Som konstaterats innebar ikraftträdandet av UtlL bland annat, vilket i praktiken kanske var den största förändringen, en ny processordning i migrationsärenden.155 I följande avsnitt beskrivs handläggningen av ett ärende där verkställighetshinder åberopats enligt 12 kap. 19 §, det vill säga, de processuella aspekterna av bestämmelsen. I avsnittet görs dock även viss redogörelse för den tidigare ordningen, för att belysa skillnaderna mellan den gamla och den nya processordningen och skapa förståelse för den kritik som har framförts mot respektive ordning.
Först kan konstateras att ärenden om verkställighet av avlägsnandebeslut handläggs av Migrationsverket. Om det uppkommer fråga om hinder mot verkställighet under handläggningen ska någon av verkets förvaltningsprocessenheter ta över ärendet. Det är processförarna vid dessa enheter som bedömer om verkställighetshinder föreligger och om ny prövning ska medges.156 Om ny prövning inte beviljas, kan beslutet överklagas till en migrationsdomstol enligt 14 kap. 5 § UtlL.
Om alla rekvisit enligt 12 kap. 19 § däremot är uppfyllda ska Migrationsverket besluta om inhibition i verkställighetsärendet och ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning.157 Om Migrationsverket i den nya prövningen finner att skyddsskäl föreligger ska den sökande beviljas uppehållstillstånd. Om verket i den nya prövningen finner att skyddsskäl inte föreligger, kan asylansökan däremot avslås på nytt.158 Ett sådant avslagsbeslut kan, likt Migrationsverkets övriga beslut, överklagas till migrationsdomstol enligt 14 kap. 3 § UtlL.
Både Migrationsverkets beslut att inte bevilja ny prövning alls, och dess beslut om att avslå ansökan efter ny prövning, kan således överklagas till en migrationsdomstol. Om domstolen skulle finna att det föreligger förutsättningar för att bevilja ny prövning, i strid med Migrationsverkets bedömning, ska ärendet normalt återförvisas till Migrationsverket för prövning av frågan om uppehållstillstånd. Finner domstolen att det finns tillräckligt underlag för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas direkt behöver dock återförvisning inte ske, utan domstolen kan själv meddela uppehållstillstånd.159 Om migrationsdomstolen avvisar ett överklagat beslut från Migrationsverket kan slutligen
155 Jfr prop. 2004/05:170 s. 103 ff. 156 SOU 2009:56 s. 256 f.
157 Jfr 12 kap. 19 § första stycket UtlL samt 12 kap. 19 a § UtlL. 158 Prop. 2004/05:170 s. 228.
överklagande också göras till MiÖD, som är högsta instans i utlänningsärenden. För prövning i MiÖD krävs dock prövningstillstånd.
Således kan konstateras att tyngdpunkten för prövningen i ärenden om verkställighetshinder ligger hos Migrationsverket, men möjlighet till domstolsprövning finns. Ordningen infördes i och med reformen år 2006. Enligt den tidigare ordningen gjordes överprövning av Migrationsverkets beslut av Utlänningsnämnden. Utlännings-nämnden var en förvaltningsmyndighet med domstolsliknande uppgifter. Nämnden hade bland annat i uppgift att handlägga motsvarigheten till dagens ansökningar om ny prövning på grund av verkställighetshinder, som då kallades NUT-ärenden.160 Den tidigare ordningen hade fått kritik för att den alltför sällan hade muntliga inslag och att processen inte i något skede var en tvåpartsprocess. Vidare hade ordningen kritiserats för att ge dålig insyn för såväl parter som allmänhet. Med den nya processordningen avsåg lagstiftaren åtgärda dessa problem.161 Ändringen innebar att utlänningsnämnden ersattes av speciella förvaltningsdomstolar som besvärsinstans, nämligen tre migrationsdomstolar och en Migrationsöverdomstol.162 Sedan reformen har även en fjärde migrationsdomstol inrättats. Migrationsdomstolarna utgörs nu enligt 6 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. av Förvaltningsrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Malmö, Förvaltningsrätten i Göteborg och Förvaltningsrätten i Luleå. Migrationsöverdomstolen är, enligt 16 kap. 1 § första stycket UtlL, Kammarrätten i Stockholm. Genom införandet av domstolarna skapades en möjlighet till tvåpartsprocess i utlänningsärenden, vilket enligt lagstiftaren i större utsträckning än tidigare skulle leda till att kravet på att varje ärende blir så utrett som dess beskaffenhet kräver (jfr 8 § FPL) tillgodosågs. Den ökade möjligheten till muntlighet skulle leda till minskade missförstånd och större utrymme för den enskilde att komma till tals. Vidare angavs att båda åtgärderna var ägnade att öka öppenheten i asylprocessen.163 Att det krävs prövningstillstånd för prövning i MiÖD motiverades vidare med att det skulle bidra till snabbare handläggning i utlänningsärenden, samt att domstolen på ett effektivt sätt skulle kunna bidra till rättsbildningen och tillförsäkra en förutsebar och enhetlig bildning av rättspraxis.164 På flera sätt var således reformen ägnad att stärka rättssäkerheten i utlänningsärenden, inklusive ärenden om verkställighetshinder.
