Effektivare energianvändning och transporter (EET)

Strategin effektivare energianvändning och transporter innehåller många viktiga delar i Sveriges arbete mot att uppnå miljömålen. Bl. a ingår både utsläppen av växthusgaser samt utsläppen av svavel och kväveoxid. Ett ledord för strategin är en effektivare energianvändning men även minskade utsläpp genom ökad användning av förnyelsebara energikällor och ny teknik för rening av utsläpp. Grundläggande problembild

Den grundläggande problembilden innehåller några centrala delar. De förnyelse- bara energislagen är oftast dyrare att använda jämfört med de fossila bränslena. Uttaget av förnyelsebara energislag är en begränsad naturresurs, liksom fossila bränslen. Reningsutrustning för kväve och svavelutsläpp innebär extra kostnader. Att efterfrågan av energi hittills i relativt stor utsträckning har ökat i takt med den ekonomiska tillväxten samt är förhållandevis prisokänslig har bidragit till att det varit svårt att dämpa användningen. Om energipriser i framtiden stannar kvar på en högre nivå (höjs ytterligare) kan dock användningen av energi förväntas däm- pas mer. Utsläppen av svavel och kväve har dock kunnat reduceras betydligt tack vare statlig styrning och möjligheter att installera reningsutrustning. Det har varit och är svårare att lyckas dämpa utvecklingen av utsläppen av växthusgaser. Att klimatproblematiken är global inför ytterligare en komplicerande faktor samtidigt som tillgång till energi har stor betydelse i världsekonomin. Sverige har dock kunnat hålla nere de ökande utsläppen av växthusgaser tack vare statlig styrning i kombination med en tillgång till förnybara energislag. Sverige har även hållit nere den slutligaanvändningen av energi inom industrin och för bostadssektorn

(användningen har inte ökat i takt med den ekonomiska tillväxten) bl.a. beroende påstrukturomvandlingen inom industrin,en utbyggnad av fjärrvärmeproduktion och en utbyggnad av kärnkraften.

Effektivare energianvändning

Effektivare användning är som nämnts ett av ledorden i denna strategi. Det är också en av hörnpelarna i bl.a. EU:s klimatstrategi. En svårighet med åtgärder som har som huvudsyfte att leda till att användningen av energi minskar är att det ofta är svårt att beräkna effekterna på utsläppen. Utfallet påverkas dels av vilken systemgräns som sätts men också av vilken s.k. reboundeffekt som antas. Ett exempel på det senare är att ett byte till en mer energieffektiv bil samtidigt kan leda till att bilen körs längre, alltså mer nytta ges för samma energianvändning men utsläppen har inte minskat utan är lika stora. Samma exempel kan användas för att skildra problematiken med vald systemgräns. Om systemgränsen sätts vid själva bilbytet ges inte hela bilden. Den mindre energieffektiva bilen säljs för- modligen till någon annan och fortsätter därmed att ge utsläpp ända tills den skrotas. Alltså bör effekten analyseras med systemgränsen ”hela fordonsparken”. Oavsett problematiken ovan så leder dock en effektivare energianvändning alltid till att en given nytta uppnås med lägre resursanvändning. Omvänt gäller att givet en viss resurs så räcker den längre om energin används effektivare.

Förnybara energislag

En annan central del i denna strategi är en ökad användning av förnybara resurser. En ökad användning av förnybara resurser behöver dock inte nödvändigtvis inne- bära den mest energieffektivaste lösningen. Ett exempel är en ökad användning av etanol som drivmedel från biomassa eftersom produktionen av etanolen är mer energikrävande (än bensin och diesel) i omvandlingsledet (från fast bränsle till flytande). Inom ramen för denna strategi finns det därför en del åtgärder som både är i linje med men även motverkar viktiga delar i strategin. I dessa fall bör sär- skilda bedömningar göras av vilken utveckling man ska arbeta efter inom ramen för strategiarbetet. ”

Transportsektorn

Ett mycket viktigt område i strategiarbetet är hur utsläppen i transportsektorn ska kunna dämpas/minska. De tekniska alternativen till bensin och diesel är många men mer kostsamma samt inte helt problemfria (både vad gäller resurstillgång och transportprestanda). Eftersom fordonsindustrin är internationell (tillverkningen sker i flera länder och produkten säljs på en internationell marknad) är nations- överskridande styrmedelslösningar attraktiva.

