Kriterier för att värdera styrmedlens effektivitet

Vi har utgått från tre huvudkriterier vid bedömningen av styrmedlens effektivitet för att uppnå de långsiktigt satta miljömålen eller delmålen. Hur styrmedlet för- håller sig till dessa kriterier ger indikationer, dels hur väl ett styrmedel har funge- rat men även vägledning i valet av ett styrmedel för en ny åtgärd. En rangordning över dessa olika kriterier bör inte göras utan beror på såväl det specifika miljöpro- blemet som karaktären på åtgärderna mot vilket styrmedlet riktar sig. Generellt kan man dock säga att styrmedel som har hög måluppfyllelse och är kostnads- effektiva är attraktiva ur samhällsekonomisk synpunkt, men att huruvida det är måluppfyllelse eller kostnadseffektivitet som bör premieras skiljer sig beroende på miljöproblemet i fråga. Det kan även finnas andra aspekter att ta hänsyn till i valet mellan styrmedel, av vilka några beskrivs nedan.

Måluppfyllelse

Har styrmedlet förutsättningar att leda till att målet nås?

Det bör noteras att det önskvärda i en hög måluppfyllelse är betingat av hur väl avvägt målet är. Det kan exempelvis i vissa fall vara aktuellt att såväl höja som sänka nivån på det ekonomiska incitamentet, efter en bedömning av måluppfyllelsen. Målet kanske var lättare att nå än man trodde (kan motivera sänkning) eller det kanske det var mer kost- samt (kan motivera en höjning).

Miljömålet kan uttryckas generellt för miljöproblemet, till exempel, återställa Östersjön till 1950 års tillstånd, eller generellt för utsläppet, till exempel, minska närsaltsbelast- ningen till Östersjön med 50 procent. Det kan även uttryckas för en viss sektor, eller utsläppskälla, till exempel, minska kväveläckaget från jordbruket med 50 procent respektive minska luftutsläppen av kväveoxider med 50 procent. Om inget specifikt mål finns formulerat så bedömer man styrmedlets direkta effekter, i form av till exempel, kg minskade utsläpp av kväveoxider till luften.

Vid närvaron av tröskeleffekter4 _{för utsläppens skada, eller om miljöproblemet annars}

orsakar mycket allvarliga skador även om tröskeleffekter saknas, så kan måluppfyllelse vara den viktigaste aspekten i bedömandet av styrmedlets effektivitet. Det är då önskvärt att tillämpa ett styrmedel som innebär stor precision vad gäller måluppfyllelse garanterar att ett visst gränsvärde inte överskrids, till exempel kvantitativ reglering eller utsläpps- rätter under vilka miljömålet anges direkt (se Naturvårdsverket, 2004f). Det beror på att en skatt eller avgift inte med säkerhet kan garantera att utsläppsmålet inte överskrids, vilket kan innebär förödande konsekvenser vid närvaron av tröskeleffekter.

4 _{Det vill säga att ytterligare en enhet utsläpp till ett visst ekosystem innebär att detta skiftar till en}

Kostnadseffektivitet

Uppnår styrmedlet miljömålet till lägsta möjliga kostnad?

Kostnadseffektivitet betyder att det satta målet nås till lägsta möjliga samhällsekono- miska totalkostnad. I praktiken betyder detta att de på marginalen billigaste åtgärderna genomförs först. Kostnaden för att minska ytterliggare en enhet av utsläppet benämns marginalkostnaden. Det är av särskilt stor betydelse utifrån ett kostnadseffektivitetsper- spektiv att använda sig av marknadsbaserade styrmedel för miljöproblem där marginal- kostnaderna för att rena utsläppen skiljer sig mycket åt mellan de olika källorna. Ju mer marginalkostnaderna för rening varierar mellan källorna till miljöproblemet desto större är effektivitetsvinsterna av att använda ett ekonomiskt styrmedel i jämförelse med en kvantitativ reglering. Notera också att ett styrmedel kan vara kostnadseffektivt inom det kollektiv som berörs av styrmedlet men ej nödvändigtvis för hela miljöproblemet i fråga om inte alla källor till det specifika utsläppet möter samma styrmedel, det vill säga, själva målkonstruktionen påverkar möjligheten till en kostnadseffektiv styrning. I de fall där utsläppskällans lokalisering är av betydelse för miljöskadan så krävs en geo- grafisk differentiering av styrmedlet för att kostnadseffektivitet ska uppnås. Om den administrativa merkostnaden av ett differentierat styrmedel är högt så kan uniforma styrmedel ändå vara det bättre alternativet. Det bör även observeras att om miljöproble- met är regionalt eller globalt kan det påverka analysen över styrmedlets kostnadseffekti- vitet. Vid globala miljöproblem så kan olika skattenivåer mellan olika källor vara önsk- värt när företag agerar på en konkurrensutsatt världsmarknad och risk finns att produk- tion flyttas till länder där miljöregleringen är svagare än vad som gäller i utgångsläget. I värsta fall kan ett ekonomiskt styrmedel riktat mot ett specifikt utsläpp innebära en ökad miljöförstörelse om den inhemska produktionen går ner och ersätts av produktion i utlandet vilket genererar ett större totalutsläpp än innan styrmedlets implementering. Detta är huvudsakligen ett problem då det är ett globalt miljöproblem som man vill lösa (till exempel växthusgaser).Tvärtemot principen förorenaren betalar, som tidvis används som ett kriterium för styrmedel, kan således ett differentierat styrmedel anses vara kost- nadseffektivt om, till exempel, marknadsaspekterna kräver differentiering och miljöpro- blemet är globalt.

