Tidigare var det framför allt Hjälpmedelsinstitutet (HI) och dess föregångare Handikappinstitutet som hade en nationell roll på hjälp-medelsområdet. Ingen av dessa aktörer var statliga myndigheter. Handikappinstitutet hade trots det vissa normerande uppgifter, och efterföljaren HI hade under en period nationellt ansvar för prov-ning av hjälpmedel och för central upphandling. När den nationella upphandlings- och provningsverksamheten så småningom upphörde
SOU 2017:43 Bakgrund
försköts tyngdpunkten i HI:s verksamhet mot teknik- och kun-skapsutveckling. Inriktningen förändrades från att ta fram enskilda produkter och tjänster till att se dessa produkter i ett större funk-tionshinderspolitiskt sammanhang.
År 2013 gjorde regeringen en översyn av formerna för styr-ningen av HI och inriktning på den verksamhet som bedrevs. Över-synen resulterade i en samlad organisation på det funktionshinders-politiska området (Ds 2013:40). HI:s verksamhet avvecklades och de delar av institutets verksamhet som bedömdes vara ett statligt åtagande inordnades i Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam). Handisam bytte samtidigt namn till Myndigheten för delaktighet (MFD).
Nedan beskrivs nuvarande statliga myndigheters arbete med anknytning till hjälpmedelsområdet. Beskrivningen tar sin utgångs-punkt i instruktioner, regleringsbrev, eventuella särskilda uppdrag från regeringen samt årsredovisningar.
Myndigheten för delaktighet (MFD)
MFD startade sin verksamhet den 1 maj 2014. MFD ska enligt sin instruktion67 bidra till kunskapsutveckling i frågor som rör del-aktighet, tillgänglighet, universell utformning, välfärdsteknologi, miljö, levnadsvillkor och rättigheter för personer med funktionsned-sättning. Myndigheten ska arbeta tvärsektoriellt och sprida kunskap, utbildning, erfarenheter, initiera utvecklingsarbete, följa forskning samt främja innovationer i nationella och internationella samman-hang.
MFD ska inneha samlad kunskap om arbetet för ökad tillgäng-lighet samt om utvecklingen av levnadsvillkor för personer med funktionsnedsättning. Myndigheten ska även ta fram metoder, rikt-linjer och vägledningar till stöd för arbetet med tillgänglighet och delaktighet samt föreslå lämpliga åtgärder för effektiv styrning och samordning av det funktionshinderspolitiska arbetet. Vidare ska MFD främja genomförandet av funktionshinderspolitiken på alla nivåer, följa upp, utvärdera och analysera insatser från statliga myn-digheter, landsting, kommuner och andra aktörer. MFD
Bakgrund SOU 2017:43
94
terar årliga sektorsövergripande utvärderingar och analyser av funk-tionshinderspolitiken. I dessa framhåller MFD bl.a. brister när det gäller tillgång till hjälpmedel inom olika sektorer.
MFD har enligt sin instruktion i uppgift att utveckla kunskap om hur samspelet mellan generella välfärdsteknologiska lösningar och personligt utformade hjälpmedel fungerar för den enskilde. Myndig-heten ska vidare följa och vid behov medverka i strategiskt viktig nationell och internationell standardisering inom välfärdsteknologi och tillgänglighet samt verka för att tillgänglighet och universell ut-formning inkluderas i relevanta standarder.
MFD har de senaste åren haft flera särskilda regeringsuppdrag med fokus på välfärdsteknologi. Av MFD:s beskrivning av upp-dragen framgår att välfärdsteknik beskrivs som trygghetslarm och andra IT-tjänster men att även personligt utformade hjälpmedel kan ingå.