Internationell koppling

Arbetet med denna strategi påverkas i hög grad av vad som görs i andra länder. Effekterna av utsläppen av växthusgaser är globala och effekterna av utsläpp av kväve och svavel är regionala till sin karaktär. Vid utformningen av ekonomiska styrmedel kopplat till denna strategi är det därför viktigt att dels se till vad som kan göras gemensamt inom EU men också vad som ur kostnadssynpunkt är rim- ligt att Sverige gör i förhållande till andra länder.

Styrmedelsflora

Följande ekonomiska styrmedel används inom ramen för strategin ”effektivare energianvändning och transport”.

Generellt används ekonomiska styrmedel frekvent inom ramen för strategin Effektivare energianvändning och transporter. Både skatter (inklusive vissa ned- sättningsmöjligheter), skatteavdrag, bidrag och avgifter används. Här följer korta kommentarer per kategori. Den följande beskrivningen innehåller en viss upprep- ning i förhållande till de övriga synteskapitlen för de fyra miljömålen. Styrmedels- resultaten (utvärderingarna) är fortfarande densamma men de beskrivs från en annan skärning.

Skatterna styr både mot en effektivare energianvändning (energiskatten inklusive konsumtionsskatten på el) samt en ökad användning av de förnybara bränslena (koldioxidskatt). Skatterna är både generella, sektorsövergripande, men används också inom framför allt transportsektorn för avgränsade områden. Fordonsskatt och skattedifferentiering av drivmedel är exempel på det.

Effektivare energianvändning och transporter

Skatter

Avgift

Övergripande:

Energiskatt, elskatt, svavel- skatt, koldioxidskat. Se ven under skatteavdrag

Avgränsade:

Fordonsskatt, skattedifferentiering drivmedel, deponiskatt. flygskatt, motverkande effekt av fastighetsskatt.

NOx-avgift, miljödifferentierade farleds- och landningsavgifter, vägavgifter tung trafik.

Klimp. miliöbonus vindkraft, konvertering och effektivisering i offentliga byggnader,

solvärme/solcellsbidrag, subventionerad kollektivtrafik, stöd till energigrödor, bilskrotningspremiekollektivtrafik.

Skatter

Skatteavdrag Bidrag/stöd Avgift

Samverkar med EU:s handelssystem eller elcertifikatsystemet: Det är framförallt de

övergripande skatterna samt skattenedsättningen (0,5 öre/kWh) till den elintensiva industrin (PFE) som direkt samverkar med handelssystemet och elcertifikatsystemet , d.v.s. är riktade

mot samma aktörer. Samtliga ekonomiska styrmedel ovan samverkar inom strategin ”En

effektivare energianvändning och transporter” och många av dessa har som huvud- eller bisyfte att bidra till att nå klimatmålet.

Övergripande: Energiskatt inklusive konsumtionsskatt på el, svavelskatt, koldioxidskatt. Avgränsade: Fordonsskatt, skattedifferentiering drivmedel, deponiskatt. flygskatt, motverkande effekt av fastighetsskatt.

Klimp, konvertering och effektivisering i offentliga byggnader, konvertering individuell uppvärmning, solvärme/solcellsbidrag,

subventionerad kollektivtrafik, stöd till energigrödor, bilskrotningspremie, stöd till marknadsintroduktion energieffektiv teknik.

PFE, installation biobränsleanläggning och energieffektiva fönster, beskattning av förmån av fri bil och drivmedel, skattebefrielse biodriv- medel, miljöbonus vindkraft, motverkande effekter av: skatteavdrag (i relation till den generella skattenivån) areella näringar och tillverknings- industrin samt kraftvärmeproduktion och skattebefrielse sjöfart/luftfart.

I inventeringen av befintliga ekonomiska styrmedel, vilket inkluderar även bedömningen av styrmedlens långsiktiga effektivitet, framkom några generella slutsatser. Bl.a. att energi- koldioxidskatterna är kostnadseffektiva eftersom de styr genom att sätta samma prislapp på relativt stora delar av utsläppen i Sverige. Det leder till att aktörerna vidtar de, enligt dem, billigaste åtgärderna först. Skat- ten anses också vara dynamiskt effektiv eftersom den ger långsiktiga incitament att anpassa produktion och konsumtion till den kostnad som införts för den externa effekten (utsläppen). Kostnadseffektiviteten reduceras dock genom att nedsättningar förekommer. En nedsättning av skatten behöver dock inte reducera kostnadseffektiviteten förutsatt att miljöeffekterna är globala. En nedsättning av skatten görs då för att undvika koldioxidläckage, dvs. att verksamheter förläggs i ett annat land med sämre miljökrav.

