utföra en småbåtshamn i Lervik, som är ett samhälle beläget vid södra delen av Singlefjorden strax väster om Idefjordens mynning i Strömstads kommun, cirka 16 km nordost om Strömstad. Den ansökta vattenverksamheten berör en mindre, vid lågt vattenstånd delvis torrlagd havsvik, ca 240 m2 stor, och ett större vassbevuxet fuktängsområde innan- för viken som översvämmas vid högt vattenstånd. För att kunna anlägga småbåtshamnen behövde muddrings-, schaktnings-, och sprängningsarbeten utföras. Mängden massor beräknades uppgå till ca 8 510 m3
, varav ca 160 m3 avser berg och ca 8 350 m3 jord.
Länsstyrelsen som bl.a. hänvisade till att vattenområdet var klassat som ett Natura 2000-område fann att den miljökonsekvensbeskrivning som redovisats i målet inte uppfyllde miljöbalkens krav.
Miljödomstolen
- - -
Den av sökanden presenterade miljökonsekvensbeskrivningen i detta mål och kompletteringen till denna har vissa brister när det gäller kraven i 6 kap. 7 § första stycket 4. om redovisning av alternativa platser för hamnen m.m. och underlag för eventuell prövning enligt 7 kap. 28 a § första stycket miljöbalken. I det handlingsmaterial i övrigt som domstolen haft tillgång till liksom vid domstolens huvudförhandling har dessa frågor blivit till viss del ytterligare belysta. Bristerna i ovan angivna hänseenden är enligt domsto- lens uppfattning inte så allvarliga att miljökonsekvensbeskrivningen för den
150
skull bör underkännas. Några andra brister i miljökonsekvensbeskrivningen av så allvarligt slag att de skulle kunna innebära att den inte kan godkännas har inte framkommit. Miljökonsekvensbeskrivningen får därför bedömas uppfylla de krav som föreskrivs i 6 kap. miljöbalken.
Följande störningsrisker som kan uppkomma genom vattenverksamheten föranleder överväganden från domstolen.
• påverkan på marina miljöer på grund av såväl muddrings- och anlägg- ningsarbeten som den varaktiga förändring av den marina naturmiljön åtgärderna medför;
• påverkan på strandmiljöer, avgränsad till den befintliga fuktängen; • påverkan på grundvattnet och närliggande vattentäkter;
• annan påverkan, såsom buller och damning, orsakade av anläggnings- arbeten.
När det gäller påverkan på marina naturmiljöer gör miljödomstolen följande bedömning.
Miljökonsekvensbeskrivningen som bilagts ansökan har såsom ovan nämnts vissa brister avseende beskrivningen av betydelsen för de naturvär- den som är skyddsvärda inom det särskilda bevarandeområdet SE0520170 Kosterfjorden-Väderöfjorden. Naturtypen 1140 är såsom tidigare nämnts inte förtecknad i detta område. Denna naturtyp som vad gäller vattenverk- samheten främst återfinns i den ca 240 m2
stora havsviken utgör emellertid en typ som, såvitt framgår, finns i begränsad utsträckning i denna, svenska, del av skärgården och som har en ekologiskt strategisk funktion, bl.a. som lek- och uppväxtområde för många marina djurarter. Huruvida naturtypen i stället finns desto mer representerad inom den norska delen av Singlefjords- området föreligger inga uppgifter om. Tillgängligt kartmaterial ger vid handen att sådana områden möjligen kan finnas där. Det värdefulla område som sålunda riskerar att om inte helt förödas så i alla fall starkt förändras av åtgärden är emellertid mycket litet, endast ca 240 m2
. Sökanden har också förklarat sig beredd att utföra åtgärderna med sådana begränsningar och försiktighetsmått att de grunda mjukbottnarnas karaktär i stort sett kan kvarstå efter det att arbetena avslutats samt förklarat sig villig att utforma
151
småbåtslagunen så att nya grundområden skapas med bästa möjliga betingelser för ett marint växt- och djurliv.
Fiskeriverket har i sittyttrande bl.a. anfört att de aktuella ingreppen ger ett till stora delar förändrat, och i någon mån utökat, grundområde. Ambi- tionen att bibehålla mångfalden av miljöer med klippstränder och mjukbott- nar i yttre delen ses av verket som positiv. För att uppnå sådana betingelser bör tillståndet förknippas med villkor avseende försiktighetsmått för arbete- nas utförande, återställning av havsbottnen i vikens mynning och utform- ning av lagunen med anläggningar.