Dynamisk effektivitet

Hur starka incitament till teknologisk utveckling skapar styrmedlet?

Bedömningen av effektivitet bör även göras från ett dynamiskt perspektiv. Det dyna- miska perspektivet inkluderar framför allt vilka incitament för teknikutveckling som det valda styrmedlet ger. Om utsläppskällan betalar för samtliga utsläpp så finns det hela tiden ekonomiska incitament att minska utsläppsmängden vilket i sin tur stimulerar forskning och implementering av reningsteknik på området. Porter-hypotesen pekar även på den minskning som kan uppstå i och med att ett företag effektiviserar produktions- processen för att få ut en högre producerade kvantitet per utsläpp (se Porter och van der Linde, 1995). Enligt hypotesen kan miljölagstiftningen uppmärksamma företagen på potentiella effektivitetsförbättringar, vilka inte bara gynnar miljön utan även företagens konkurrenskraft och lönsamhet. Det bör dock nämnas att ingen enighet råder, huruvida Porterhypotesen verkligen existerar eller inte, inom detta forskningsområde. Mer empi- risk forskning inom Sverige är därför önskvärt.

Vi avser i denna rapport att utifrån beskrivande kriterier först och främst bedöma varje enskilt styrmedel utifrån dess specifika syfte för att senare diskutera huru- vida den åtgärd som styrmedlet genererar är kostnadseffektiv för att nå ett över- gripande mål. Vi vill understryka den distinktion vi gör mellan åtgärd och styrme- del där den förra avser en fysisk åtgärd som har en direkt effekt på miljön medan den senare beskriver det instrument används för att genera den önskade åtgärden. En åtgärd kan utföras av vem som helst i samhället medan ett styrmedel i regel skapas av staten. Med andra ord är ett styrmedel kostnadseffektivt om det initierar en åtgärd till lägsta kostnad inom det kollektiv eller sektorn den riktar sig mot. På motsvarande sätt så bedömer vi styrmedlets måluppfyllelse i förhållande till dess syfte för att sen bedöma dess bidrag till att nå det övergripande miljömålet. Om, till exempel, målet med stödet för fånggrödor var att minska läckaget av närsalter från jordbruksmark med 20 procent och detta uppnås så har styrmedlet god mål- uppfyllelse även om detta i sin tur inte haft någon synlig effekt vad gäller miljö- målet ”ingen övergödning”. Då vi i huvudsak analyserar svenska styrmedel så är det utifrån ett nationellt perspektiv bedömningen görs eftersom möjligheten till att skapa styrmedel riktade mot åtgärder utanför våra gränser är begränsade. Detta är av betydelse vid analysen av styrmedel riktade mot globala problem, såsom växt- husgaser, eftersom internationell kostnadseffektivitet för dessa problem ej kan uppnås för styrmedel riktade mot svenska utsläppskällor. Vi kommer dock att kommentera de internationella aspekterna där det har betydelse vad gäller styr- medlens verkan.

Andra aspekter

Utöver de nämnda kriterierna finns andra aspekter som är av betydelse vid infö- randet av ett styrmedel. Som exempel kan nämnas politiska aspekter som fördel- nings- och regionalpolitiska hänsyn. Dessa är i många fall viktiga eftersom det kan påverka den politiska möjligheten att genomföra ett styrmedel samt att man bör fundera på vilka som i slutändan betalar för styrningen. Här nedan nämns några olika aspekter utöver de nämnda kriterierna. Dessa har inkluderats i bedöm- ningen i de fall där det bedömts viktigt.

