4. Analys och Diskussion
4.3 Samstämmighet och diskrepans mellan undersökningsenheterna
4.3.2 Förutsättningar, byråkrati och personlig motivation
För att förstå förutsättningarna som ryms inom det som kan härledas till mandat och styrningar och förstå hur det påverkar våra undersökningsenheter vänder vi oss mot Max Webers byråkratibegrepp. Han menar att det finns ett samspel mellan förmågan att utöva makt (tvinga andra att lyda) och den underställdes acceptans för maktutövandet. Om detta samspel finns så uppstår en auktoritet vilket innebär att maktutövningen accepteras och därmed blir genomförbar. Om det saknas acceptans så kommer mottagaren aldrig underkasta sig
maktutövarens vilja. Auktoritet kan i sin tur delas in i olika typer där idealfallet enligt Weber bör vara byråkratiskt. Detta eftersom maktutövandet då förlitar sig på accepterade regler mellan utövare och mottagare i organisationen. Andra ytterligheter är traditionell eller karismatiskt auktoritet vilket utgår från att göra saker på grund av tradition eller en sorts emotionell uppfattning. Eftersom det är troligt att viss grad av alla auktoritetstyper kommer existera i olika utsträckning i en organisation satte Weber upp sju grundregler för en väl fungerande byråkrati. Grundreglerna ska göra det lättare att förhålla sig till den enligt Weber ideala typen, byråkratisk auktoritet. Dessa innebär att en organisation ska vara hierarkisk och äga sina egna resurser. Det ska finnas förmedlade och dokumenterade regler som sätter rutiner och som även leder till rättvis behandling av organisationens klienter. De anställda ska
arbetsledas genom att ha tydliga arbetsuppgifter och adekvat utbildning. Slutligen ska ägandeskapet vara oberoende från organisationens tjänstemän.
För att förstå hur olika organisationer förhåller sig till byråkratibegreppet och Webers sju grundregler väljer vi att använda delar av Mintzbergs teori om ”Oförutsedda faktorer”61. Han
delar in dessa i fyra grupper: ålder och storlek, teknik, yttre miljö samt maktpåverkan. Med hjälp av dessa resonerar Mintzberg för hur en organisation präglas till olika grader av strukturering, formalisering och beteenden. I analysen kommer vi främst fokusera på ålder, storlek, miljö och makt. Han menar att ju äldre en organisation är desto formellare blir den. Större storlek påverkar strukturen till tydligare differentierade avdelningar, mer utvecklad administration och en allmänt mer nischad verksamhet. Större storlek bidrar också till att göra den mer formaliserad. Den yttre miljön i form av dynamik, marknadsstruktur och hot mot egen verksamhet påverkar hur organisationen indelar sig och centraliserar eller decentraliserar sin ledningsstruktur. Utifrån maktpåverkan menar han att en organisation under stark kontroll av annan ledning gynnas att formalisera och centralisera sin verksamhet samt att de ingående aktörernas maktsökande också leder till beslutscentralisering.62
De statliga myndigheterna i vår undersökning har en lång historia bakom sig, även om de två bevakningsansvariga har kortare historia än Försvarsmakten så är de sprungna ur
myndighetsvärlden genom olika sammanslagningar och utbrytningar. Förhåller vi oss till Mintzbergs teori om ålder och storlek så är det lätt att se deras förhållande till Webers sju grundregler. Lång tradition och erfarenhet av sin verksamhet har gjort att regler och
administration har kunnat utvecklas i stor utsträckning. I vår empiri framträder osäkerheten som ett betydande tema från de statliga aktörerna. Osäkerheten är i huvudsak kopplat till mandat, styrningar och information som inte finns eller inte kan förmedlas, det skapar en
61 Contingency Factors 62 Mintzberg, 1979, s227-297
obalans för organisationen då kraven på tydliga regler, dokumentation, förmedling och arbetsledning inte uppfylls. Under lång tid har det byggts upp en rigid byråkrati men som i detta fall saknar ett antal viktiga byggstenar.
Att det civila näringslivet med en privat ägarstruktur inte har samma beroendeställning till grundreglerna kan bland annat förklaras med lägre krav på likhet inför klienter och oberoende ägande63. Men det finns också förklaringar i de oförutsedda faktorerna, dels är inte
organisationen lika gammal som de statliga men det är också troligt att skillnaden i yttre miljö i form av marknaden påverkar näringslivets struktur. Mintzberg menar tillexempel att om den yttre miljön är föränderlig så kommer en organisation blir mindre formell. Om marknaden förändras utifrån kundkrav, politisk påverkan, teknikutveckling och ekonomisk utveckling så måste organisationen vara flexibel. Näringslivsenheterna som ”lever” i marknaden med dess ständiga förändringar har troligtvis en högre vana än de statliga enheterna att anpassa sig efter de svängningar som sker inom branschen.
