Underinstans: Vänersborgs tingsrätt, miljödomstolen Klagande: 1. Svenska Naturskyddsföreningen
2. Privatpersoner
Motpart: Skandinaviska Raffinaderi AB Scanraff
Saken: Tillåtlighet enligt 22 kap. 26 § 1 st. miljöbalken till verksamhet för tillverkning av s.k. EU-anpassade drivmedel i Scanraffs
anläggning vid Brofjorden, Lysekils kommun Nyckelord: Tillåtlighetsprövning, miljökonsekvensbeskrivning,
beslutsunderlag, byggnadstillstånd
Bakgrund
Scanraff ansökte hos miljödomstolen om tillstånd enligt miljöbalken till ombyggnad av raffinaderiet för att tillverka drivmedel enligt de bränsle- specifikationer som kommer att gälla från år 2005 samt för att öka produk- tionen från nu tillståndsgivna 10,0 miljoner ton per år till en genomström- ning av 11,4 miljoner ton per år. Vidare ansökte Scanraff om verkställig- hetstillstånd samt att miljödomstolen skulle avgöra frågan om verksamhe- tens tillåtlighet och meddela tillstånd till erforderliga arbeten.
Den fråga som domstolarna hade att ta ställning till i detta mål gällde vilken omfattning en miljökonsekvensbeskrivning och övrigt beslutsunder- lag skall ha i ett mål som gäller prövningen av tillåtligheten inför ett ställ- ningstagande till om byggnadstillstånd skall meddelas. Frågan om bygg- nadstillståndets omfattning kom också upp till Miljööverdomstolens ställ- ningstagande i målet.
Miljödomstolen Domskäl
Domstolen har nu att pröva sökandens yrkanden enligt 22 kap. 26 § miljö- balken avseende den ansökta verksamhetens tillåtlighet samt tillstånd till erforderliga arbeten.
Svenska Naturskyddsföreningen har invänt, att den angivna lagregeln strider mot artikeln 8 i det s.k. IPPC-direktivet (Rådets direktiv 96/61/EG om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) på så sätt att tillåtlighetsfrågan inte kan avgöras utan att det samtidigt prövas vilka villkor som erfordras för att uppfylla direktivets krav, något som inte kan göras på föreliggande underlag.
72
Artikel 8 i IPPC-direktivet har följande lydelse:
”Utan att det påverkar andra krav på grund av nationella bestämmelser eller gemenskapsbestämmelser, skall den behöriga myndigheten meddela tillstånd med villkor som säkerställer att anläggningen uppfyller de krav som ställs i detta direktiv, eller i annat fall avslå ansökan.
Alla tillstånd som meddelas eller ändras skall innehålla uppgifter om åtgärder för skydd av luft, vatten och mark som avses i detta direktiv.”
Regeln i 22 kap. 26 § miljöbalken har följande lydelse:
”På rykande av sökanden får miljödomstolen i särskild dom avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet om frågan inte enligt 17 kap. 1,3 eller 4 § skall prövas av regeringen. Om domstolen funnit att verksamheten är tillåtlig och om verksamhetens snara genomförande är angeläget, får dom- stolen i särskild dom meddela tillstånd till de arbeten som behöver utföras. Att huvudförhandling inte behöver hållas framgår av 16 § andra stycket. Meddelas särskild dom, får miljödomstolen förordna att målet i övrigt skall vila till dess domen fått laga kraft.”
Regeln är närmast ordagrant överförd från 13 kap. 48 § i den numera upphävda vattenlagen (1983:291). Regelns syfte är att en sökande av pro- cessekonomiska skäl skall kunna få tillåtligheten av en planerad verksamhet prövad utan att övriga frågor tas upp till detaljbehandling. Vidare skall det, om verksamheten befunnits tillåtlig, vara möjligt att parallellt med målets fortsatta handläggning utföra byggnadsåtgärder i brådskande fall. Förfaran- det är sedan länge etablerat vid handläggning av större vattenmål.
Att en verksamhet förklarats tillåtlig i särskild dom innebär självfallet inte att sökanden erhållit tillstånd enligt balken att börja bedriva den sökta verksamheten. För detta fordras en tillståndsdom, varvid även erforderliga villkor föreskrivs.
Enligt domstolens mening strider regeln i 22 kap. 26 § miljöbalken inte mot artikel 8 i det s.k. IPPC-direktivet. Det föreligger därför inte något hinder mot att nu pröva sökandens yrkanden.
Naturvårdsverket, som tillstyrkt att verksamheten förklaras tillåtlig och att tillstånd till erforderliga byggnadsarbeten ges, har – under åberopande av bestämmelserna i 21a § i den numera upphävda miljöskyddslagen
73
byggnadsåtgärder skall förenas med villkor enligt Koncessionsnämndens praxis.
