Energi och koldioxidskatt och dess nedsättningar

• Tillverkningsindustrin har omfattande undantag både från koldioxidskatt, energiskatt på bränslen och el.

• Tillverkningsindustrins totala energiskattebörda när man tar hänsyn både till bränsle- och koldioxidskatten är i dag lägre än den energiskatt som industrin betalade 1990 före introduktionen av koldioxidskatten.

• Industrins koldioxidutsläpp har fluktuerat både uppåt och nedåt sedan 1990 och är generellt sett inte lägre i dag än 1990.

• När skattens effekt inom industrin utvärderas är det viktigt att inkludera det internationella perspektivet, framförallt sannolikheten till koldioxidläckage. • Det är viktigt att samtidigt analysera den samlade effekten av olika styrme-

del, bl.a. EU:s handelsystem för utsläppsrätter och elcertifikaten.

• Flera studier kommer fram till att det är en effektivitetsförlust att ha kvar koldioxidskatten i de sektorer som från och med 2005 omfattas av EU:s han- delsystem för utsläppsrätter. I kontrollstation 2004 föreslås dock att koldi- oxidskatten bör behållas vid ren värmeproduktion. Skälet är då inte klimat- utan omställningen av energisystemet.

• Modellberäkningar indikerar att den förda skattepolitiken har haft en tydlig betydelse i övergången från fossila bränslen till biobränslen inom fjärrvär- meproduktionen.

• En höjning av energi- och koldioxidskatten för de industribranscher som inte omfattas av EU:s handelssystem behövs analyseras. I konsekvensanalysen ska både effekter på miljön och effekter på företagens konkurrenskraft ingå.

Undantag och nedsättningar av skatter

Såsom framgår från Tabell 13 har tillverkningsindustrin ett undantag från energi- skatt på bränsle, där bensin, råtallolja och vissa högbeskattade oljor inte omfattas av undantaget. Koldioxidskatten för tillverkningsindustrin i sin tur sätts ner med 21 % jämfört med den allmänna koldioxidskatten.

Tabell 13. Hel eller delvis befrielse från bränsle- och koldioxidskatten.

Befrielsegrad från

Ändamål: Bränsle som inte

ger befrielse Bränsle-

skatt

Koldioxid- skatt 1. Förbrukning för annat ändamål än

motordrift eller uppvärmning eller i en process där bränslet i allt väsent- ligt används för annat ändamål än motordrift eller uppvärmning

100 % 100 %

6. Förbrukning vid framställning av mineraloljeprodukter, kolbränslen, petroleumkoks eller andra produkter för vilka skatteplikt har inträtt för tillverkaren

Befrielsegrad från

Ändamål: Bränsle som inte

ger befrielse _Bränsle-

skatt Koldioxid-skatt

7. Förbrukning vid framställning av skattepliktig elektrisk kraft, med vissa begränsningar

Högbeskattade oljor1 _{100 % 100 %}

8. Förbrukning i metallurgiska pro-

cesser2 Andra bränslen än _{kolbränslen och}

petroleumkoks

100 % 100 %

9. Förbrukning för annat ändamål än drift av motordrivna fordon vid till- verkningsprocessen i industriell

verksamhet2

Bensin, råtallolja,

högbeskattade oljor1 100 % 79 %

13. Förbrukning vid tillverkningspro- cessen i gruvindustriell verksamhet för drift av andra motordrivna fordon än personbilar, lastbilar och bussar

Andra bränslen än

högbeskattade oljor1

100 % 79 %

1 _{Eldningsolja, dieselbrännolja, fotogen mm. som inte har försetts med märkämnen och ger minst 85 volymprocent destillat}

vid 350°C.

2 _{Om skattebefrielse inte följer av tidigare punkter.}

Källa: Lag (2005:1189).

För tillverkningsindustrin gäller dessutom den såkallade 0,8-procentsregeln. Om ett företag trots nedsättningen av koldioxidskatten till 21 % av den allmänna skattenivån ändå betalar mer än 0,8 % av försäljningsvärdet på de varor de fram- ställer i koldioxidskatt kan företaget få en extra nedsättning.