Beroende på hur vi betraktar undersökningsenheterna kan vi välja att se de statliga som ingående i en större helhet på ett annat sätt än näringslivet. Näringslivet verkar visserligen i Sverige men är inte som de statliga de facto en del av den statliga förvaltningen. De
bevakningsansvariga är dessutom satta att samordna och styra vissa myndighetsövergripande områden. Återigen blir mandatsavsaknaden tydlig i det spel som uppstår mellan olika
myndigheter där olika individer och organisationer centraliserar hierarkin vilket gör det än svårare för de bevakningsansvariga myndigheterna att lösa sina uppgifter utan tydliga
förmedlade mandat. Beteendet kan förstås med Mintzbergs förklaring av beslutcentralisering. Det vill säga att dels renderar de ingående aktörernas sökande efter makt till centralisering men också det att ju större kontroll en organisation står under desto mer formaliserad och centraliserad blir dess beslutsprocess.64 De statliga enheterna har en relativt starkt reglerad verksamhet som byggts upp under lång tid med välutvecklade ramverk i den statliga byråkratin.
Problemet kan också förklaras med det som kallas byråkratins onda cirkel. En av riskerna med byråkratin är att i den strävan som finns att stifta universella regler kommer det bli naturligt att organisationen omedvetet beslutscentraliserar, eftersom den kommer vilja undvika att olikheter skapas decentraliserat. De ingående aktörerna kommer då försöka finna nya maktverktyg vilket leder till att högre nivåer lockas att beslutscentralisera ytterligare. Detta leder till en trend av minskad möjlighet att fatta beslut decentraliserat men även minskat inflytande för den som styr byråkratin då byråkratin i sig skapat så många regler att den blir allt för formaliserad och rigid.65,66
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att otydliga mandat blir mest kännbara för de bevakningsansvariga myndigheterna då deras uppgift, i den kontext de befinner sig, är beroende av tydlighet i dessa utifrån Webers byråkratibegrepp. Förhållandet blir även
63 Mabon, 1992, s29-30
64 Mintzberg Henry, The Structuring of Organizations, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1979, s288-292 65 Mabon, 1992, s32-33
kännbart för Försvarsmakten om än inte i samma utsträckning eftersom här finns det en större intern organisation med egna genomförandedelar. Problemet visar sig mer internt i den interna osäkerhet vi sett i empirin. För näringslivet är beroendet och förhållandet till
byråkratibegreppet minst påtagligt.
En förutsättning som framträder i vår empiri är den personliga motivationen hos våra
respondenter. Den personliga motivationen får betydelse för enskilda individers engagemang och vilja att agera i frågan vi undersöker. Motivation kan definieras som drivkraften att utföra ett visst beteende och uppnå resultat. Traditionellt har detta förklarats antingen utifrån
instinktiva behov eller utifrån sökande och undvikande av belöning respektive bestraffning. För att koppla denna förenkling mot organisationsteori och det som pågår inom organisationer skiljer Thompson och McHugh på inneboende sociala belöningar respektive
utifrånkommande. De inneboende avser det som främst sker inom organisationen såsom
social tillvaro, möjlighet till kompetensutveckling, hängivenhet etc. Utifrånkommande faktorer kan visserligen vara sprungna ur organisationen men berör individen mer på ett plan utanför organisationen, exempelvis lön och semestermöjlighet. Thompson och McHugh utrycker samtidigt en skepsis mot motivationsbegreppet då de menar att det inte finns omotiverade människor, människan hittar helt enkelt olika sätt att bli motiverade på och summan av ambition eller insats är oförändrad, det tar sig bara olika utryck. Om en individ uppvisar uppgivenhet så är det ett tecken på ett område individen inte kan kontrollera varvid hen istället lägger sin ambition på ett annat område.67
Sättet respondenterna utrycker sitt intresse för totalförsvarsfrågan på eller hur de beskriver initiativ de tagit inom området tyder i huvudsak på en motivation driven av hängivenhet till sitt arbete, således inneboende motiv. Genom att ta tillfällen till att lära sig mer, ta ansvar för processer och styrning och även det faktum att området är pånyttfött och på uppgång finner de stimuli vilket blir en sorts belöning.
Samtidigt som dessa beteenden framträder finns det i empirin tecken på orosmoln hos
respondenterna. Gemensamt för huvuddelen av undersökningsenheternas respondenter verkar detta vara knutet till faktorer som uppstår på grund av tidigare beskriven problematik med byråkrati. Det vill säga att byråkratin tenderar leda till strikta regler och beslutscentralisering. Vilket i sin tur får till följd att beslut dröjer, saker tar lång tid och att den enskilde
respondenten utifrån dennes synvinkel saknar verktygen för att åstadkomma önskat resultat. Risken som vi identifierar utifrån vår empiri är att byråkratins följdeffekter leder till en uppgivenhet hos individer som då söker sig andra områden för att finna motivation. Det som styrker förutsättningarna utifrån personlig motivation är att vi huvudsakligen identifierar inneboende motivation hos undersökningsenheterna, det utgör därmed en grogrund för att göra det lilla extra och inte bara det som krävs för att tillfredsställa de utifrånkommande motivatorerna.
67McHugh, David, Thompson, Paul, Att arbeta i organisationer – ett kritiskt perspektiv på organisation och
Den personliga motivationen är tydligare för de statliga aktörerna både i positiv och i negativ bemärkelse. Det kan förklaras med att de statliga är mer beroende och påverkade av den statliga byråkratin men också av vår frågas natur. Drivmedelsförsörjningskedjan kan ses utifrån en beställare och leverantörsförhållande där arbetet hos leverantören pågår som vanligt intill dess att en formell beställning är lagd. Då ingen sådan ”beställning” är lagd utifrån ett totalförsvarsperspektiv framträder denna påverkan mindre hos leverantören (näringslivet).