I regleringsbrevet för 2017 ges myndigheten ett fortsatt uppdrag att ta fram och sprida information till kommunerna om hur man använder och implementerar digital teknik och digitala trygghets- och servicetjänster inom socialtjänst och hemsjukvård. Ett 40-tal kommuner har hittills fått stöd från MFD bland annat när det gäller upphandling. Vidare ska myndigheten långsiktigt utveckla, sprida och förvalta kunskapsstöd riktat till kommuner och andra aktörer om hur innovationer, universell utformning och användningen av digital teknik kan bidra till ökad delaktighet, självständighet och jämlikhet i levnadsvillkor för personer med funktionsnedsättning. Ytterligare ett uppdrag handlar om att i samråd med Vinnova, Social-styrelsen och SKL utveckla sitt arbete med teknik och innovationer som stöd för ökad trygghet, delaktighet och självbestämmande för personer med kognitiv funktionsnedsättning, bland annat personer med demenssjukdom.
Statskontoret har haft regeringens uppdrag att utföra en myn-dighetsanalys av MFD, som redovisades den 15 juni 2016.68 Stats-kontoret bedömer att MFD inte funnit sin roll när det gäller att balansera mellan att vara sektorsövergripande och sektorsspecifik inom vissa välfärdsområden. Vi diskuterar MFD och Statskontorets analys mer ingående i avsnitt 18.4.2.
SOU 2017:43 Bakgrund
Socialstyrelsen
Socialstyrelsen är enligt sin instruktion69 förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör hälso- och sjukvård och annan medicinsk verk-samhet, tandvård, socialtjänst, stöd och service till vissa funktions-hindrade samt frågor om alkohol och missbruksmedel. Socialsty-relsen ska bistå regeringen med underlag och expertkunskap för utvecklingen inom sitt verksamhetsområde.
Styrningen med kunskap sker enligt instruktionen genom de icke bindande kunskapsstöd och föreskrifter som syftar till att bidra till att hälso– och sjukvård och socialtjänst bedrivs i enlighet med vetenskap och beprövad erfarenhet. Den ska vara samordnad och effektiv och anpassad till de behov olika professioner inom hälso- och sjukvård och socialtjänst samt huvudmän har.
Det framgår inte explicit i Socialstyrelsens instruktion att man har arbetsuppgifter inom hjälpmedelsområdet. Det framgår däre-mot indirekt genom att hjälpmedel förskrivs inom hälso- och sjuk-vården, vilket är Socialstyrelsens ansvarsområde. I juni 2014 beslu-tade regeringen att uppdra till Socialstyrelsen att genomföra ett antal uppdrag (S2014/8959/FST) om att utveckla kunskapsstöd kring hjälpmedelsverksamheten i landsting och kommuner, utveckla statistiken på området, utvärdera bland annat valfriheten av hjälp-medel, kartlägga tillgång och användning till hjälpmedel och de av-gifter och regler som finns i landsting och kommuner. Socialstyrelsen har också sett över föreskrifterna om medicintekniska produkter.
Socialstyrelsen beskriver själv sin roll på hjälpmedelsområdet70 på följande sätt:
Hjälpmedel kan förbättra livskvaliteten för personer med funktions-nedsättning på många sätt. Därför är individuellt anpassade hjälpmedel en viktig del i rehabiliteringen/habiliteringen och ett stöd för att var-dagslivet ska fungera.
Socialstyrelsen arbetar för en jämlik hjälpmedelsförsörjning för med-borgare i behov av hjälpmedel över hela landet. Detta gör de bland annat genom
