Nya omständigheter

Kravet på att de omständigheter som utlänningen åberopar är nya är grundläggande för tillämpningen av 19 §. Kravet fanns med redan i 1989 års utlänningslag. I lagmotiven angavs då att det i en ny prövning av frågan om uppehållstillstånd aldrig får bli fråga om en förnyad prövning av vad som redan förekommit i ärendet. Det skulle innebära ett ställningstagande till frågan om den tidigare bedömningen var riktig eller inte.122 Uttalandet ger uttryck för den processrättsliga principen om rättskraft, som innebär att en sak som prövats genom lagakraftvunnet beslut är slutligt avgjord och inte går att ta upp senare i ett nytt mål. En dom har negativ rättskraft när den har verkan som

121 Jfr prop. 2016/17:17 s. 73 ff. Där gjordes bedömningen att det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser om efterföljande ansökan inte krävde några författningsändringar.

rättegångshinder.123 Enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer har avslagsbeslut normalt sett inte negativ rättskraft. Det betyder att det inte finns hinder mot att göra en ny ansökan om något som redan prövats, och få en ändring till stånd.124 I asylärenden gäller dock att ett beslut om avvisning eller utvisning har negativ rättskraft i fyra år. Först därefter är det därmed möjligt att göra en ny ansökan om uppehållstillstånd på samma grunder som tidigare. I motiven till 19 § anges att en ordning likt den i den allmänna förvaltningsrätten inte kan anses tänkbar på utlänningsrättens område, med hänsyn till de skäl som angetts tidigare i propositionen.125 Det som lagstiftaren tycks syfta på är intresset av att åstadkomma ett slutligt beslut i asylärenden inom rimlig tid, samt att asylsökandes vistelsetider i Sverige inte ska bli alltför långa.126 Lagstiftaren understryker att en alltför stor möjlighet till ny prövning är ägnat att ge den asylsökande falska förhoppningar, leda till utdragna verkställighetsprocesser och i förlängningen till psykiskt lidande för den sökande.127 Av dessa anledningar har således kravet på att de omständigheter som förs fram som verkställighetshinder är nya, ansetts motiverat. I lagmotiven har det vidare konstaterats att det inte är tillräckligt att de omständigheter som åberopas utgör modifikationer eller tillägg till de ursprungligen åberopade omständigheterna för att de ska anses vara nya.128

Kravet på nya omständigheter har kritiserats. Bland annat har intresseorganisationen FARR, som arbetar för att stärka asylrätten, anfört att tolkningen av rekvisitet är för snäv. Det menar de till exempel visas genom att ny bevisning som framkommer sällan anses utgöra en ny omständighet.129 Visserligen har lagstiftaren anfört att ny bevisning kan utgöra grund för att bevilja ny prövning. Det förutsätter dock att den nya bevisningen medför att det är fråga om en ny omständighet som åberopas.130 I tidigare förarbeten har det anförts att det sällan finns skäl för att ompröva hela ärendet, om det ”nya” som åberopas endast är ägnat att styrka tidigare prövade omständigheter, som till exempel en domstolshandling eller ett brev hemifrån.131 Här kan erinras om att lagstiftaren av rättssäkerhetsskäl poängterat vikten av att tyngdpunkten i rättsskipningen ligger i första

123 Mellqvist s. 56. 124 Prop. 2004/05:170 s. 224. 125 A.prop. s. 224. 126 Jfr a.prop. s. 105. 127 A.prop. s. 223 f. 128 A.prop. s. 227. 129 FARR. 130 Prop. 2016/17:17 s. 76. 131 Prop. 2004/05:170 s. 228.

instans.132 Mot detta har FARR anfört att konsekvensen kan bli att en omständighet som i det första beslutet hade kunnat bedömas som allvarlig om bevis funnits, inte prövas alls när beviset väl finns på plats. I dessa fall, menar FARR, blir ingen helhetsbedömning av ärendet gjord.133

Resonemanget aktualiserar frågan om hur långt myndigheters utredningsskyldighet sträcker sig i förhållande till den sökandes bevisbörda, vid åberopande av verkställighetshinder. Utredningsskyldigheten följer av officialprincipen som har kodifierats i 8 § FPL, och som stadgar att ett ärende ska bli så utrett som dess beskaffenhet kräver. I praktiken påverkas utredningsskyldighetens omfattning av bland annat måltyp, bevisbördans placering samt om parten i ärendet har tillgång till juridiskt ombud eller inte. I vissa förvaltningsärenden, till exempel ansökningsärenden, ligger ofta en stor del av utredningsskyldigheten på part.134 MiÖD har i flera avgöranden uttalat sig om sin syn på bevisbördan i asylärenden.135 I MIG 2006:1 menade domstolen till exempel att det är den sökande som initialt har bevisbördan att visa att denne uppfyller de krav som finns för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas, och att utredande myndighet kan få ett utredningsansvar. I en studie från svenska UNHCR kritiserades denna hållning. I studien anfördes att skyldigheten att se till att ärendet är tillräckligt utrett och att alla relevanta omständigheter är framtagna så långt det är möjligt istället ska vara delad mellan utredaren och den sökande.136 Dessa uttalanden tar emellertid sikte på bevisbördan i den ursprungliga utredningen av asylärenden.

Vad gäller ansökan om verkställighetshinder har lagstiftaren ansett det viktigt att skapa incitament för den sökande att framföra alla relevanta uppgifter för ärendet redan i grundärendet. Ett uttryck för detta är att sökanden vid åberopande av verkställighetshinder har ansvar att påvisa de nya omständigheterna.137 Kravet framstår dock som problematiskt om det, som FARR befarar, är så högt ställt att det leder till att enskilda ärenden inte blir tillräckligt utredda. Farhågan förstärks av det faktum att vid ansökan om verkställighets-hinder har den sökande inte någon rätt till statligt finansierat juridiskt ombud förrän det tidigare beslutet om avlägsnande inhiberats eller ny prövning

132 Jfr prop. 1996/97:131 s. 37 samt avsnitt 4.2.2. 133 FARR.

134 Diesen s. 220.

135 Se t.ex. MIG 2006:1 och MIG 2007:12. 136 Feijen & Frennmark s. 23.

137 Jfr prop. 2004/05:170 s. 224 f. samt avsnitt 4.5.4 om kravet på giltig ursäkt, som också är ett uttryck för verkställighetshindersprövningens extraordinära natur.

beviljats.138 Tillgången till offentligt biträde är snävare än vid en ursprunglig asylutredning, där det finns en presumtion om att den sökande har rätt till ombud.139 Som nämnt kan tillgången till offentligt biträde påverka omfattningen av myndigheters utredningsskyldighet. Enligt min mening framstår det därmed som legitimt att ifrågasätta om kravet på nya omständigheter är för högt ställt i relation till tillgången till juridisk hjälp, för att uppnå krav på rättssäkerhet. Huruvida kravet innebär en brist ur rättssäkerhetssynpunkt diskuteras därför vidare i avsnitt 5.