Reglerna i miljöskyddslagen om igångsättningsmedgivande hade en annan utformning än den nu gällande regeln i 22 kap. 26 § miljöbalken. Den nu aktuella ansökan är en ansökan enligt miljöbalken och handläggs enligt balkens regler. Domstolen vill dock i detta sammanhang påpeka, att ett tillstånd till brådskande byggnadsarbeten självfallet inte medför någon rätt för sökanden att senare erhålla villkor som avpassas till utförda byggnatio- ner.
Länsstyrelsen samt miljö- och hälsoskyddsnämnden i kommunen har förklarat sig godta den ingivna miljökonsekvensbeskrivningen, medan Svenska Naturskyddsföreningen och flera sakägare har framfört kritik mot den. Domstolen finner kritiken berättigad bl.a. på så sätt att verksamhetens eventuella påverkan på Natura 2000-området Gullmarsfjorden inte behand- lats samt att konsekvenserna för framför allt havsmiljön redovisats alltför summariskt. Bristerna är emellertid inte större än att miljökonsekvens- beskrivningen kan godtas för den prövning som nu skall göras.
I fråga om den ansökta verksamhetens tillåtlighet och tillstånd till erfor- derliga byggnadsåtgärder har Naturvårdsverket, länsstyrelsen och kommu- nens miljö- och hälsoskyddsnämnd på anförda skäl tillstyrkt bifall till sökandens yrkanden. Domstolen ansluter sig till myndigheternas stånd- punkter med följande tillägg.
Verksamheten har bedrivits på den aktuella platsen under lång tid. De förändringar som ansökan avser föranleder inte i sig sådana nyanläggningar m.m. att frågan om ny lokalisering av verksamheten bör prövas. Några anspråk på ny lokalisering har inte heller framförts.
Av utredningen i målet framgår att det utökade utsläpp av koldioxid som förändringarna av verksamheten ger upphov till på sikt kommer att kompenseras av minskade utsläpp från de fordon som kommer att nyttja bränslet. På detta sätt kan anses att utsläppen flyttas från många små, mobila punktkällor till en stor, fast källa. Härigenom kommer, enligt domstolens bedömning, förutsättningarna att minimera koldioxidutsläppen att förbättras väsentligt.
74
Vad gäller energihushållning har bolaget redovisat åtgärder för att såväl effektivisera energianvändningen som nyttiggöra spillvärmen. I den senare delen avser bolaget att på nytt ta upp frågan med kringliggande kommuner om möjligheten att använda spillvärmen för fjärrvärmeändamål.
Sökandens yrkanden angående verksamhetens tillåtlighet och tillstånd till erforderliga byggnadsåtgärder skall således bifallas. Mot verkställighets- yrkandet finns inget att erinra.
Miljööverdomstolen
22 kap. 26 § MB ger miljödomstolen en fakultativ möjlighet att i särskild dom avgöra frågan om verksamhetens tillåtlighet (för det fall inte rege- ringen skall göra detta). Finner domstolen att verksamheten är tillåtlig och är dess snara genomförande angeläget får domstolen också i särskild dom meddela tillstånd till de arbeten som behöver genomföras. Bestämmelsen är i det närmaste ordagrant överförd från 13 kap. 48 § vattenlagen och gäller i princip för alla ansökningsmål och gör det därför möjligt att även i mål om miljöfarlig verksamhet göra en särskild prövning av verksamhetens tillåtlig- het. Den ersätter även den bestämmelse i miljöskyddslagen (21 a §) som reglerade förutsättningarna för att meddela s.k. igångsättningsmedgivande.
En fråga som uppkommer vid tillämpningen av 22 kap. 26 § MB är vilka bedömningar som måste göras vid en sådan tillåtlighetsprövning och därmed vilket beslutsunderlag som måste föreligga vid prövningen. Miljö- domstolen har i fråga om beslutsunderlaget konstaterat att miljökonse- kvensbeskrivningen visserligen uppvisat brister, men att dessa kunnat accepteras ”för den prövning som nu skall göras”. Enligt Miljööverdomsto- lens mening finns emellertid inget stöd för att tillåtlighetsprövningen kan göras mindre omfattande i fråga om verksamhetens miljöpåverkan än när verksamheten tillståndsprövas. Detta synsätt vinner stöd av den jämförelse som kan göras med regeringens tillåtlighetsprövning enligt 17 kap. MB. I förarbetena angående den prövningen (prop. 1997/98:45 del 2 s. 246) anförs att en miljökonsekvensbeskrivning skall ingå i beslutsunderlaget och att verksamhetens art, omfattning, miljöpåverkan, lokalisering m.m. måste vara kända. En förutsättning för en sådan prövning är att regeringen har tillräck-
75
ligt underlag för sitt beslut och att frågan är tillräckligt utredd så att beslutet blir väl grundat (prop. 1997/98:45 del 1 s. 442 f.).
Ytterligare stöd för hur 22 kap. 26 § MB skall tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet kan också hämtas från lydelsen av 21 a § miljö- skyddslagen. För att igångsättningsmedgivande skulle få meddelas enligt den bestämmelsen krävdes både att det förelåg särskilda skäl och att det var uppenbart att tillstånd skulle komma att lämnas. I 21 a § miljöskyddslagen fanns även en handläggningsbestämmelse. I den angavs att en ansökan om igångsättningsmedgivande skulle handläggas i samma ordning som en ansökan om tillstånd, dock att sammanträde eller besiktning inte behövde äga rum.