160 Prop. 2004/05:170 s. 86, 88 f. 161 A.prop. s. 105. 162 A.prop. s. 105 ff. 163 A.prop. s. 105. 164 A.prop. s. 132.
Sedan reformen genomfördes har dock det nya förfarandet kritiserats på några punkter. Efter reformen gjordes som nämnt en uppföljande utredning av de ändringar som genomförts, vilken resulterade i SOU 2009:56. I utredningen påpekades bland annat att den ökade öppenhet som lagstiftaren avsett åstadkomma genom förändringen fortfarande var bristfällig i viss mån.165 I beslut från Migrationsverket och domstolen ska den landinformation som lagts till grund för beslutet tydligt redovisas,166 både för att den sökande ska kunna förstå beslutet och för att kunna bemöta det i ett eventuellt överklagande. I utredningen påvisades dock att både i beslut från Migrationsverket och från domstolar återgavs landinformation i varierande utsträckning.167 I beslut och domar framgick sällan uppgifter om hur Migrationsverket respektive domstolarna hade valt att tolka den åberopade informationen eller hur olika källor hade värderats i förhållande till varandra.168 Att så bedömdes vara fallet måste anses utgöra en allvarlig brist ur rättssäkerhetssynpunkt, eftersom det med en sådan ordning inte är förutsebart för enskilda på vilken grund myndighetsbeslut fattas.
Kritiken som framfördes i SOU:n har utvecklats bland annat i en avhandling av Livia Johannesson, forskare i statsvetenskap, som publicerades vid Stockholms universitet år 2017. Johannesson argumenterar för att det sätts för stor tilltro till att rättssäkerheten ökar bara för att överprövning förflyttas till domstolar. Enligt henne kvarstår inte bara rättsosäkra moment i asylprocessen trots domstolsprövning, utan kanske till och med blir värre.169 Som exempel anför Johannesson att domarna i migrationsdomstolarna i stor utsträckning fattar beslut baserat på den landinformation som Migrationsverkets representanter framför. Dels visar hennes forskning att domarna uppfattar Migrationsverkets processförare som de mest kunniga när det kommer till specifik landinformation. Dels visar den att domarna saknar resurser för att systematiskt kontrollera processförarnas argument.170 Johannesson anför att detta är problematiskt eftersom företrädare för Migrationsverket i praktiken får dubbla roller i processen, när ett ärende överprövas i domstol.171 Som nämnt inledningsvis i detta avsnitt är det processförare på förvaltningsprocessenheten som fattar beslut om ny prövning. Om ärendet efter avslag överklagas till domstol övergår processföraren till att vara motpart
165 SOU 2009:56 s. 80 ff. 166 Jfr 13 kap. 10 § UtlL. 167 SOU 2009:56 s. 80 ff. 168 A.bet. s. 84.
169 Johannesson (Dagens Nyheter). 170 Johannesson s. 101.
till den sökande. Samtidigt tyder Johannessons forskning på att processföraren anses vara en neutral expert på landinformation, vilken läggs till grund för domstolens beslut.172 Johannesson menar att ordningen bidrar till minskad rättssäkerhet när överprövning sker i domstol, jämfört med den tidigare ordningen.173
Sammantaget kan konstateras att den nya ordningen vid överprövning av Migrationsverkets beslut var ägnad att komma till rätta med viss rättssäkerhetsproblematik som den tidigare ordningen ansågs lida av. Efter reformen har emellertid överprövningen av asylärenden fortsatt kritiserats på vissa punkter. De aspekter som framstår som angelägna att diskutera vidare är den potentiellt bristande öppenheten och oberoendet mellan statens och Migrationsverkets representanter.