De ansökta åtgärderna riskerar, som nämns ovan, att medföra att den befintliga mjukbottnen i den vikens mynning förlorar sin nuvarande karak- tär. Sökanden har därför åtagit sig att, efter sprängning och muddring i mynningsområdet, återföra muddermassorna till det aktuella bottenområdet allt i enlighet med vad Fiskeriverket anfört. Återförandet bör ske under förhållanden som medger sedimentation av de mycket små partiklar som utgör yta på en sådan botten. De strömningsförhållanden som skall efter- strävas långsiktigt skall medge såväl god vattenomsättning i lagunens intre delar som förutsättningar för bibehållen mjukbottenkaraktär i mynnings- området. I avvägningen mellan dessa bör prioritet ges åt mynningsområdet. Tillsynsmyndigheten bör ges rätten att fastställa de villkor för återföring av massor för utformning av mynningsområdet som kan behövas för att till- godose nämnda syften.
För att minimera störningarna för det marina djur- och växtlivet i den lilla men värdefulla ca 240 m2 stora havsviken ut mot Singlefjorden bör sökanden i överensstämmelse med ansökan åläggas att genomföra arbetena under vinterperioden, mellan den 1 oktober och den 31 mars. Såsom sökan- den också uppgivit är det lämpligast att muddrings- och schaktningsarbeten liksom sprängningsarbeten utförs successivt med början från söder inifrån fuktängen och utåt mot den blivande lagunens mynning. Miljödomstolen förutsätter att så sker. Sökanden bör härvid också åläggas att med geotextil- duk eller motsvarande minimera spridningen ut till havsviken av grumlande ämnen.
För att i den mån det är möjligt begränsa den samlade störningen orsakad av ingreppet i den befintliga mjukbottnen i mynningen bör små-
152
båtslagunen utformas så att bästa möjliga förutsättningar till marint växt- och djurliv skapas i denna. Det ankommer härvid på sökanden att utforma småbåtslagunen, inklusive anläggningar i den, så att en så hög vatten- omsättning som möjligt uppnås att bottnen vad avser t.ex. släntlutningar ansluter till strandlinjen på ett sätt som medger att förhållandena för djur- och växtliv så långt det är möjligt liknar det naturliga för området. Förut- sättningarna för en god vattenomsättning i vart fall inne i den inre delen av hamnlagunen synes mindre goda men sökanden har uppenbarligen ansett att så är möjligt. Någon närmare redovisning hur detta skall gå till har inte framkommit. För att uppnå en god vattenomsättning måste företeelser som begränsar vattnets störning i lagunen undvikas. Vad länsstyrelsen föreslagit om villkor för byggkonstruktioner och pålning, för bryggor samt för flyg- bryggor bör därför föreskrivas. Frågor om genomförande och utformning mer i detalj bör lösas i ett samråd med länsstyrelsen, som bör ges möjlighet att fastställa villkor om detta. Skyldigheten att detaljanpassa lagunen efter ovannämnda behov innebär att sökanden måste medges, att endast i detta syfte och för att tillgodose villkor meddelade i eller med stöd av denna dom, avvika från den utformning av småbåtslagunen (avseende t.ex. djup, bredd och släntlutningar) som beskrivits i ansökan.
Såsom Fiskeriverket anfört bör de planerade erosionsskydden längs en avsevärd del av strandlinjen inom detta område som vattenverksamheten avser utformas så att flera mikromiljöer uppstår.
För att det marina område som nyskapas genom anläggandet av små- båtslagunen skall bli värdefullt som marin biotop fordras att hamnverksam- heten i de delar som inte omfattas av vattenverksamheten, såsom olje- och bensinspill, nyttjande av bekämpningsmedel, uppläggning av tvätt m.m. av båtar sköts på från miljösynpunkt bästa sätt. Frågor om drift och underhåll av hamnen omfattas emellertid inte av denna dom utan skall hanteras av vederbörande tillsynsmyndighet inom ramen för den löpande tillsynen över hamnverksamheten såsom miljöfarlig verksamhet. Tillsynsmyndighet för den miljöfarliga verksamheten är miljönämnden i Strömstads kommun, som under huvudförhandlingen meddelat att ovannämnda aspekter kan hanteras inom ramen för nämndens tillsyn. För att underlätta länsstyrelsens kontroll och tillsyn av vattenverksamheten bör sökanden i god tid före det att arbe-
153
tena påbörjas inge ett program till länsstyrelsen för ko0ntroll av den miljö- påverkan som kan uppstå under arbetets gång samt för att bibehålla effekten av vidtagna åtgärder och försiktighetsmått såsom långsiktig påverkan inom småbåtslagunen och dess närmaste omgivningar.
