Ytterligare ett förslag som ska diskuteras är införandet av en specialdomstol i migrationsärenden, istället för de förvaltningsdomstolar som nu har ansvaret för överprövningen. En av de rättssäkerhetsbrister som kunde konstateras i avsnitt 5 var att migrationsdomstolarna i viss utsträckning tycks basera sina beslut på information som härrör från Migrationsverket.225 Kritiker har menat att det delvis kan bero på att domarna i migrationsdomstolarna, som är allmänna förvaltningsdomstolar, saknar specialkunskap om till exempel specifik landinformation, samt saknar tillräckliga resurser att skaffa sådan information på annat sätt än genom Migrationsverket.226 En tänkbar möjlighet för att åtgärda dessa brister skulle kunna vara att tillsätta en specialdomstol.
Förslaget att inrätta en specialdomstol för utlänningsärenden lades ursprungligen fram i promemorian Ds 2000:45, En specialdomstol för utlänningsärenden. Förslaget som
223 Jfr art. 40.4 asylprocedurdirektivet och avsnitt 4.5.1 för en närmare beskrivning av bestämmelsen. 224 Prop. 2016/17:17 s. 75.
225 Se t.ex. Thorburn Stern & Wikström s. 28. 226 Johannesson (Dagens Nyheter).
presenterades innebar att Migrationsverkets beslut i utlänningsärenden skulle överprövas i en instans i form av en specialdomstol, Utlänningsdomstolen. Den stora fördelen som lyftes då var möjligheterna att samla och utveckla specialkunskap och erfarenhet av specialområdet. Det skulle gälla såväl juridiska kunskaper om flykting- och folkrätt som kunskaper om förhållanden i andra länder och andra kulturer.227 Möjligheten diskuterades vidare inför processreformen 2006, och förespråkades då av flera remissinstanser. Som skäl för en specialdomstol anfördes då att behovet av den specialkunskap som krävs i utlänningsärenden bättre tillgodoses i en specialdomstol, samt att en ordning med endast en domstolsinstans bör bidra till kortare handläggningstider. Riksrevisionsverket pekade också på att en ordning med en specialdomstol blir ett mindre kostsamt alternativ än en ordning med överklagande till två domstolsinstanser.228
En fördel med en specialdomstol, ur ett rättssäkerhetsperspektiv, skulle därmed kunna tänkas vara att den kunskapsbrist som domstolarna har kritiserats för åtgärdas. Ju mer domstolen i ett migrationsmål själv besitter den specialkunskap som krävs för att till exempel utröna om ett verkställighetshinder föreligger, desto mindre måste domstolen förlita sig på kunskap från Migrationsverket. Att domstolen förhåller sig opartisk till underlaget i ett mål är en förutsättning för att objektivitetsprincipen såväl som rätten till en rättvis rättegång ska tillgodoses. Det är även viktigt för att skapa förtroende för rättsväsendet och minska risken att domstolen uppfattas som partisk eller annars bristande i objektivitetskravet.
Nackdelen med att inrätta en specialdomstol istället för allmänna förvaltningsdomstolar är dock, vilket även framhölls i prop. 2004/05:170, att vissa av de brister som förelåg innan processreformen skulle kvarstå. Bland annat skulle ett beslut som fattats av specialdomstolen inte gå att överklaga, i likhet med vad som gällde enligt den tidigare ordningen med Utlänningsnämnden. Möjligheten till överprövning av en högre instans med prejudikatbildande funktion konstaterades i propositionen vara en garanti för rättssäkerhet, varför alternativet att överprövning skulle göras i allmänna förvaltningsdomstolar antogs istället.229 Det kan även konstateras att de remissinstanser som förordade alternativet med en specialdomstol i förhållandevis stor utsträckning betonade de ekonomiska och effektivitetsmässiga fördelarna med att ha överklagande-möjlighet till endast en instans. Mot den bakgrunden kan en risk med att införa en
227 SOU 1999:16 s. 225. 228 Prop. 2004/05:170 s. 107. 229 Jfr a.prop. s. 106 ff.
specialdomstol tänkas vara att det uppfattas som en åtgärd med framförallt rättsekonomiska förtecken. Det motsäger syftet att inrätta en specialdomstol för att kunna lägga ner mer resurser och tid på till exempel utbildning av personal. Vidare menade utredaren i SOU 1999:16 att erfarenheterna från Utlänningsnämnden visade att korta handläggningstider inte är en självklar följd av en kort instanskedja.230 Specialdomstolen skulle behöva ta emot lika många ärenden som de fem migrationsdomstolarna gör idag för att inte förlänga handläggningstiderna.
Sammantaget kan konstateras att fördelarna med att överprövning i migrations-ärenden, inklusive ärenden om verkställighetshinder, görs av en specialdomstol istället för allmänna förvaltningsdomstolar inte tycks vara så övervägande att en sådan ordning bör införas. Enligt min mening bör därför migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen inte bytas mot en enskild specialdomstol.
Frågan är då om det finns något annat sätt att öka oberoendet mellan migrations-domstolarna och Migrationsverkets i domstolsprövningen. Ett alternativ är att förse migrationsdomstolarna med utökade resurser och på så sätt se till att de har tid och möjlighet att i större utsträckning utreda den information som läggs fram i målet. Ett rättssäkert tvåpartsförfarande kräver jämbördiga parter. I dagsläget tycks så inte alltid vara fallet eftersom Migrationsverkets representant kan komma att få rollen som både motpart och neutral expert.231 Med ökade resurser ökar migrationsdomstolarnas möjlighet att kunna utreda enskilda ärenden utan att vara beroende av Migrationsverkets expertis. Fördelarna med en ökad utredningskapacitet skulle motsvara vad som angetts ovan angående specialdomstolar, utan att medföra nackdelarna som exempelvis brist på flerinstansprövning.
Att förorda ökade resurser som rättssäkerhetsstärkande åtgärd är emellertid inte helt oproblematiskt. Resursfördelningen i den allmänna förvaltningen är till syvende och sist en politisk fråga. I utformningen av reglerna om verkställighetshinder har lagstiftaren eftersträvat en begränsning av mängden resurser som tas i anspråk av verkställighets-ärenden.232 Vidare kan konstateras att den politiska utvecklingen på migrationsrättens område präglas av begränsningar och nedskärningar.233 Mot den bakgrunden kan alltför
230 SOU 1999:16 s. 225. 231 Jfr ovan avsnitt 4.6 samt 5.3. 232 Jfr prop. 2004/05:170 s. 106.
233 Som exempel kan tas att begränsningslagen förlängdes i två år från och med juli 2019, se vidare avsnitt 5.4, samt att det pågår samtal om att till exempel sätta upp volymmål för asylsökande samt att införa tillfälliga uppehållstillstånd som huvudregel, se Jakobson (29 januari 2020).
stora förhoppningar om ökade resurser till handläggningen av asylärenden knappast hysas, även om det hade kunnat verka rättssäkerhetsstärkande i bland annat verk-ställighetsärenden.