Skattelättnad enligt 0,8-procentsregeln nås efter beslut av Skatteverket i varje enskilt fall. Regeln gäller för bränsle och för bränsleförbrukning vid vissa värme- leveranser vid tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Regeln gäller dock inte för bensin eller eldningsolja, dieselbrännolja, fotogen mm. som inte har för- setts med märkämnen och som ger minst 85 volymprocent destillat vid 350°C, och det är värt att konstatera att nedsättning inte får medges för skatt på bränsle som förbrukats för drift av motordrivna fordon.

0,8-procentsegeln innehåller dock vissa begränsningar i det som gäller nedsätt- ningar av koldioxidskatten. Begränsningarna existerar p.g.a. EU:s minimiskatte- nivåer. Således får koldioxidskatten inte sättas ned mer än så att den motsvarar minst 195 kr/m3 dieselbrännolja eller fotogen. Koldioxidskatten måste vidare vara minst 130 kr/m3 eldningsolja, 375 kr/1000 kg gasol som förbrukats för drift av stationära motorer, 50 kr/1000 m3 naturgas och 40 kr/1000 kg kolbränslen och petroleumkoks. Det nedsatta skattebeloppet ska i genomsnitt alltid minst motsvara minimiskattenivåerna för de förbrukade energislagen.

Enligt Skatteverket fick 39 industriföretag år 2004 nedsatt skatt enligt 0,8-pro- centsregeln. Figur 9 visar hur dessa fördelar sig på de olika industrigrenarna enligt företagets huvudsakliga SNI 2002 kod. De flesta av företagen representerar såle- des tillverkning av icke- metalliska mineraliska produkter (53 % av alla företag inom tillverkningsindustrin). År 2004 fick nästan 750 företag nedsatt skatt enligt 0,8-procentsregeln, varav majoriteten, ca 700 företag är växthusodlare.

13% 10% 10% 5% 3% 53% 3% 3% 14 Utvinning av mineral 15 Livsmedels- och dryckesvaruframställning 17 Textilvarutillverkning

21 Massa-, pappers- och pappersvarutillverkning 24 Tillverkning av kemikalier och kemiska produkter 26 Tillverkning av icke- metalliska mineraliska produkter

29 Tillverkning av maskiner som ej ingår i annan underavdelning 37 Återvinning

Figur 9. Antalet företag inom tillverkningsindustrin (SNI 10 – 37) som har undantag från koldioxidskatten enligt 0,8-procentsregeln, 2004.

Källa: Skatteverket.

För industriell framställning av produkter av andra mineraliska ämnen än metaller gäller den såkallade 1,2-procentsregeln, som kompletterar 0,8-procentsregeln. Regeln gäller dock inte för bränslen som beskattas som mineraloljeprodukter. För de företag och bränslen som omfattas av regeln är 1,2 % av försäljningsvärdet på de framställda produkterna ett absolut tak för koldioxidskatten. Reglerna för ned- sättningen medför att den omfattar huvudsakligen kolförbränning i främst kalk- och cementbranschen. Enligt Skatteverket fick år 2004 fyra företag nedsättning av koldioxidskatten enligt denna regel.

Speciella nedsättningsregler gäller också för kraftvärme. Fr.o.m. den 1 januari 2004 gäller avdrag för hela energiskatten och 79 procent av koldioxidskatten för skatt på bränslen som förbrukats för värmeproduktion. Således är avdragsreglerna för kraftvärme samma som för tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Vidare har flera produkter undantag från energi- och koldioxidskatter. Dessa inkluderar metan som framställs genom biologiska processer. Syntetiskt fram- ställd metan undantas dock inte. Trädbränsle som säljs eller förbrukas för motor- drift vid samtidig produktion av värme och elektrisk kraft i en kraftvärmeanlägg- ning är också undantaget från skatten. Detta undantag gäller inte råtallolja. Raps- metylester (RME) och etanol ät tillsvidare undantagna från energiskatt.

Vissa bränslen kan nästan regelmässigt inte få någon skattebefrielse. Dessa är bensin och s.k. högbeskattad olja, nämligen eldningsolja, dieselbrännolja och fotogen mm.