Den med tät bladvass igenväxta fuktängen, vari ingår området för den blivande hamnlagunen, synes innefatta begränsade naturvärden.
Påverkan på strandmiljöerna i lagunen orsakas av anläggandet av sjö- bodar och bryggor samt av att dessa riskerar att försämra kontakten mellan den nya marina miljön i den nya lagunen och de kvarvarande omgivande landmiljöerna. Felaktigt placerade och utformade sjöbodar och brygg- anläggningar kan skapa svårforcerade barriärer, som begränsar ett fritt vattenflöde samt möjligheterna till förflyttning och spridning av växter och djur. Villkor bör därför föreskrivas om försiktighetsmått som avser utform- ning av sjöbodar och bryggor. Den slutliga detaljutformningen kan lämpli- gen bestämmas i samråd med länsstyrelsen och genom att länsstyrelsen ges möjlighet att fastställa villkor härom.
Sökanden har åtagit sig att vidta naturvårdande åtgärder i landmiljön som omger hamnområdet, främst i återstoden av fuktämnen, för at i möjli- gaste mån kompensera förlusten av befintliga naturliga miljöer. Åtgärder som har nämnts i detta sammanhang är anläggande av dammar och våtmar- ker samt återupptagen slåtter på den kvarvarande fuktängen. Dessa åtgärder, rätt utförda, kan sannolikt komma att bidra till goda förutsättningar för en bibehållen och kanske till och med ökad kvalitet på området med avseende på biologisk mångfald. Utformningen av dessa åtgärder innefattas inte i ansökan om tillstånd till vattenverksamhet utan får ske i samråd med till- synsmyndigheten.
Påverkan på grundvatten kan ske genom förorening av grundvatten i samband med borrning och sprängning samt genom förändrade grundvat- tennivåer och strömningsriktningar på grund av bortsprängning av berg. Det senare kan medföra risk för inträngning av saltvatten i tidigare färskvatten- ledande akvifärer med risk för varaktiga effekter på närliggande vattentäkter m.m. En närmare beskrivning av dessa eventuella störnings- och skaderisker saknas i ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Sökanden har under huvudförhandlingen åtagit sig att omedelbart vidta åtgärder för att motverka
154
att brunnar skadas eller sinar och omedelbart ersätta de boende i Lervik bristen på dricksvatten om vattenverksamheten skulle innebära påverkan på brunnarna i området. Oförutsedda skador regleras genom villkoret i
domslutet om sådana skador.
Miljödomstolen delar länsstyrelsen uppfattning att det finns skäl att meddela särskilda villkor om skyddsåtgärder för att minimera riskerna för bl.a. saltvattensinträngning i samband med sprängnings- och muddrings- arbetena. Sprängning bör därför utföras så att minsta möjliga vibration uppstår. Även om sökanden anfört att det endast blir fråga om små spräng- ningar och åtagit sig att utföra nödvändiga sprängningar med stor försiktig- het bör ändå villkor föreskrivas om sprängningens utförande såsom länssty- relsen föreslagit. Miljödomstolen har härvid uppfattat sökandens inställning så att sökanden egentligen inte motsätter sig länsstyrelsens villkorsförslag. På grund av sprängningarnas enligt vad som uppgivits begränsade omfatt- ning synes inte i villkor uttryckta krav på sprängmedel som avger låga utsläpp av nitrösa gaser påkallade. Krav på sprängningarnas utförande avseende sprängmedel och kvarlämnade odetonerade sprängmedelsrester m.m., kan ställas inom ramen för tillsynen.
