Samverkan mellan styrmedlen i industrin

Koldioxid- och bränsleskattens samverkan med handelssystemet och elcertifkat- systemet.

Skatterna analyseras främst utifrån deras samverkan med EU:s handelssystem och elcertifikatsystemet.

Koldioxidskattens primära uppgift är att minska koldioxidutsläppen, och liksom för energiskatten nås detta genom att minska efterfrågan för de beskattade bräns- lena. Handelssystemet har samma syfte. Handelssystemet omfattar dock inte alla sektorer i ekonomin, och i den mån som koldioxidskatten och handelssystemet inte är överlappande kompletterar de varandra. Således minskar koldioxid- (och bränsle-) skatten koldioxidutsläppen från de icke-handlande sektorerna, medan handelsystemet minskar utsläppen från de handlande sektorerna. Den dubbla styr- ningen kan vara kostnadseffektiv om andra faktorer, såsom t.ex. läckage från kon- kurrensutsatta sektorer, kräver ett lägre utsläppsrättspris till de handlande sekto- rerna än vad koldioxid- och bränsleskattesatsen är för de icke-handlande sekto- rerna. Närvaron av två styrmedel med samma syfte ökar dock de administrativa kostnaderna när en ny administration för utsläppsrätterna måste byggas ut. Problem uppstår dock med den dubbla styrningen inom den handlande sektorn. Koldioxidskatten har inte tagits bort från de handlande företagen, utan dessa fort- sätter att betala koldioxidskatt, och de deltar i handelssystemet. P.g.a. handels- systemets utformning får koldioxidskatten i detta fall enbart ett fiskalt syfte. Den bidrar förvisso till minskade koldioxidutsläpp från Sverige, men eftersom detta

betyder att svenska företag kan sälja mer utsläppsrätter till den Europeiska mark- naden kommer de Europeiska utsläppen att öka i motsvarande utsträckning. Detta har bl.a. effekten att de svenska företagens konkurrenskraft försämras gentemot sina europeiska konkurrenter. Vidare är denna dubbla styrning inte kostnadsef- fektiv, eftersom de svenska företagen minskar sina utsläpp mer än vad som är befogat utifrån utsläppsrättspriset, i ett Europeiskt perspektiv.

Samverkan mellan elskatten och handelssystemet är mer indirekt. Förutom det fiskala målet bidrar elskatten bl.a. till målet att minska elanvändningen i Sverige. I den mån som el i Sverige produceras från fossila bränslen, och speciellt när detta sker på marginalen (så att det är fossilproducerad el som är prissättande på mark- naden), höjer handelssystemet produktionskostnaden för den marginella elen. El- bolagen för över en del av kostnadsökningen till sina kunder, som får betala högre elpriser. Handelssystemet kan således på detta sätt indirekt sägas ha en liknande effekt som elskatten, då båda dämpar elefterfrågan. Å andra sidan minskar han- delssystemet indirekt elskattens effekt när skattens andel av elpriset faller. Om handelssystemet leder till ett fall i elefterfrågan motverkar den elskattens fiskala syfte när elskatteintäkterna faller.

Koldioxid- och bränsleskattens samverkan med elcertifikatsystemet är också indi- rekt. Koldioxid- och bränsleskatten minskar efterfrågan på de fossila bränslena, medan elcertifikatsystemet stödjer införandet av förnybara energislag. I den mån som dessa energislag är icke-fossila stödjer styrmedlen varandras mål.

Elskattens och elcertifikatsystemets samverkan är intrikat. Eftersom den lagstad- gade efterfrågan på förnybar elproduktion är en konsumtionsrestriktion så kan elskatten, förutsatt att elskatten leder till en minskad elefterfrågan, påverka målet i elcertifikatsystemet nedåt.

Till slut finns det en motsättning inbyggd i elcertifikatsystemet och handelssyste- met. Detta gäller torv, som är elcertifikatberättigad men också ingår i handelssy- stemet. Handelssystemet tenderar att minska torvförbränningen, och utan elcerti- fikatsystemet skulle lönsamheten för torvförbränningen i Sverige minska betyd- ligt. En vidare samverkanseffekt mellan elcertifikatsystemet och handelssystemet uppstår via handelssystemets effekt på elpriset. Såsom var fallet med elskatten ovan minskar handelssystemet den totala elefterfrågan, vilket minskar konsum- tionsmålet för elcertifikatsystemet.

Stödet till vindkrafts samverkan med handelssystemet och elcertifikatsystemet

Stödet till vindkraft (miljöbonus, stöd till marknadsintroduktion, reducerad fastig- hetsskatt) går utöver det stöd som ges förnybara elproduktionssätt inom elcertifi- katsystemet. Detta innebär med stor sannolikhet att vindkraften kommer att växa mer relativt vad den skulle gjort utan stödet. De samlade ekonomiska stöden sam- verkar också med handeln med utsläppsrätter eftersom handelssystemet ökar pri- set på el och därigenom gör vindkraften mer lönsam. Samtidigt innebär högre

elpriser att priset på elcertifikaten inte behöver vara lika höga för att nå det givna målet för förnybar elproduktion.