Undantag från elskatten omfattar bl.a. förbrukning för kemisk reduktion eller i elektrolytiska processer. Också förbrukning vid framställning av mineraloljepro- dukter, kolbränslen, petroleumkoks osv., förbrukning vid sådan överföring av elektrisk kraft på det elektriska nätet som utförs av den som ansvarar för förvalt- ningen av nätet i syfte att upprätthålla nätets funktion och förbrukning i metallur- giska processer eller vid tillverkning av mineraliska produkter under förutsättning att det ingående materialet genom uppvärmning i ugnar har förändrats kemiskt eller dess inre fysikaliska struktur har förändrats undantas. Kraft som förbrukats i den industriella tillverkningsprocessen hos den skattskyldige, om denne deltar i ett program för energieffektiviserig i energiintensiv industri (PFE), eller kraft som tagits emot av en skattebefriad förbrukare är undantagna från regeln.

Nedsättningars och undantagens administrativa börda

Generellt är det återbetalningarna av skatter som är mest resurskrävande i admi- nistrationen av energi- och miljöskatten. För mer information se bilaga 1 ”PM från Skatteverket”

Nutek (2005) har räknat på hur stor administrativ börda som ansökningar för undantag från energi- och koldioxidskatten orsakar till företagen. Jämfört med den generella administration som skattesystemet kräver från företagens sida, vilket redovisades i Tabell 8, är dock kostnaden för administrationen av undantagen relativt billigt.

Gjorda utvärderingar

Ett stort antal utredningar av bränsle-, el- och koldioxidskatten diskuterades i Avsnitt 6.1.1 och diskussionen upprepas inte här. Flera av dessa rapporter tar dock speciell hänsyn till industri- och energiomvandlingssektorerna. Resultaten från dessa analyser presenteras här.

Naturvårdsverket (2003f) gör en sammanställning av energitillförselsektorns och industrins koldioxidutsläpp under 1990- och tidiga 2000-talet. Koldioxidutsläppen från energiproduktionen har varierat kraftigt under perioden och har överstigit 1990 års utsläpp fler år än vad de har understigit dem. Rapporten analyserar också de effekter som klimatstyrningen kan ha på energitillförselsektorn och på den energiintensiva industrin. Slutsatsen är bl.a. att både användandet av biobränslen och energiförbrukningen inom ramen för dessa industrier kommer att fortsätta att öka i framtiden. Det är dock värt att märka att sedan 2003 har ett flertal styrme- delsförändringar införts. Således analyserar Energimyndigheten (2005c) den effekt som de styrmedel som rådde 2005, speciellt koldioxidskatten, har på bränslevalet och produktionsvolymen inom kraftvärmeproduktionen. Modellbe- räkningar i MARKAL tyder bl.a. på att den kraftvärmebaserade produktionen ökar väsentligt med 2005 års styrmedelssystem jämfört med 2002 års system och att fossilbränsleanvändningen blir högre. Resultatet är dock helt beroende på

vilket pris på fossilt bränsle, biobränsle och utsläppsrättspris som antas. Genom att såväl elcertifikatsystemet som EU:s handelssystem främjar användningen av bioenergi bedöms i rapporten inte koldioxidskatten kortsiktigt ha någon effekt på användningen av biobränsle i kraftvärmeproduktionen. Långsiktigt bedöms koldi- oxidskatten bidra till en något högre användning av biobränsle.

Modellberäkningar i MARKAL-Nordic indikerar för industrins del att koldiox- idskatten inte har inneburit minskade utsläpp jämfört med 1990 eftersom 1990 års energiskatt var något högre än dagens nedsatta koldioxidskatt. När skattens effekt inom industrin utvärderas är det dock viktigt att inkludera det internationella per- spektivet, framförallt sannolikheten till koldioxidläckage, vilket betyder att en högre skattenivå och följaktligen lägre utsläpp från Sverige leder till att utsläppen ökar i motsvarande omfattning (eller högre/lägre beroende på verksamhetens miljöprestanda) utomlands. I praktiken betyder detta att produktionen flyttar ut- omlands. Modellberäkningarna av Energimyndigheten (2006a) indikerar vidare att den förda skattepolitiken har haft en tydlig betydelse i övergången från fossila till biobränslen inom fjärrvärmeproduktionen. Det är dock oklart om samma resultat inte kunde ha nåtts med 1990 års styrmedel. Även inom kraftvärmeproduktionen har skattepolitiken lett till en övergång från fossila till biobränslen.