69 Förordning (2015:284) med instruktion för Socialstyrelsen.
70 Om hjälpmedel på Socialstyrelsens hemsida. Tillgänglig online: socialstyrelsen.se [2015-10-08].
Bakgrund SOU 2017:43
96
att ta fram kunskapsstöd och utbildning för yrkesgrupper som förskriver enligt förskrivningsprocessen,
stödja utvecklingen mot ökat inflytande vid val av hjälpmedel,
öka kunskap om skillnader i tillgång till och användning av hjälp-medel, och
följa upp och utvärdera hjälpmedelsområdet på nationell nivå. Statens beredning för medicinsk och social utvärdering (SBU) SBU har till uppgift att vetenskapligt utvärdera tillämpade och nya metoder i hälso- och sjukvården och i den verksamhet som bedrivs med stöd av socialtjänstlagen och LSS ur medicinskt perspektiv där så är tillämpligt samt ur ekonomiskt, samhälleligt och etiskt per-spektiv71. Uppgiften att utvärdera insatser inom socialtjänst och LSS är ny för myndigheten. Myndigheten ska systematiskt identi-fiera, aktivt föra ut kunskap om och utvärdera behandlingsmetoder i hälso- och sjukvården och socialtjänsten vars effekter det saknas tillräcklig kunskap om.
Myndigheten ska sammanställa utvärderingarna på ett enkelt och lättfattligt sätt samt sprida dem så att vårdgivare och andra berörda kan tillägna sig kunskapen och tillämpa dem i praktiken.
SBU bistår andra myndigheter med underlag. Exempelvis ska SBU ta fram det vetenskapliga underlaget för Socialstyrelsens na-tionella riktlinjer. Man bistår också landsting med stöd, till exempel prioriteringsstöd i syfte att ge hälso- och sjukvården vägledning när det gäller möjligheterna att utmönstra metoder som har ogynnsam effekt, saknar effekt eller inte är evidensbaserade.
Sammanlagt har SBU utvärderat cirka 300 medicintekniska pro-dukter, men endast några av dem faller inom ramen för hjälpmedels-området. Bland de sammanställningar som SBU gjort som rör hjälp-medel kan nämnas tester och insatser för barn och ungdomar med dyslexi.
SBU har en omfattande databas där man registrerar vetenskap-liga kunskapsluckor i hälso- och sjukvården och numera också inom socialtjänsten. I regleringsbrevet för 2015 fick SBU i uppdrag att
71 Förordning (2007:1233) med instruktion för Statens beredning för medicinsk- och social utvärdering.
SOU 2017:43 Bakgrund
redovisa och motivera vilka kunskapsbehov och kunskapsluckor som myndigheten bedömer vara av störst strategisk betydelse. Här lyfts området medicinteknik fram.
Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM)
SPSM är en kunskapsmyndighet. Enligt förordning (2011:130) med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten ska myndig-heten verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande med funk-tionsnedsättning får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Myndigheten ska bidra till goda förutsättningar för barnens utveckling och lärande samt förbättrade kunskapsresultat för eleverna och de vuxenstuderande.
SPSM ska anordna och medverka i kompetensutveckling, bedriva och medverka i specialpedagogisk utvecklingsverksamhet och sam-manställa och sprida kunskap om resultat av forskning som är rele-vant för det specialpedagogiska området. Myndigheten ska också främja och informera om tillgången till läromedel för barn, unga och vuxna med funktionsnedsättning.
SPSM ger stöd till skolans huvudmän bland annat genom råd-givning och kompetensutveckling. Myndigheten ger också ut doku-menterat specialpedagogiskt stöd i olika former som bland annat handlar om att anpassa studiesituationen och hur man kan tillgäng-liggöra lärmiljön med hänsyn till olika funktionsnedsättningar. Myn-digheten sprider forskningsresultat kring pedagogik samt teknik och dess användning i skolan för elever med funktionsnedsättning.
För de målgrupper där den kommersiella marknaden inte till-godoser behoven av läromedel utvecklar, anpassar och producerar SPSM läromedel.
Post- och telestyrelsen (PTS)
PTS är den myndighet som enligt sin instruktion har i uppgift att bevaka områdena elektronisk kommunikation och post i Sverige. Begreppet elektronisk kommunikation innefattar områdena tele-kommunikationer, it och radio. Arbetet sker genom tillsyn och beslut utifrån de bestämmelser som reglerar verksamheten. Därut-över bedriver PTS ett främjandearbete genom analys, samverkan
Bakgrund SOU 2017:43
98
och dialog. PTS arbetar med grundläggande infrastruktur och för allas tillgång till samhällsomfattande tjänster.