Sedan år 2000 har koldioxidskatten successivt ökat samtidigt som energiskatten har minskat. Det innebär en ökad styrning mot förnybara energislag. Den totala skattenivån har framför allt höjts för användning av bränslen till små- och stor- skalig värmeproduktion. För industrin har skattenivån legat relativt stabil och som ett led i att främja effektiv kraftvärmeproduktion sänktes skatterna vid användning av bränslen vid kombinerad kraftvärmeproduktion år 2004. I bostadssektorn har skattehöjningarna inneburit en stark styrning mot minskad användning av olja för uppvärmning. Beräkningar visar att redan en lägre skattenivå än dagens gör det lönsamt privatekonomiskt att installera andra uppvärmningssystem än de system som möjliggör uppvärmning med olja. De senaste årens höjningar av koldioxid- skatten bedöms främst medföra att konverteringstakten snabbas upp.

När det gäller reduktionen av utsläpp av svavel har svavelskatten bidragit betyd- ligt men här har även Miljöbalken påverkat utvecklingen. Fordonsskatten är annorlunda till sin karaktär eftersom den inte är generell utan gäller för en specifik åtgärd (kan påverka valet av fordon vid nybilsförsäljning). Därmed är inte kost- nadseffektiviteten lika hög. Man bör också lägga till att syftet med fordonsskatten ursprungligen var fiskalt. En ökad differentiering med avseende på utsläppen av koldioxid av skatten bedöms viktig för att öka incitamenten för en effektivare energianvändning, d.v.s. öka styrningen mot bränsleeffektivare fordon, vilket också är ett av nyckelorden i strategin för ”effektivare energianvändning och transport”. Flygskatten (skatt på resandet) är i dagsläget endast ett förslag. Flera remissinstanser har menat att skatten inte kommer ge några märkbara miljöeffek- ter och att en skatt på flygbränsle skulle ge en effektivare miljöstyrning. Proble- met här är att flygplanen kan komma att tanka i andra länder med skattebefriat bränsle, vilket inte totalt sett leder till lägre utsläpp. Deponiskatten bedöms ha lett till en viss minskad deponering och ökad förbränning av avfall samt en viss höj- ning av taxan till hushållen när den infördes. På senare år har utvecklingen mer styrts av förbudet att deponera.

Skatterna och då främst koldioxidskatten samverkar på ett direkt sätt (riktas mot samma aktörer) med EU:s handelssystem för utsläppsrätter. Styrmedlen har samma mål och fungerar på samma sätt, d.v.s. sätter en kostnad på utsläppen av

koldioxid. Styrningen är alltså densamma och ur styrningssynvinkel leder därför en nationell koldioxidskatt till att fler åtgärder görs i Sverige, vilket totalt sett minskar kostnadseffektiviteten inom ramen för EU. Eftersom utsläppsrätterna delas ut gratis sker dock en förmögenhetsomfördelning (jämfört med en skatt) från staten till de deltagande företagen. Kostnaden för att släppa ut är dock fortfa- rande det pris som utsläppsrätterna har på marknaden.

Koldioxidskatten samverkar även med elcertifikatsystemet, dels genom att de del- vis är riktade mot samma aktörer men också för att de styr mot en ökad använd- ning av förnybara energislag. Både modellberäkningar som gjorts samt även företagens egna bedömningar visar att elcertifikatsystemet ger en mycket stark styrning för förnybar elproduktion. Vid kraftvärmeproduktion bedöms elcertifi- katsystemet vara det styrmedel som påverkar mest medan skatten har styrt utvecklingen mot en stor andel biobränsle i fjärrvärmeproduktionen. Eftersom koldioxidskatten, EU:s handelsystem och elcertifikatsystemet samverkar på ett tydligt sätt i bl.a. energiproduktionssektorn så bör analyser över styrningens effekt göras för dessa styrmedel sammantaget.

