4.2.1 Säkerhetsventil mot beslut som riskerar den enskildes säkerhet
Som klargjort bland annat i avsnitt 3.3.2 ovan blir 12 kap. 19 § UtlL aktuell efter att ett avlägsnandebeslut mot en asylsökande har vunnit laga kraft och ska verkställas. Att det finns en möjlighet att omvärdera beslut i detta skede har ansetts motiverat av flera skäl. Först och främst kan förhållandena i ett utlänningsärende ändras snabbt och innebära att det efter att ett beslut fattats uppkommer omständigheter som gör att beslutet inte bör eller kan verkställas. Så torde främst fara fallet avseende praktiska hinder mot verkställighet, till exempel att situationen i hemlandet eskalerar drastiskt.92 Det kan dock också uppkomma eller framkomma omständigheter som utgör skyddsskäl och som visserligen
hade kunnat åberopas i grundärendet, men som den sökande av godtagbara skäl inte
förmått berätta om tidigare. I motiven har angetts att ett godtagbart skäl till exempel kan vara att sökanden varit med om ett trauma kopplat till omständigheterna.93 I dessa fall har det ansetts nödvändigt med en möjlighet att på nytt pröva om den sökande ska beviljas uppehållstillstånd, eftersom verkställighet av det tidigare beslutet kan leda till att personens liv sätts i fara eller att hen utsätts för tortyr eller annan omänsklig behandling.94 Därmed kan konstateras att ett syfte med reglerna om verkställighetshinder är att utgöra
92 Dessa situationer behandlas inte närmare i framställningen, se avgränsningar i avsnitt 1.3. 93 Prop. 2004/05:170 s. 224.
en säkerhetsventil mot att beslut verkställs som riskerar den sökandes liv, hälsa eller frihet.95
Vidare har, som klargjort i avsnitt 3.2, Sverige anslutit sig till ett antal konventioner på fri- och rättighetsområdet där en internationell domstol eller liknande organ övervakar att staterna fullgör sina förpliktelser enligt konventionen. Så är fallet avseende till exempel EKMR och tortyrkonventionen.96 En enskild som anser sina rättigheter enligt EKMR kränkta kan, efter att ha uttömt nationella rättsmedel, klaga till Europadomstolen. En enskild kan också klaga direkt till FN-kommittén mot tortyr. Vidare kan EU-domstolens domar ha betydelse för utlänningars rätt att uppehålla sig i Sverige. I lagförarbeten har understrukits att det för alla de nämnda fallen måste finnas möjlighet att ompröva ett lagakraftvunnet beslut om avlägsnande och istället bevilja uppehållstillstånd.97 Detta för att garantera att beslut inte verkställs i strid med Sveriges internationella förpliktelser och därmed, i förlängningen, riskerar den enskildes säkerhet.
4.2.2 Avgörande inom skälig tid och effektiv förvaltning
Det finns således goda skäl för verkställighetshindersinstitutet. Den exakta utformningen av detta rättsliga institut har dock diskuterats flitigt av lagstiftaren. Det har nämligen visat sig svårt att åstadkomma en reglering som tillhandahåller en möjlighet till ny prövning i de undantagsfall då det uppkommer omständigheter som innebär hinder mot verkställighet, samtidigt som möjligheten är begränsad till de extraordinära situationer som den har varit avsedd för.98
Problematiken bör förklaras närmare. Omprövning eller upphävande av ett lagakraft-vunnet beslut är ett extraordinärt rättsmedel. Inom de flesta rättsområden gäller att lagakraftvunna beslut kan omprövas endast om det finns grund för resning, det vill säga om ett tidigare beslut framstår som klart oriktigt (37 b § FPL).99 Inom migrationsrätten har dock de snäva möjligheterna till resning ansetts otillräckliga med hänsyn till utlänningsärendens särskilda karaktär.100 Av denna anledning har möjligheten till ny
95 Jfr prop. 2004/05:170 s. 221-230 samt prop. 1988/89:86 s. 114. 96 SOU 1999:16 s. 404 f.
97 A.bet. s. 404 f., se även 5 kap. 4 § UtlL som stadgar att uppehållstillstånd i vissa fall ska beviljas en enskild efter beslut av ett internationellt organ.
98 Wikrén & Sandesjö s. 652. 99 SOU 1999:16 s. 401.
100 Prop. 2004/05:170 s. 224 f., jfr även prop. 1988/89:86 s. 114. där det framgår att utlänningsärenden anses vara just av en särskild karaktär på grund av de stora värden som står på spel.
prövning vid verkställighetshinder införts i utlänningslagstiftningen, som ett komplement till möjligheten att få resning.101
Ett återkommande problem i tidigare ordningar har dock varit att antalet ansökningar om verkställighetshinder kraftigt har överstigit lagstiftarens förväntningar.102 I förarbeten till UtlL angavs att förhållandet kunde förklaras av att ansökan om verkställighetshinder närmast hade kommit att uppfattas som ett ordinärt inslag i asylprocessen, snarare än den extraordinära möjlighet och komplement till resningsinstitutet som lagstiftaren avsett.103 Enligt lagstiftaren finns många skäl för att tyngdpunkten i rättskipning skall ligga i första instans, däribland att rättssäkerheten måste komma alla till del, inte bara dem som överklagar.104 Vidare anfördes att en väsentlig del av rättssäkerheten i utlänningsärenden ligger i att sökanden kan räkna med ett slutligt beslut i sitt ärende inom rimlig tid. En lång tid mellan ansökan och verkställighet får antas innebära psykiskt lidande för den enskilde.105 Dessutom innebär långa handläggningstider långa vistelsetider, vilket innebär stora kostnader för samhället.106 Syftet med 12 kap. 19 § var därmed att åstadkomma en uttömmande reglering av vilka ärenden som ska ges ny prövning, och på så sätt minimera problematiken kring det stora antalet ansökningar och därmed utdragna handläggningstider.107 På så sätt ville lagstiftaren öka både effektiviteten och rättssäkerheten i verkställighetsärenden.
Mot denna bakgrund kan konstateras följande. Möjligheten att få till stånd en ny prövning är å ena sidan en säkerhetsventil mot att beslut står fast trots att de strider mot internationella förpliktelser och riskerar den sökandes liv eller hälsa. Å andra sidan har det ansetts motiverat att möjligheten till ny prövning är begränsad till extraordinära situationer, för att undvika utdragna handläggningsprocesser på bekostnad av både den sökandes psykiska mående och samhällets resurser. Således har hänsyn tagits till både rättssäkerhet och effektivitet, i tillägg till skyddet av den enskilde, vid utformningen av verkställighetshindersinstitutet. En fördjupad analys av huruvida lagstiftaren lyckats hitta en balans i avvägningen mellan dessa intressen görs i avsnitt 5. För närvarande kan konstateras att lagstiftaren tycks ha lyckats åstadkomma den detaljreglering som
101 Prop. 2004/05:170 s. 224 f., jfr avsnitt 4.2.1. 102 Prop. 1988/89:86 s. 114, prop. 2004/05:170 s. 223. 103 Prop. 2004/05:170 s. 223 f. 104 Jfr prop. 1996/97:131 s. 37. 105 Prop. 2004/05:170 s. 106, 224. 106 A.prop. s. 106. 107 A.prop. s. 224.
eftersträvades, att döma av det tekniskt komplicerade 12 kap. UtlL. Härnäst utreds systematiken i 12 kap. UtlL för att tydliggöra när 12 kap. 19 § aktualiseras.