Effektivitetsmål eller fördelningsmål?

Alla politiska åtgärder som syftar till att kompensera för marknadens imperfektio- ner (externa effekter, kollektiva varor, informationsbrist) kallas effektivitetsmål eftersom de har förutsättningar att öka effektiviteten i resursanvändandet och därmed möjliggör en ökning av samhällets välfärd. Sådana åtgärder innebär att nyttan som åtgärden skapar överstiger dess kostnad, vilket möjliggör för en kom- pensation från ”vinnare” till ”förlorare” i enlighet med Hicks-Kaldor kriteriet. Syftet med vissa av de styrmedel som vi redovisar i denna rapport kan dock ha varit fördelningspolitiska, även om de har effekt på miljön. Ett resursfördelnings- mål kan även av politiska skäl anses av så stor betydelse att man accepterar en försämrad effektivitet. Om man vill förbättra för ensamstående föräldrar med, till exempel, bostads- och barnbidrag så kan detta finansieras med en höjd skatt på inkomst. Denna snedvridande skatt minskar sannolikt den totala välfärden på grund av minskade incitament att arbeta. Dessa styrmedel bör därför i första hand

bedömas utifrån deras fördelningsmål och i andra hand utifrån den miljöeffekt de genererar.

Förorenaren betalar principen (Polluters Pay Principle, PPP)

Hur väldefinierade äganderätterna är i samhället samt vem som innehar dem är av stor betydelse i utformandet av styrmedel. Principen Förorenaren Betalar ger implicit äganderätten till de drabbade, det vill säga, individer har rätt till ren luft, rent vatten och oförstörd miljö. Om förorenaren anses ha rätten att påverka miljön negativt så skulle man sträva efter ett styrmedel där de drabbade betalar till för- orenarna för att dessa ska minska sina utsläpp. Om ägaren till utsläppskällan inte behöver kompensera samhället för de skador som deras produktion orsakar så råder inte principen att förorenaren betalar. Ifall principen förorenaren betalar råder och kompensation ges till dem som drabbas finansiellt av utsläppen så är det av vikt att den ges obunden så att det inte genererar några beteendeförändringar vilket kan påverka styrmedlets effektivitet. Man bör även ta hänsyn till ifall ett styrmedel förstärker inkomstskillnaderna vilket motverkar utjämningen som den progressiva inkomstskatten strävar efter, det vill säga, motverkar samhällets för- delningspolitiska mål (Brännlund och Kriström 1998). Otydliga eller icke-existe- rande äganderätter kan även vara orsaken till många miljöproblem. Hotet mot torsken i Östersjön beror i stor grad på att ingen juridisk person äger torskbestån- det och även om så var fallet skulle det vara praktiskt omöjligt att till fullo för- hindra andra att fiska torsken, det vill säga, icke-exkluderbarhet råder i viss grad. Företagets marknadssituation och kostnaden för styrmedlet

Vad som kännetecknar marknaden som olika företagen/branscher agerar på har stor betydelse för i vilken grad dessa påverkas företagsekonomiskt av ett ekono- miskt styrmedel. Ett företag kan förlora marknadsandelar om ett styrmedel orsa- kar stora kostnadsökningar. Företag som producerar en tämligen homogen pro- dukt och konkurrerar på världsmarknaden (till exempel, massa/pappersindustrin, jordbruk) är mer känsliga för sådana produktionskostnadspålägg i jämförelse med de företag som producerar en heterogen produkt och som inte är utsatt för konkur- rens ifrån omvärlden (till exempel, fjärrvärmeverk, reningsverk). Det är viktigt att understryka att konkurrensutsatthet inte enbart beror på huruvida man agerar på en världsmarknad eller inte utan även på hur homogen konsumenterna upplever att produkten är. Även om, till exempel, stål kan te sig som en homogen produkt så finns det belägg för att kvaliteten på stålet, och inte enbart priset, spelar en av- görande roll för efterfrågan. Vad gäller verksamheternas förmåga att bära kostna- derna så är det även intressant att titta på reningskostnadens andel av omsätt- ningen, vilket indikerar ifall något enskilt företag skulle gå i konkurs på grund av den finansiella bördan styrmedlet innebär.