Underinstans: Bygg- och miljönämnden i Svedala kommun Länsstyrelsen i Skåne län
Växjö tingsrätt, miljödomstolen Klagande och motpart: Banverket
Klagande och motpart: Privatpersoner
Bygg- och miljönämnden i Svedala kommun Saken: Bullerdämpande åtgärder utefter Ystadsbanan. Nyckelord: Sakägare, talerätt, rättegångskostnad
Bakgrund
Bygg- och miljönämnden förelade Banverket att vidta bullerdämpande åtgärder beträffande fastigheterna Hyltarp 5:7, Skabersjö 23:5, Svedala 71:13 samt Svedala 1:28 så att riktvärden som anges för planeringsfallet väsentlig ombyggnad i Banverkets och Naturvårdsverkets policy (BVPO 724.001) inte överskrids. Länsstyrelsen, dit Banverket överklagade, upp- hävde bygg- och miljönämndens föreläggande.
De frågor som aktualiserades i målet gällde hur den ombyggnad som genomförts av Skånebanan skulle bedömas när det gäller kravnivån på bullerskyddsåtgärder. I målet uppkom också frågan om en av sakägarnas talan skulle avvisas eftersom denne i ett annat mål tillerkänts skadestånd på grund av bullerstörningar från tågtrafiken.
Länsstyrelsen
Riksdagen antog den 20 mars 1997 vid beslut om Infrastrukturinriktning för framtida transporter (prop. 1996/97:53) riktvärden för trafikbuller som normalt inte bör överskridas vid nybyggnation av bostadsbebyggelse eller väsentlig ombyggnad av trafikinfrastruktur. Riktvärdena är inte rättsligt bindande utan skall vara vägledande för bedömningar med hänsyn till lokala faktorer och särskilda omständigheter i det enskilda fallet. Regeringen menar således att riktvärdena för buller bör ses som långsiktiga mål. Vidare anges att det vid tillämpningen av riktvärdena bör tas hänsyn till vad som är tekniskt möjligt och ekonomiskt rimligt. I de fall utomhusnivåerna inte kan reduceras bör inriktningen vara att inomhusvärdena inte överskrids. Invid befintliga trafikanläggningar kan bullernivåer betydligt över riktvärdena förekomma. Regeringen anser att åtgärdsprogram bör genomföras för statlig
130
infrastruktur för att successivt förbättra bullersituationen i befintliga buller- exponerade miljöer. Åtgärdsprogrammet för järnvägsbuller bör omfatta bostadsfastigheter med över 55 dBA maximalnivå inomhus nattetid.
I Banverkets och Naturvårdsverkets policy (BVPO 724.001) som åberopas i ärendet, anges åtgärdsnivåer för olika planeringssituationer. För planeringssituationen väsentlig ombyggnad av bana vid bebyggelse anges som nivå för övervägande av åtgärd vid bostäder 45 dBA maximalnivå i utrymme för sömn och vila nattetid och 70 dBA maximalnivå utomhus vid uteplats. Vidare anges 55 dBA ekvivalentnivå för vardagsmedeldygn vid uteplats och 60 dBA för bostadsområdet i övrigt. För planeringssituationen befintlig miljö/bana vid bebyggelse anges 55 dBA maximalnivå sovrum nattetid och 70 dBA ekvivalentnivå utomhus vardagsmedeldygn. Banverket har vidare som etappmål att år 2004 skall ingen utmed statens spåranlägg- ningar behöva utsättas för bullernivåer över 55 dBA i sovrum fler än fem gånger per natt.
Av handlingarna i ärendet framgår att 1993-1996 genomförts en upprustning av Ystadbanan som innebär elektrifiering, anläggande av två mötesplatser, byten till betongslipers och skarvfri räls. Även justeringar av spåret i höjdled har genomförts. Inför upprustningen har Banverket gjort bedömningen att det inte behövdes vidtas skyddsåtgärder eftersom man bedömde allt arbete, utom anläggandet av mötesplatserna, som normalt underhållsarbete. Banverktes ovannämnda policy fastställdes efter det att upprustningen av Ystadbanan genomförts. Länsstyrelsen finner inte att det i ärendet är avgörande vilken planeringssituation som skall tillämpas utan frågan är om det vid en avvägning enligt 5 § miljöskyddslagen är rimligt att i nuläget kräva bullerskyddsåtgärder för att nå de nivåer som Bygg- och miljönämnden angett beträffande de aktuella fastigheterna.