Det finns inget som talar för att lagstiftaren haft för avsikt att mjuka upp de materiella kraven för när en särskild dom enligt 22 kap. 26 § MB får meddelas beträffande en verksamhets tillåtlighet. Det finns då inte heller skäl att anta att kravet på beslutsunderlag härvidlag är mindre än vid en tillståndsprövning. Den generella utgångspunkten bör i stället vara att MB ställer högre materiella krav än tidigare lagstiftning och det i sin tur innebär högt ställda krav på beslutsunderlaget. För detta talar bl.a. miljöbalkens mål som de kommit till uttryck i 1 kap. 1 § MB och den skärpta skälighets- bedömningen i 2 kap. 7 § MB.
Samma krav på miljökonsekvensbeskrivningen bör alltså gälla för tillåt- lighetsprövningen som för prövningen av tillståndsfrågan. Vid tillåtlighets- prövningen skall det också vara möjligt att göra en bedömning av vilka grundläggande krav som kan ställas på verksamheten med stöd av reglerna i 2 kap. MB. Det i sin tur förutsätter att tillståndsansökan med miljökonse- kvensbeskrivningen har remissbehandlats så att myndigheter och andra som berörs har kunnat ta ställning till detta. Beslutsunderlaget måste därför i dessa hänseenden vara detsamma som vid en efterföljande tillståndspröv- ning.
Vad gäller det beslutsunderlag som funnits vid miljödomstolens pröv- ning uppvisar detta vissa tydliga brister. Miljökonsekvensbeskrivningen har bl.a. saknat redovisning av alternativa lokaliseringar, konsekvenserna för havsmiljön och om Gullmarsfjorden i egenskap av Natura 2000-område kan antas bli påverkat av verksamheten. En allvarlig brist i beslutsunderlaget
76
utgör det förhållandet att remissmyndigheterna inte tagit ställning till ansökan såvitt avser den tekniska utformningen av verksamheten; något fullständigt remissförfarande avseende ansökan om tillstånd för verksam- heten har inte skett före prövningen av verksamhetens tillåtlighet. Någon förprövning av de samlade miljöeffekterna av verksamheten, med beaktande av reglerna i 2 kap. MB har inte gjorts och har, mot bakgrund av det brist- fälliga underlaget, inte heller varit möjlig.
Frågan är om bristerna beträffande såväl beslutsunderlag som omfatt- ningen av själva prövningen kan anses möjliga att läka vid en överprövning av miljödomstolens deldom. Miljökonsekvensbeskrivningen har i viss mån kompletterats här och det förhållande att alternativa platser inte har redovi- sats, är inte av avgörande betydelse eftersom prövningen gäller en befintlig anläggning, där det sannolikt skulle framstå som orimligt enligt 2 kap. 7 § MB att kräva en ny lokalisering av hela verksamheten. Underlaget som helhet är dock så bristfälligt, att det med hänsyn till instansordningen måste anses ankomma på miljödomstolen att, med beaktande av det nytillkomna materialet och de ytterligare kompletteringar som kommer att krävas, genomföra en heltäckande tillåtlighetsprövning. Miljödomstolens dom skall därför undanröjas. Det ankommer på miljödomstolen att ta ställning till om tillåtlighetsfrågan skall avgöras i särskild dom eller om tillståndsansökan skall prövas i sin helhet i ett sammanhang.
Oaktat denna utgång finner Miljööverdomstolen anledning att även beröra frågan om vad som avses med uttrycket ”de arbeten som behöver utföras” (22 kap. 26 § andra stycket MB). När möjligheten till en förtida verkställighet infördes i miljöskyddslagen stod det klart att den enbart avsåg utförandet av en viss i medgivandet angiven del av anläggnings- eller bygg- nadsarbetena. För att inte påverka den slutliga prövningen skulle ett igång- sättningsmedgivande inte omfatta sådana arbeten som gäller reningsanord- ningar eller utformningen av processtekniken.
Dessa överväganden kan mot bakgrund av vad Miljööverdomstolen uttalat ovan om miljöbalkens förhållande till den lagstiftning den ersatt inte anses göra sig gällande med mindre styrka vid den prövning som nu skall göras enligt 22 kap. 26 § MB. Således måste miljödomstolen om en tillåt- lighetsprövning genomförs göra en prövning av vilka anläggnings- eller
77
byggnadsåtgärder som bör få vidtas och precisera dessa i avgörandet. Att arbetena inte får omfatta reningsanordningar eller processteknik framgår av vad som ovan redovisats.
På grund av utgången i målet bör det av miljödomstolen meddelade byggnadstillståndet inhiberas i avbidan på att Miljööverdomstolens beslut vinner laga kraft.
78