Enligt regleringsbrevet har PTS i uppdrag att verka för att per-soner med funktionsnedsättning ska få ökade förutsättningar att nyttja digitaliseringens möjligheter i det dagliga livet. PTS arbetar för att de generella tjänsterna, till exempel webbplatser, ska kunna an-vändas av alla inklusive personer med funktionsnedsättning.
Myndigheten upphandlar också vissa specialtjänster som används av personer med funktionsnedsättning. Det är till exempel teletal, blindskrift och bildtelefoni. PTS har särskilda regeringsuppdrag vad gäller utveckling av talbaserade tjänster, tekniska system för syn-tolkning och ljudtexter för användning på digitala biografer. Myn-digheten uppger också att man särskilt satsar på innovationsfräm-jande aktiviteter.
Verket för innovationssystem (Vinnova)
Enligt sin instruktion har Vinnova i uppgift att främja hållbar till-växt genom finansiering av behovsmotiverad forskning och utveck-ling av effektiva innovationssystem. Myndigheten har ett särskilt ansvar inom teknikområdet. Med innovationssystem avses nätverk av offentliga och privata aktörer där ny teknik och kunskap produ-ceras, sprids och används. Myndigheten ska verka för nyttiggörande av forskning för att uppnå hållbar tillväxt och stärka Sveriges kon-kurrenskraft. Myndighetens kärnuppgift är att finansiera forsknings- och innovationsprojekt.
Enligt regleringsbrevet ska Vinnova utlysa program för strate-giska innovationsområden, en satsning där ledande aktörer från näringsliv, akademi och offentlig sektor gör en gemensam kraftsam-ling inom strategiska områden. Ett av programmen kallas Medtech 4Health och ska lyfta forskning och innovation inom medicin-teknik. Målet är förbättringar för patient och hälso- och sjukvård samtidigt som det leder till ökade exportmöjligheter och industriell tillväxt för Sverige.
SOU 2017:43 Bakgrund
Upphandlingsmyndigheten
Upphandlingsmyndigheten är en relativt ny myndighet som ger stöd genom att utveckla och förmedla kunskap, verktyg och metoder för offentlig upphandling. Målet är hållbara, innovativa och effektiva upphandlingar.
Upphandlingsmyndigheten (tidigare Konkurrensverket) har haft regeringens uppdrag72 att förstärka upphandlingskompetensen hos de myndigheter som upphandlar verksamheter som berör äldre och personer med funktionsnedsättning. Inom ramen för regeringsupp-draget gjordes en kartläggning om hur upphandling av välfärdsteknik och hjälpmedel utförs i landet i dag. Uppdraget redovisades till regeringen i januari 2016. Utifrån kartläggningen har myndigheten på eget initiativ tagit fram en vägledning73 med förslag riktade till kommuner och landsting om hur hjälpmedel och välfärdsteknik bäst upphandlas.
Övriga myndigheter
Hjälpmedel är en del av hälso- och sjukvården och de flesta hjälp-medel är medicintekniska produkter. Därför har i princip samtliga myndigheter med ansvar inom hälso- och sjukvården indirekt upp-gifter på hjälpmedelsområdet. Det handlar om Läkemedelsverket, Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Myndigheten för vård-och omsorgsanalys (Vårdanalys), E-hälsomyndigheten och Forsknings-rådet för hälsa, arbetsliv och välfärd (FORTE). Läkemedelsverket har tillsynsansvar och föreskriftsrätt inom området medicintekniska produkter. IVO har tillsyn inom socialtjänst och hälso- och sjukvård. FORTE är forskningsfinansiär inom hälso- och sjukvårdsområdet. Vårdanalys gör oberoende uppföljningar av hälso- och sjukvården ur ett brukarperspektiv. Även Tandvårds- och läkemedelsförmåns-verket (TLV) har uppdrag när den gäller medicintekniska produk-ter. Andra berörda myndigheter är Myndigheten för tillgängliga medier (MTM), som ansvarar bland annat för taltidningar och som enda statliga aktör har förskrivningsrätt för DAISY-spelare, och
72 Uppdrag att förstärka upphandlingskompetensen hos upphandlande myndigheter som upp-handlar verksamhet som berör äldre och personer med funktionsnedsättning (S2015/110FST).