Ingemansson Technology AB har på Banverkets uppdrag gjort en bullerutredning beträffande de aktuella fastigheterna som redovisas i en rapport, daterad 1999-04-21. Av utredningen framgår att fastigheten Skabersjö 23:5 är den av fastigheterna som är utsatt för höst buller, 91 dBA maximalnivå utomhus och 55 dBA maximalnivå inomhus när godståg ingick i mätserien. Utredingen visade även en dygnsekvivalent ljudnivå utomhus på 61 dBA. De mätningar DF själv utfört visade som högst
131
67 dBA maximalnivå inomhus. Bostadsbyggnaden på Skabersjö 23:5 är en gammal stationsbyggnad, som ligger nära järnvägspåren. Mellan spåren och byggnadens fasad finns en mur. Banverket har enligt ett förlikningsavtal som stadsfästs av tingsrätten utbetalat 200.000 kronor till DF att användas till immissionsdämpande åtgärder.
Enligt ovannämnda bullerutredning är de högsta registrerade maximala bullernivåerna för fastigheten Svedala 128.4 utomhus 84 dBA och inomhus 46 dBA, för Hyltarp 5:7 utomhus 87 dBA och inomhus 53 dBA samt för Svedala 71:13 utomhus 84 dBA och inomhus 53 dBA.
Länsstyrelsen finner inte att det av bullerutredningen eller av övrig utredning i ärendet framgår att förhållandena i nuläget är sådana att det vid en avvägning enligt 5 § miljöskyddslagen är motiverat att kräva bullerredu- cerande åtgärder enligt det överklagade föreläggandet. Det överklagade beslutet skall därför upphävas.
Frågan om vibrationer har inte behandlats i det överklagade beslutet och kan inte heller prövas av Länsstyrelsen i detta ärende.
Vad gäller frågan om stickspår till Sturup har Sturupsaxeln AB påbör- jat ett utredningsarbete avseende järnvägsutbyggnad till Sturup med anslut- ning till Ystadbanan. Vilka bullerskyddsåtgärder som behövs vid en sådan utbyggnad utreds i detta sammanhang.
Miljödomstolen
- - -
Miljöskyddslagen, liksom nuvarande miljöbalken är s.k. indispositiv lag- stiftning, vilket innebär att eventuella överenskommelser eller förliknings- avtal inte tar över de krav som lagen ställer. Detta innebär att miljödomsto- len inte kan pröva ML:s andrahandsyrkande om förlikningsavtal. Samtidigt följer att DF inte kan anses betagen sin rätt att föra talan i detta mål.
Fråga i målet är sålunda dels i vilken omfattning fastigheterna som avses i detta mål drabbas av bullerstörningar från tågtrafiken, dels om det finns skäl att åtgärda problemen och i så fall i vilken omfattning det behöver ske.
Enligt 5 § miljöskyddslagen skall den som utövar miljöfarlig verksam- het vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och
132
iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att före- bygga eller avhjälpa olägenheten. Så som länsstyrelsen har angett skall omfattningen av dessa åligganden bedömas med utgångspunkt i vad som är tekniskt möjligt vid verksamhet av detta slag som är i fråga och med beak- tande av såväl allmänna som enskilda intressen. Bedömningen skall också ske med utgångspunkt i vad som är ekonomiskt rimligt och miljömässigt befogat.
I prop. 1996/97:53 (s. 43 ff) ”Infrastrukturinriktning för framtida trans- porter” anges riktvärde för trafikbuller som normalt inte bör överskridas vid nybyggnation av bostadsbyggelse eller väsentlig ombyggnad av trafikinfra- struktur. I propositionen anges också att ”för att nå målet om en god ljud- miljö på sikt, handlar det om en successiv anpassning till en högre ambi- tionsnivå. Är det inte möjligt att begränsa bullret utomhus bör åtminstone inomhusbullret begränsas till 30 dB(A) ekvivalentnivå och till 45 dB(A) maximalnivå. Invid befintliga trafikanläggningar kan, som tidigare konstate- rats, bullernivåer betydligt över riktvärdena förekomma”. Vidare anges att regeringen anser att ”åtgärdsprogram bör genomföras för att successivt förbättra bullersituationen i befintliga bullerexponerade miljöer och att åtgärder mot buller i befintlig miljö omfattar en rad olika typer av åtgärder. Åtgärderna kan indelas i de som minskar bullret vid källan, de som flyttar källan och de som på olika sätt avskärmar eller dämpar bullret”.