Avgifter används i energiproduktionssektorn och transportsektorn. NOx-avgifts- systemet bedöms vara kostnadseffektivt för de anläggningar som deltar i systemet. Generellt har det också uppfattats positivt att avgiften ”gått tillbaka” till anlägg- ningar som omfattas av systemet. Avgifterna i transportsektorn är relativt lite miljöstyrande och har inte utvärderats i någon större omfattning. Landningsavgif- terna är ett exempel på en avgift där miljöstyrningen inte märks särskilt mycket så länge dessa endast finns i ett fåtal länder. När fler länder har dessa avgifter

bedöms styrningen öka.

Bidrag och subventioner finns i bostadssektorn, transportsektorn, energiindustrin och inom areella näringar. Inom ramen för Klimp-bidraget ges bidrag till ”paket” av åtgärder i olika sektorer. Bidrag kan inte generellt anses utgöra ett långsiktigt effektivt ekonomiskt styrmedel så länge bidraget riktas mot negativa externa effekter. Bidrag bör generellt ges för att främja företeelser som har positiva effekter som inte kan hanteras av marknaden. Ett exempel är våtmarker, se även avsnitt 4.5.4 ”Bidrag (Subventioner)”. Bidrag är oftast mer åtgärdsspecifika än exempelvis skatter, vilket minskar den övergripande kostnadseffektiviteten. Bidrag måste vidare finansieras via statsbudgeten medan skatter ger intäkter till densamma. Om bidragen används ”ovanpå” befintliga skatter kan styrningen på sikt minska i effektivitet. Ett exempel är konverteringsstöden vid byte av indivi- duell oljeuppvärmning och eluppvärmning. Dessa stöd bidrar främst till att snabba upp konverteringstakten. På sikt visar beräkningar att nuvarande skatter räcker för att konverteringarna ska ske. Energirådgivare pekar också på risken med att använda för mycket bidrag eftersom det kan skapa allmänna förväntningar om stöd för andra energirelaterade åtgärder, vilket kan göra att aktörer väntar med att genomföra ekonomiskt lönsamma åtgärder. Vissa bidrag kan motiveras av andra effekter eller av särskilda omständigheter. Exempelvis Klimp som inte är lika åtgärdsspecifik och som i första hand vänder sig till kommuner, vilket bidrar till

en stimulans av det lokala engagemanget för miljöproblemen. Det är inte troligt att Klimp-bidraget är dynamiskt effektivt, d.v.s. att det på ett tydligt sätt leder till en teknisk utveckling.

Möjligheter till skatteavdrag finns inom elintensiv industri (programmet för ener- gieffektivisering, PFE) och i bostadssektorn (vid installation av energieffektiva fönster och biobränslepanna). Därutöver ges hel skattebefrielse för biodrivmedel samt även hel skattebefrielse för användning av bränslen inom sjö- och luftfarten. De senare motverkar egentligen målet i EET-strategin, men eftersom den trafik som använder dessa bränslen är internationell och i viss utsträckning kan välja det land man tankar i är det svårt att beskatta dessa bränslen. De skatteavdrag som finns bedöms inte generellt utgöra en långsiktigt effektiv miljöstyrning. För PFE (programmet för en effektivare energianvändning) är syftena både en ökad effek- tivisering inom industrin men även att möjliggöra en skattelättnad, det vill säga en befrielse från den miniskatt på el som företagen enligt EU:s energiskattedirektiv ska betala. Att PFE bidrar till en effektivare energianvändning ligger väl i linje med denna strategi och den allmänna strävan att öka energieffektiviseringstakten. PFE-programmet innehåller dock inte de egenskaper som gör att det är dynamiskt effektivt.