Bakgrund SOU 2017:43
100
Konsumentverket, som ansvarar för lagstiftning och tillsyn som rör konsumentskydd.
Rådet för styrning med kunskap
Enligt förordning (2015:155) om statlig styrning med kunskap av-seende hälso- och sjukvård och socialtjänst ska styrningen med kun-skap avseende hälso- och sjukvård och socialtjänst som statliga myn-digheter ansvarar för utgöra ett stöd för huvudmän (landsting och kommuner) och olika professioner vilka har ansvar för att patienter och brukare ges en god vård och insatser av god kvalitet (1 §).
Styrningen med kunskap ska bidra till att målen i enlighet med hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och socialtjänstlagen (2001:453) uppfylls. De statliga myndigheter som har i uppdrag att styra med kunskap eller har centrala roller för att bidra till framtagandet av underlag för sådan styrning ska samverka i ett rådgivande organ. Rådets uppgift är att verka för att den statliga styrningen är sam-ordnad och effektiv. Rådet ska vara ett forum för samverkan kring strategiska frågor om kunskapsutveckling och nyttogörande av forskning och innovationer inom hälso- och sjukvården och social-tjänsten.
Rådet för styrning med kunskap består av myndighetscheferna för Socialstyrelsen (ordförande), E-hälsomyndigheten, Folkhälsomyn-digheten, FORTE, IVO, Läkemedelsverket, MFD, SBU och TLV.
4 Gällande rätt
I fråga om hjälpmedel för den dagliga livsföringen och som stöd vid utbildning gäller författningar som riktar sig främst till hälso- och sjukvårdsområdet, utbildningsområdet och författningar som riktar sig till hanteringen av hjälpmedel och medicintekniska produkter. Nedan ges en kortfattad beskrivning av de författningar som kan anses centrala för området. Reglerna beskrivs mer ingående längre fram i betänkandet, i anslutning till sakfrågorna.
4.1 Lagar för hälso- och sjukvård samt socialtjänst
Hälso- och sjukvårdslagen (2017:30)
Hälso- och sjukvårdslagen (HSL) beskriver de grundläggande regler som gäller för hälso- och sjukvård. Enligt 8 kap. 7 § och 12 kap. 5 § HSL är sjukvårdshuvudmännen skyldiga att erbjuda personer med funktionsnedsättning hjälpmedel. Förskrivningen av hjälpmedel utförs av hälso- och sjukvårdspersonal som en del i en behandling, habilitering eller rehabilitering. Sjukvårdshuvudmannens skyldighet omfattar enligt förarbetena hjälpmedel för det dagliga livet samt hjälpmedel för vård och behandling. I hjälpmedel för det dagliga livet ingår bland annat hjälpmedel för att kunna gå i skola. Sjuk-vårdshuvudmannen ansvarar därmed för personliga hjälpmedel i skolan, men däremot inte för pedagogiska hjälpmedel.
HSL är en ramlag vilket innebär att sjukvårdshuvudmännen uti-från det kommunala självstyret har viss frihet att utforma insat-serna efter lokala och regionala behov. Detta medför bland annat att sjukvårdshuvudmännen själva bestämmer vilka hjälpmedel som ska upphandlas och vilka avgifter som kan tas ut för hjälpmedel.