Störning i form av annan påverkan, såsom buller och damning m.m., orsakade av anläggningsarbetena och hantering av muddermassor och sprängsten bör regleras genom villkor om tillfällig uppläggning av muddermassor och sprängsten under arbetstiden. Något särskilt villkor avseende reglering av bullerstörningar m.m. torde inte behövas med hänsyn till vad som angetts i övriga villkor och till vad sökanden åtagits sig i form av försiktighetsåtgärder. Frågor om buller och damning från transporter m.m. i anslutning till arbetsområdet regleras lämpligen inom ramen för vederbörande myndighets tillsyn. Frågorna om muddermassornas och sprängstenens slutliga bortskaffande och deponering är något som heller inte hanteras i denna dom.
Åtgärder i anslutning till lagunen och hamnområdet, som syftar till att upprätthålla effekten av ovannämnda samt av sökanden åtagna skyddsåtgär- der och försiktighetsmått, såsom underhållsmuddringar, skötsel av strand- nära naturmiljöer, våtmarker och småvatten, kan inte regleras i denna dom utan är något som får hanteras inom ramen för tillsynsverksamheten. Inom
155
ramen för tillsynen framstår det härvid som värdefullt och lämpligt om sökanden innan arbetena påbörjas till tillsynsmyndigheten inger en under- hållsplan, av vilken det bör framgå hur sökanden avser att genomföra det framtida underhållet av småbåtslagunen och dess anläggningar samt eventu- ella underhållsmuddringar. Likaledes framstår det som värdefullt och lämp- ligt om sökande till tillsynsmyndigheten ger in ett förslag till program för kontroll av miljöpåverkan med uppföljning av effekterna av vidtagna åtgär- der och försiktighetsmått.
Arbetstiden bör i enlighet med vad sökanden angivit bestämmas till fem år räknat från dagen för blivande tillstånd.
Tiden för framställande av anspråk för oförutsedd skada enligt 24 kap. 13 § miljöbalken bör fastställas till fem år efter arbetstidens utgång. _____________
Miljörådet var av skiljaktig mening och anförde följande. Det ingrepp i naturmiljön som ansökan avser medför att bottenförhållandena i mynningen av den tilltänkta småbåtshamnen kommer att förändras från nuvarande ler- och sandbotten som blottas vid lågvatten till en botten som aldrig kommer att torrläggas. Också karaktären av grund mjukbotten riskerar att omintet- göras av den ansökta åtgärden. Ingreppet bör därför betraktas som en sådan tillståndspliktig åtgärd som avses i miljöbalkens 7 kapitel, 28 a §. Den ler- botten som berörs täcker ett litet område men kan utgöra en icke oväsentlig andel av denna naturtyps förekomst i den nu aktuella delen av skärgården. Naturtypen har generellt sett en väl känd och beskriven ekologiskt viktig funktion, med betydelse för växt- och djurliv långt utanför dess egen utbredning. Sökanden har inte, trots påpekande från miljödomstolen, vare sig i ansökan eller i samband med huvudförhandlingen kompletterat ansö- kan på så sätt att frågan huruvida prövningsplikt enligt 7:28 a § föreligger med säkerhet kan avgöras. I ansökan saknas dessutom underlag för en bedömning av ingreppets betydelse gentemot de skyddsvärden som motive- rar bevarandeområdet SE0520170, Kosterfjorden – Väderöfjorden. De skador som den ansökta åtgärden riskerar att medföra bår inte anses så ringa att domstolen, trots ovannämnda brister, bör slutföra tillståndsprövningen.
156
Anläggandet av en småbåtslagun, enligt ansökan, medför risk för ett antal andra störningar, som inte heller hanterats på ett sätt som möjliggör en korrekt bedömning av ansökan. Häribland kan nämnas risker i samband med dålig vattenomsättning i den blivande småbåtslagunen, med förändrade störningsförhållanden över mjukbottnen i mynningsområdet som omöjlig- gör ett återställande av den och risk för förorening eller avsänkning av grundvatten. Sökanden har inte kunnat visa att det är möjligt att med försik- tighetsmått och begränsningar motverka riskerna i sådan utsträckning att den ansökta åtgärden kan bedömas tillåtlig. Alltför många problem, med avgörande betydelse för tillåtligheten, måste med nuvarande beslutsunderlag lösas inom ramen för överlåtelse till tillsynsmyndigheten eller inom till- synen.