Möjligheten till skatteavdrag för fönster bedöms av fönstertillverkare till viss del ha påverkat efterfrågan på fönster. Den allmänna uppfattningen är dock att det är energipriserna som är den faktor som mest påverkat efterfrågan. I en intervjustu- die med hustillverkare framkom att det finns en mycket dålig kunskap hos såväl kunder som tillverkare om de stödsystem som finns för solvärme och biobränsle- anläggningar. Företagen väljer i stor utsträckning material och teknologier utifrån de normer som är fastslagna i lagstiftningen Det framkom också att kunderna generellt lägger mer vikt vid inredningsdetaljer än energikostnaderna när de gör sitt slutgiltiga val av hus. När det gäller skattebefrielse för biodrivmedel konstate- ras att utvecklingen inom området går snabbt, att flera styrmedel samverkar och att det inte är analyserat om den samlade styrningen är långsiktigt effektiv. Stöd till marknadsintroduktion av energieffektiv teknik är svåra att utvärdera ur kostnadseffektivitetsperspektiv. Stödet kan motiveras utifrån lärkurvor (en lärtid behövs under vilken tekniken utvecklas). Ur ett makroekonomiskt perspektiv kan det å andra sidan hävdas att marknaden själv ska avgöra vilka investeringar som görs. Andra resultat är att effekten av en teknikupphandling bedöms öka när ytterligare insatser görs för att sprida produkten exempelvis information.

Utvecklingspotential för ekonomiska styrmedel i strategin för en effektivare energianvändning och transporter

I inledningen nämndes att det ursprungliga syftet med att bilda åtgärdsstrategier var att dels hitta åtgärder som bidrar till flera miljökvalitetsmål, dels hitta styr- medel som kan ge samhällets sektorer incitament att vidta många olika åtgärder. Av de ekonomiska styrmedel som finns idag är det särskilt några som verkar på detta sätt. Den generella energi- och koldioxidskatten leder till att åtgärder görs i flera sektorer. I viss mån leder även Klimp-bidraget till flera olika typer av

åtgärder, även om beslutet om vilka åtgärder som ges stöd fattas och administreras av myndigheter. Övriga bidrag och skatteavdrag är mer åtgärds/sektorsspecifika. De kan dock leda till att flera miljömål påverkas positivt eftersom en åtgärd som minskar användningen av fossila bränslen även kan påverka andra miljöfarliga utsläpp.

Myndigheterna bedömer, trots de positiva egenskaper som finns i att använda skatter för att internalisera externa effekter, att den framtida användningen av energi- och miljöskatter delvis är begränsad. Anledningen är dels att befintliga skatter redan styr utvecklingen i hög grad och dels att EU:s handelssystem för utsläppsrätter har ändrat förutsättningarna för att använda kompletterande natio- nell styrning i de ”handlande sektorerna. Några områden kan dock behöva ytterli- gare analys. Dels möjligheten att höja energi- respektive koldioxidskatten för de sektorer som inte omfattas av EU:s handelssystem. En sådan analys ska innehålla både den miljömässiga effekten av höjda skatter samt effekten för företagens kon- kurrenssituation. I arbetet bör också ingå att utreda vilka juridiska möjligheter som finns för detta särskilt med tanke på att förutsättningarna har förändrats i och med införandet av EU:s handelsystem för utsläppsrätter. Även möjligheter till fortsatt användning av skatter, och då både energi- och koldioxidskatt samt andra skatter såsom den mer riktade koldioxiddifferentierade fordonsskatt, inom trans- portsektorn behöver analyseras.

I genomgången av styrmedel märks att för flera av de ekonomiska styrmedlen i transportsektorn finns inte några utvärderingar gjorda. De ekonomiska styrmedlen är av olika karaktär och riktas delvis mot samma aktörer. Det finns alltså en utvecklingspotential i att analysera vilken samlad styrning som skulle ge den mest långsiktigt effektiva miljöstyrningen i transportsektorn. En annan viktig fråga som aktualiseras vid framtidsanalyser över transportsektorn är naturresursfrågan (egentligen strategin för hushållning med vatten mark och bebyggd miljö). Exem- pelvis frågan om hur långt det är möjligt att på ett uthålligt sätt tillverka biodriv- medel med tanke på mark- och skogsaspekterna.

I strategin för ”effektivare energianvändning och transporter” är som tidigare nämnts det internationella perspektivet viktigt. Både klimatproblemet som är globalt men också problemen med övergödning, frisk luft och försurning som är regionala sträcker sig över landsgränserna. I detta uppdrag har det inte ingått att beskriva de styrmedel som används gemensamt på EU-nivå. Vi anser dock att det inom ramen för strategin för en effektivare energianvändning och transporter bör ingå i det fortsatta arbetet.

5.5.2 Giftfria och resurssnåla kretslopp (GRK)