I den ovannämnda bullerpolicyn, s. 8 ff, anges bland annat riktvärden för miljökvalitet. Där anges vidare att ”oavsett planeringssituation ska rikt- värden för miljökvalitet eftersträvas, utifrån vad som är tekniskt, ekono- miskt och miljömässigt motiverat. Riktvärdena gäller under förutsättning att vibrationerna i området underskrider 0,5 mm/s (vägt RMS-värde). Bakgrun- den till detta är att individer har svårt att särskilja vad som orsakar själva störningsupplevelsen. Vid högre vibrationsnivåer än 0,5 mm/s kan vibratio- nerna bidra till att förstärka upplevelsen av bullerstörningen.” I policyn, s. 11, anges också att ”när skyddsåtgärder vidtas ska alltid riktvärdena för ’miljökvalitet’ eftersträvas, oavsett planeringssituationen”.
I policyn anges olika s.k. planeringssituationer som nybyggnad, väsent- lig ombyggnad och befintlig miljö. Med planeringsfallet ”väsentlig om- byggnad” av bana vid bebyggelse avses t.ex. sidoförflyttning av bana för
133
bättre linjeföring, byggande av ny bro, breddning från enkelspår till dubbel- spår eller ännu fler spår samt kapacitetshöjande åtgärder. Med väsentlig ombyggnad avses inte normalt banunderhåll och byte av förbrukat materiel. Som riktvärden anges:
”Väsentlig ombyggnad” ”Befintlig miljö” Maximal ljudnivå inomhus
I sovrum 45 dBA 55 dBA
Maximal ljudnivå utomhus
På uteplats 70 dBA
Dygnsekvivalent ljud utomhus 60 dBA 70 dBA Dygnsekvivalent ljud uteplats 55 dBA
Utförda bullermätningar samt tågfrekvenser
I den översiktliga bullerutredning som genomfördes av Banverket 1993 anges (s. 4 ff) att antalet bullerstörda fastigheter har bedömts översiktligt samt att de beräknade bullernivåerna skall uppfattas som grova bedöm- ningar. Sex avsnitt studerades, bland annat Kyrkogatan i Svedala samhälle. Där bedömdes ”ekvivalentnivåerna utomhus minska kraftigt till följd av upprusningen”, från 64-71 dB(A) till 58-64 dB(A). Maxnivåerna beräknades minska från 65-73 dB(A) till 59-67 dB(A).
De uppmätta värden för fastigheterna enligt de utredningar som utfördes av Ingemanssons Technology AB år 1996 respektive 1999 framgår av tabell 1 och tabell 2 nedan. Av DF utförda mätningar har sammanställts i tabell 3. Därefter följer en av miljödomstolen gjord sammanställning över tåg- frekvenserna på Ystadbanan, tabell 4.
134
Tabell 1
Ingemansson Technology AB 1996 (M-2415r-A)
Max – inne Max – ute Ekv – ute
(dBA) (dBA) (dBA)
Skabersjö 23:5 Uppgift saknas 95* 68
Hyltarp 5:7 Uppgift saknas Uppgift saknas Uppgift saknas Svedala 128:4 Uppgift saknas 83** 62
Svedala 71:13 Uppgift saknas 89* 60
*Godståg har orsakat maximalnivån (endast ett godståg ingick i mätserien) – en avvikelse på några dB kan därför förväntas
** Lokaltåg har orsakat maximalnivån (endast ett godståg ingick i mätserien)
Tabell 2
Ingemansson Technology AB 1999 (M-2813-r-A)
(Uppmätta värden Max – inne Max – ute Ekv – ute avser godståg) (dBA) (dBA) (dBA) Skabersjö 23:5 - Falkentoft 55** 91 61
Hyltarp 5:7 – Löfberg 53*** 87 Uppgift saknas Svedala 128:4 46* 84 Uppgift saknas Svedala 71:13 53* 84 Uppgift saknas *Endast ett godståg ingick i mätserien – en avvikelse på några dB(A) kan därför förväntas
**Två godståg ingick i mätserien ***Tre godståg ingick i mätserien
Tabell 3
Tre stycken mätningar utförda av F i september 1999
Utrustning: YF-20 Max – inne Max – ute Tågtyp
(dBA) (dBA)
1999-09-10 62-65 Lokaltåg (4 st) 63-67 Godståg (3 st) 1999-09-11 87-88 Lokaltåg (2 st) 1999-09-13 96-99 Lokaltåg (4 st)
135
Tabell 4
Miljödomstolens sammanställning – antal tåg/vardagsmedeldygn: 19931 Våren 19992 20013 Pågatåg: 21 38 41 Öresundståg: 4-6* Godståg m.m.: 6 4 2-4** Summa 27 42 47-51 1