Gällande rätt SOU 2017:43
102
Vilka hjälpmedel som anses ingå i sjukvårdshuvudmännens ansvar skiljer sig åt över landet. De lokala regelverken ser olika ut och möjligheten att erhålla hjälpmedel varierar. Beslut i fråga om hjälp-medel kan inte överklagas.
Socialtjänstlagen (2001:453) m.m.
Med stöd av socialtjänstlagen (SoL) kan enskilda beviljas bistånd till välfärdsteknik som exempelvis trygghetslarm eller tillsyn via kamera. Rätten till bistånd regleras i 4 kap. 1 § SoL och aktualiseras i de fall den enskilde ansöker om bistånd hos kommunen för behov som denne inte kan tillgodose själv eller på annat sätt, till exempel genom en annan huvudman än kommunen. Bistånd kan lämnas som ekonomiskt stöd eller i form av insatser, t.ex. hemtjänst eller sär-skilt boende. Rätten till bistånd beskrivs ofta i termer av samhällets ”yttersta skyddsnät” men däri ligger inte att överta ansvar för in-satser som åligger andra myndigheter enligt lag (2 kap. 1 §). Kom-munen har dock det yttersta ansvaret för att de personer som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver. Beslut om avslag på ansökan om bistånd kan överklagas till domstol (för-valtningsrätten).
I 5 kap. SoL finns särskilda bestämmelser om kommunens ansvar för vissa grupper i kommunen, bl.a. barn, äldre och människor med funktionsnedsättning. Kommunen ska t.ex. inrätta särskilda bostäder eller boendeformer för äldre och människor med funktionsnedsätt-ning. Verksamheten ska bygga på respekt för människornas själv-bestämmanderätt och integritet.
Här ska nämnas att kommunen också fattar beslut om insatser enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktions-hindrade (LSS). Insatserna avser stöd och service (t.ex. personlig assistans, ledsagarservice och daglig verksamhet). Med stöd av LSS kan således inte beviljas bistånd till vare sig hjälpmedel eller väl-färdsteknik. Alla människor med funktionsnedsättning har heller inte rätt till insatser enligt LSS. I 1 § LSS anges vilka tre grupper som omfattas av lagen (den s.k. personkretsen). Det är personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd (punkt 1), personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funk-tionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld
SOU 2017:43 Gällande rätt
eller kroppslig sjukdom (punkt 2) samt personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårig-heter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service (punkt 3).
Patientlagen (2014:821)
Patientlagen trädde i kraft den 1 januari 2015. Den innehåller inte så många självständiga bestämmelser utan återger ofta vad som redan framgår i andra lagar, i syfte att göra regelverket tydligare enklare för patienter.
Enligt patientlagen ska patienten bl.a. få information om de hjälp-medel som finns för personer med funktionsnedsättning. Patienten ska också ges möjlighet att välja det alternativ han eller hon föredrar när det finns flera olika hjälpmedel tillgängliga. Patienten ska få det valda hjälpmedlet om det är rimligt med hänsyn till hans eller hennes behov och till kostnaderna för hjälpmedlet. Valmöjligheten gäller inom det egna landstinget. Patientlagens regler om val av hjälp-medel kommenteras mer utförligt i avsnitt 7.2.1 och avsnitt 13.2.2. Patientsäkerhetslagen (2010:659)
Vid hjälpmedelsförskrivning har man att förhålla sig till reglerna i patientsäkerhetslagen. I lagen finns bestämmelser om hälso- och sjuk-vårdspersonalens skyldigheter, behörighets- och legitimationsfrågor, vårdgivarens skyldigheter att bedriva ett systematiskt patientsäker-hetsarbete samt tillsyn och vissa straffbestämmelser.
4.2 Lagar m.m. för utbildningsområdet
Skollagen (2010:800)
Landsting, kommuner och huvudmän inom skolväsendet har ett delat ansvar för att barn och elever med funktionsnedsättning som har behov av hjälpmedel i sin utbildning får tillgång till det.
Skol-Gällande rätt SOU 2017:43