Slutligen brister ansökan med miljökonsekvensbeskrivning vad avser redovisning av alternativa lokaliseringar inom vilka behovet av hamnplatser kan tillgodoses. Den beskrivning som finns i ansökan med miljökonse- kvensbeskrivning är alltför summarisk och redogör inte för för- och nack- delar med alternativen på ett sätt som möjliggör en neutral bedömning av lokaliseringsalternativen. Behovet av båtplatser torde kunna tillgodoses på betydligt fler sätt än de få alternativ som redovisas i ansökan, med miljö- konsekvensbeskrivningen. Det förhållandet att sökanden åberopat den lämplighetsprövning som gjorts i samband med beslut om detaljplanen för området bör inte minska kraven på en redovisning av alternativa lokalise- ringar vid prövning enligt miljöbalken.
Ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen bör därför anses som så bristfälliga att de antingen, efter ett föreläggande från domstolen, bör kom- pletteras på ett sätt som tillgodoser kraven i 22 kap. 1 § resp. 6 kap. 7 §, 4 st. eller bör underkännas och ansökan till följd därav avvisas.
157
Miljööverdomstolen
Utveckling av talan i Miljööverdomstolen
Länsstyrelsen
Det vattenområde vid Lerviks samhälle i Strömstads kommun som ansökan avser ligger inom Koster-Väderöfjordens Natura 2000-område och gränsar till Idefjordens Natura 2000-område. Den föreslagna exploateringen inom Natura 2000-området påverkar de lokala förhållandena så drastiskt att pröv- ningsplikt enligt 7 kap 28 a § miljöbalken föreligger. Det berörda områdets storlek är därför ointressant och det är ingreppet som sådant som skall bedömas samt de direkta och de förväntade framtida effekterna av verksam- heten på miljön.
Sökanden har varken i ansökan eller vid huvudförhandlingen kunnat visa att de föreslagna åtgärderna inte strider mot syftet med att förklara området som ett Natura 2000-område och att prövningsplikt enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken inte föreligger.
Länsstyrelsen kan inte acceptera miljödomstolens bedömning att ingreppet till sin art och omfattning inte är sådant att en tillståndsprövning enligt 7 kap. 28 a § miljöbalken måste göras. Denna uppfattning om verk- samhetens miljöpåverkan är kraftigt underskattad. Omvandlingen av ett orört grundområde till en småbåtshamn inom ett Natura 2000-område är en drastisk åtgärd. Vidare tar man inte ställning till de långsiktiga effekter som en utbyggnad av lagunen får dels på närmiljön dels på omgivande vatten- områden.
Naturtypen i det specifika området omfattas av habitatdirektivets beskrivning av naturtyper som ingår i Natura 2000, ler- och sandbottnar
som blottas vid lågvatten (Naturvårdsverkets beteckning 1140). Tillstånds-
plikten gäller för alla åtgärder som på ett betydande sätt kan påverka miljön i ett listat Natura 2000-område, vare sig åtgärden sker inom eller utanför området. EG-domstolens praxis (C 355/90, Santona-fallet) tyder på att skyddet genom nätverket Natura 2000 gäller för alla de naturtyper som nätverket avser att skydda, i vissa fall t.o.m. om området inte är utpekat som Natura 2000-område. Det kan därför ifrågasättas om det utgör ett absolut krav för att naturtypen skall beaktas vid en tillståndsprövning att den är förtecknad i Naturvårdsverkets listor för området. I vart fall har Länssty-
158
relsen uppfattningen att det inte råder någon tvekan om att åtgärderna kräver tillstånd enligt 7 kap 28 a och 28 b §§ miljöbalken och att det därmed också krävs en miljökonsekvensbeskrivning som gör det möjligt för prövnings- myndigheten att ta ställning till påverkan på miljön i området. Den beskriv- ning som OT givit in i målet är enligt Länsstyrelsens uppfattning helt otillräcklig av dessa skäl.
Området kan beskrivas som ett grundområde med hög artdiversitet med varierande bottnar bestående av berg, skalgrus, sand och finsediment. Inom vattenområdet finns det täta vassbälten, lövträdsdungar, saltängar, klipp- bottnar med makroalger och mjukbottnar bestående av lera och sand. Att gräva och spränga bort dessa biotoper får anses som ett stort och drastiskt ingrepp i en tidigare relativt ostörd och opåverkad miljö. De förhållanden som kommer att råda i vattenmiljön i lagunen efter en eventuell exploate-