MD:s aktbilaga 3, ”Tågtrafik våren 1993” (bilaga till F:s överklagande)
2
Ingemansson Technology AB:s utredning 1999
3
Enligt Banverkets yttrande 2001-11-15 *Under sommartid 10 stycken
** Under enstaka dagar 6 stycken
Miljödomstolen gör följande bedömning
Det är i första hand de faktiska förhållandena vid fastigheterna som är avgö- rande för att bedöma huruvida störningarna är sådana att de skäligen bör tålas av de boende. Vid den bedömningen är det därför i princip ointressant hur ombyggnaden av Ystadbanan benämns. Vid bedömning av skäligheten i olika krav och med vilken prioritet olika åtgärder behöver vidtas har dock tidigare nämnda bullerpolicy betydelse.
I målet kan konstateras att upprustningen av banan har skett bland annat i form av elektrifiering, byggande av mötesplatser och ändrad banprofil för banan, byte av träsliprar till betongsliprar och till helsvetsad räls. Antalet tågpassagerare på järnvägen har mer än fördubblats från år 1993 till våren 2002. Av utredningen i ärendet framgår vidare att tågens hastighet har ökat på bansträckningen, både för persontåg och godståg (möjlig hastighet för persontågen har ökat från 120 till 160 km/h, på delsträcka, och för gods- tågen från 70 till 100 km/h). Därtill kommer att större tåg trafikerar banan.
Den materiella upprustning och de kapacitetshöjande åtgärderna som har vidtagits beträffande järnvägen måste ses sammantagna och inte bedömas enbart i förhållande till vad som har skett i anslutning till respek- tive fastighet. Sedda i det perspektivet kan åtgärderna inte anses motsvara s.k. normalt underhåll. De normer, som skall användas för att bedöma huru- vida det är skäligt att förelägga Banverket om att vidta åtgärder, skall därför motsvara de för en väsentlig ombyggnad.
136
Banverket har förklarat att det avser att göra en inventering av behov av eventuella bullerskyddande åtgärder, dock med utgångspunkt i regeringens mål för befintliga järnvägsnät. Med tanke på nuvarande bullersituation och på att – enligt vad som har framkommit – bullersituationen inte heller var godtagbar före ombyggnaden, anser miljödomstolen att det hade varit moti- verat och skäligt att i samband med ombyggnaden sätta av medel även för bullerskyddande åtgärder. Det finns inte anledning att ytterligare avvakta med sådana åtgärder med hänsyn till resultat av kommande utredningar. Det finns därför förutsättningar för att redan nu ålägga Banverket att vidta åtgärder för att nå de nivå som bygg- och miljönämnden har angett. Det finns tillgängligt tekniska lösningar för att uppfylla bygg- och miljönämn- dens föreläggande och koma tillrätta med bullerproblemen.
Banverket har inte visat att sådana åtgärder inte skulle anses ekonomiskt rimliga att genomföra. Vid en avvägning av vilka åtgärder som skall anses skäliga att vidta beträffande Skabersjö 23:5 måste dock vägas in att det numera har kommit fram att Banverket, i samband med förlikning med DF, har betalat ut viss ersättning att användas till bullerskyddande åtgärder på den fastigheten.
Sammantaget finner miljödomstolen sålunda att länsstyrelsens beslut skall upphävas. Föreläggandet får anses vara tillräckligt preciserat och bygg- och miljönämndens beslut skall därför i huvudsak stå fast. Med tanke på den ersättning som har betalats ut såvitt gäller fastigheten Skabersjö 23:5, skall målet dock i den delen visas åter till bygg- och miljönämnden för att på nytt ta ställning till vilka åtgärder som mot en bakgrunden kan anses skäliga att ålägga Banverket om att vidta.
Miljööverdomstolen