PFEs samverkan med handelssystemet och elcertifikatsystemet

På kort sikt verkar det som om PFE’s formella del inte har någon effekt på utsläp- pens storlek, eftersom elproduktionens utsläpp av växthusgaser är begränsade inom utsläppshandelssystemet där utsläppsbegränsningen sätts på EU-nivå15. Samverkan mellan PFE och utsläppshandelssystemet vad gäller deras samlade förmåga att uppnå miljömål har dock inte varit föremål för några fokuserade kända forskningsinsatser. Den forskning som är gjord indikerar dock att sats- ningar på ökad energieffektivitet sannolikt inte är ett kostnadseffektivt sätt att uppnå klimatmål, och att energieffektivisering därför lämpligen ses som ett mål i sig i energipolitiken (Ankarhem, 2005).

Det konstateras i förarbetena (DS 2003:51) att målgruppen för PFE delvis över- lappar målgruppen för handelssystemet men att utgångspunkterna för styrmedlen skiljer sig åt. Handelssystemet är relaterat till företagens utsläpp av koldioxid och deltagande i systemet är obligatoriskt för företagen. Programmet för energieffek- tivisering är inriktat på företagens energianvändning och syftar till ökad energief- fektivisering och miljövänlig användning av energi med krav på åtgärder som berör elanvändningen i företagen. Deltagande i programmet är inte obligatoriskt enligt lag. I praktiken syftar de båda styrmedlen till åtgärder som kan komplettera varandra. Den kartläggning av ett företags energianvändning i produktionsproces- sen som ingår i programmet ger information om möjliga effektiviseringar som även kan understödja företagens förutsättningar till ett effektivt agerande inom ramen för handelssystemet. (Ds 2003:51).

Vad gäller elcertifikat konstateras i förarbetena att syftena med de båda styrmed- len är olika och att det inte finns något som a priori talar för att elcertifikat och PFE skulle störa varandra. En stor del av de företag som ingår i målgruppen för programmet för energieffektivisering kan dessutom antas vara undantagna från kvotplikt. Fr.o.m. 2007 gäller nya regler gällande kvotplikt. Då kommer elinten- siteten att avgöras på företagsnivå och inte på branschnivå som tidigare16.

Fastighetsskatt och dess samverkan med andra styrmedel

Den miljöstyrande delen av fastighetsskatten utgörs av de avvikande skattenivå- erna för vattenkraft och vindkraft. Styrningen torde ske i de fall då fastighetsskat- ten inte beskattar olika industrigrenar på ett likformigt sätt.

Syftet med höjningen av fastighetsskatten på vattenkraft var att finansiera de inve- steringsstöd som införts för konvertering av direktverkande elvärme och

15 _{De ev. utsläppsrätter som frigörs i elproduktionen vid effektiviseringsåtgärder kommer troligtvis}

att säljas till andra länder/aktörer som deltar i systemet.

16_{Helt undantagna från kvotplikt blir företag med mer än 60 MWh el/miljoner kronor försäljnings-}

värde. Från nivån 40 MWh el/miljoner kronor försäljningsvärde ges gradvis undantag från kvotplikt.

oljeuppvärmning i bostadshus. En annan anledning som nämns är att reducera de vinster som elbolagen gjort till följd av handeln med utsläppsrätter. Regeringens bedömning är att kraftföretagens investeringsbeslut avseende effektivisering, miljö och säkerhet inte påverkas av skatten. Stämmer denna utsago samverkar höjningen inte med något av de miljöstyrande styrmedlen utan är att betrakta som en rent fiskal skatt. För sänkningen av skatten på vindkraft avsågs att anpassa skattenivån för vindkraften eftersom den står stilla under viss del av tiden. Det verkar sannolikt att detta påverkar lönsamheten för vindkraft positivt och därför verkar sänkningen av fastighetsskatten i samma riktning som de övriga för vind- kraften positiva styrmedel som redovisats ovan.

Effektskatt på kärnkraft och dess samverkan med andra styrmedel

Effektskatten på kärnkraft ska till del minska effekterna av att de vinster som ut- släppshandeln genererat till elföretagen. På så vis kan man säga att kärnkraftens lönsamhet relativt fossil elproduktion inte blir lika stor som utsläppshandeln gjort den.

NOx-avgiften och dess samverkan med andra styrmedel

Förutom NOx-avgiften verkar även tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen eller miljöbalken som ett styrmedel för att reducera NOx-utsläppen. Enligt Natur- vårdsverket (2003c) så har två tredjedelar av pannorna som ingår i NOx-avgifts- systemet också tillståndsvillkor för utsläpp av NOx. I Naturvårdsverket (2003c) kommer man fram till att avgiftssystemet är helt klart styrande för de verksamhe- ter/branscher vars mer eller mindre primära uppgift är att framställa energi- kraft- och värmeverk och avfallsförbränning. Inom dessa branscher ligger utsläppen vanligen långt under villkorsvärdena. Villkoren lägger golvet men avgiften styr vidare. Det är dock svårt att helt säkert fastslå om NOx-avgiftssystemet eller till- ståndsvillkoren för NOx har styrt mest för övriga branscher.