Ett flertal studier kommer till slutsatsen att det är en effektivitetsförlust att ha kvar koldioxidskatten för de handlande sektorerna. Enligt en studie av Hill m.fl. (2005) visar beräkningar att vinsten av att ta bort koldioxidskatten är större än förlusten för skattebortfall. Brännlund m.fl. (2005) drar slutsatsen att ett införande av ut- släppsrätter och ett bevarande av koldioxidskatten ökar produktionskostnaderna, vilket i sin tur reducerar användningen av andra insatsvaror och försämrar syssel- sättningen. I denna studie uppmärksammas också att för exempelvis pappers- och massabranschen är det framförallt de högre elpriserna till följd av EU:s handel- system för utsläppsrätter som innebär ökade kostnader. Även kontrollstation 2004, delrapport 2, kommer fram till denna slutsats. Där sägs dock att ytterligare

styrning i den handlande sektorn kan motiveras med att även andra samhällsmål ska uppfyllas. Ett sådant är det energipolitiska målet att öka andelen förnybar energi i det svenska energisystemet. I utredningen föreslås därför att koldioxid- skatten för tillverkningsindustrin tas bort samtidigt som koldioxidskatten vid ren värmeproduktion behålls. För kombinerad värme- och elproduktion föreslås att koldioxidskatten tas bort givet vissa villkor. I Konjunkturinstitutets studie (2003) görs också slutsatsen att det är en samhällsekonomisk vinst av att övergå från en nationell koldioxidskatt till ett internationellt handelsystem för utsläpp av koldioxid.

Slutligen analyserar Luleå tekniska universitet och Konjunkturinstitutet i Energi- myndigheten (2005a) koldioxidskattens kostnadseffektivitet mot bakgrunden att skatten är differentierad för olika sektorer. Framförallt betalar tillverkningsindu- strin lägre skatt. Slutsatsen från analysen är att trots att det är svårt att med absolut säkerhet fastställa ett styrmedels kostnadseffektivitet så verkar koldioxidskatten vara ett kostnadseffektivt styrmedel. Det finns dock utrymme för förbättringar.

Bl.a. rekommenderar författarna att devisen ”ett mål, ett medel” följs, och att osä- kerheten om klimatstyrningen minskas, vilket kan förväntas öka investeringar som minskar utsläppen av koldioxid. Det kan vidare finnas behov av ytterligare styr- medel för att stimulera teknikutveckling.

Myndigheternas kommentarer

Förutom miljöpåverkan har skatterna även en viktig statsfinansiell roll att spela. Innan man tar bort koldioxidskatten för de sektorer (alternativt delar av de sekto- rer) som omfattas av EU:s handelsystem måste det först utredas hur skattebortfal- let kan finansieras på ett sätt som leder till minsta möjliga ytterligare snedvrid- ningar i ekonomin. Det mest optimala vore att auktionera utsläppsrätterna till de handlande företagen. Under EU:s nuvarande regler är dock detta inte möjligt. Elskatten bedöms fungera tillfredsställande. Skatten har inga uttalade miljösyften bakom sig. I den mån som elkonsumtionen kan sägas orsaka negativa externa effekter t.ex. i form av försämrad försörjningstrygghet eller tryck mot icke-miljö- vänlig elproduktion till följd av ökad elefterfrågan är skatten dock inte sned- vridande. Om däremot skatten höjs mer än vad som är befogat ur en miljösynvin- kel leder även den, såsom alla andra skatter till ytterligare snedvridning av eko- nomin. Det är efterfrågeelasticiteten för el till exempelvis arbete som avgör huru- vida elskatten eller beskattning av arbete orsakar den största snedvridningen av ekonomin. Detta är en empirisk fråga som skulle kunna studeras vidare.