Under denna rubrik diskuteras de inre gränserna (organisationskulturer), det vill säga vardagsarbetet som det gestaltas i samverkan mellan myndigheterna. Genom att identifiera och medvetandegöra de inre gränserna skapas kunskap om nuläget och om de utvecklingsmöjligheter som finns.75 Diskussionen i
detta avsnitt tar sin utgångspunkt i de nyckelfaktorer som inryms i organisa- tionskulturerna, som återfinns i box 2 i den teoretiska modellen (se figur 2). Nyckelfaktorerna är mål och syften, förväntningar, ambitioner, prioriteringar, resurser, kommunikationsvägar, kunskap och erfarenheter, ansvarstaganden och arbetsprocesser. Diskussionen utgår även från de kritiska faktorer för samverkan som handlar om att samverkan ska ha en tydlig ledning, ett klart uttalat mål, tillräckliga resurser och att skillnader i synsätt mellan de sam- verkande har identifierats och avlägsnats.
ansvarsområdena är tydliga men utrymme finns för utveckling
När det gäller specifika sakområden anser de flesta länsstyrelserna att ansvars- fördelningen mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna är tydlig. Drygt en fjärdedel av länsstyrelserna anser dock att det råder otydlig ansvarsfördelning inom följande områden; myndigheternas roller i arbetet med skyddade områ- den så som reservatsbildning, det ekonomiska ansvaret för genomförandet av vissa uppgifter, samordning av rovdjursförvaltningen och tillsynsvägledning. Behov av utveckling av tillsynsvägledningsområdet är något som har lyfts i tidigare utvärderingar liksom i den fördjupade utvärderingen 2012. Vidare uppger en knapp tredjedel av länsstyrelserna i enkäten att det finns sakområ- den där Natur vårds verket inte fullt ut tar sitt ansvar, även i det sammanhanget omnämns vägledningsområdet, något som också återspeglas i intervjuerna.
Samverkan i miljöarbetet mellan myndigheterna inom tillsyns- och till- syns vägledningsområdet har olika syften och former. Syftet kan till exempel vara normering eller utveckling, det vill säga det kan handla om att göra lagstiftningen tillämpbar på enskilda fall eller om ett stegvist lärande och förbättring.76 De former av samverkan som omnämns i intervjuerna med
handläggarna är i form av rådgivning genom e-post, telefonsamtal och via hemsidan, beslut om exempelvis dispenser som skickas mellan myndig- heterna, konferenser och handläggarträffar inom olika sakområden. Natur- vårds verkets vägledning sker genom olika kanaler, bland annat genom de ovan nämnda, men också via handböcker, allmänna råd etcetera.
Normerings- och utvecklingsarbetet inom miljöarbetet sker enligt den effekt- och styrkedja som presenterades i början av utvärderingen. I den framgår att myndigheterna är beroende av samverkan i aktiviteter och inhämtning av kunskap och erfarenheter mellan varandra, vilket utgör en viktig resurs i respektive myndighets miljöarbete. I resultatet framgår att det
75 Se Gunnar Bergs frirumsmodell.
inom tillsynsvägledningsområdet finns en tydlig skillnad i hur myndigheterna ser på ansvarsfördelningen mellan varandra. Det återspeglas som tidigare nämnts i vad som tolkas in i Natur vårds verkets roll som expertmyndighet. Diskrepansen i ansvarsfördelningen och därmed förväntningarna på varandra är inget nytt, utan har förekommit en längre tid (se inledningskapitlet).
Å ena sidan tillhandahåller Natur vårds verket vägledning som en del av normeringsprocessen av EU-direktiv och svensk lagstiftning, å andra sidan tillhandahåller länsstyrelserna kunskap och erfarenheter från tillämpningen av lagstiftningen som en del i utvecklingsprocessen. Det sistnämna har blivit allt viktigare eftersom Natur vårds verkets operativa tillsyn kontinuerligt har minskat.77 Det innebär att det är länsstyrelserna och kommunerna som har
kunskap om och erfarenheter av vad som fungerar och vad som inte fungerar i praktiken. För att kunna utveckla tillsyns- och tillsynsvägledningsområdet, som efterhand kan leda till en förhöjd normnivå behövs en samverkan och ett gemensamt kunskapsbyggande, vilket även framgår i den här utvärde- ringen. Några av de utvecklingsmöjligheter som framkommer i utvärderingen är exempelvis en tydligare återkoppling på Läns styrelsens beslut, hjälp med prioritering av tillsyn och tillsynsvägledning, mer aktivt deltagande i pröv- ningsprocesser och sammanställning av vägledande domar samt fler hand- läggar träffar med ökat utrymme för diskussioner.
Intervjuerna med både länsstyrelser och Natur vårds verket visar vidare på att det finns en otydlighet i tillsynsvägledningsansvaret mellan länsstyrelserna och Natur vårds verket gentemot kommunerna.
utvecklingsmöjligheter i vardagsarbetet i samverkan
Diskussionen kommer nu att fokusera på organisationskulturer i genom- förandet av miljöarbetet i samverkan. En del i det består i att identifiera utvecklingsmöjligheter som finns för samverkan utifrån exempelvis mål och syfte, prioriteringar och arbetsprocesser.
Vad gäller mål och syften så efterfrågas förtydliganden av såväl över- gripande mål för samverkan som för samverkan inom sakområden. Frågor som framkommer är ”Vad är det egentligen vi gör när vi samverkar?”, och
”Varför samverkar vi?”. Det upplevs bland annat vara otydligt om samverkan
handlar om att förankra, besluta eller om att utbyta kunskap eller informa- tion samt i vilket syfte en grupp har kallats. Enligt samverkansteorin är en av framgångsfaktorerna att samverkan har ett klart uttalat mål. Med anledning av detta kan Natur vårds verket gemensamt med länsstyrelserna stärka sin sam- verkan genom att förtydliga mål och syften på olika nivåer i den samverkan som sker mellan myndigheterna.
Resultatet visar att Natur vårds verket kan utveckla sitt prioriterings-
arbete gentemot länsstyrelserna. Enligt majoriteten av länsstyrelserna är
grunderna för Natur vårds verkets prioriteringar endast i liten grad tydliga.
Utöver det anser majoriteten av länsstyrelserna att Natur vårds verket endast i liten utsträckning kommunicerar sina prioriteringar på ett tillfredsställande sätt. Länsstyrelserna uttrycker även ett behov av att Natur vårds verket ska arbeta med att förtydliga sina prioriteringar och grunderna för dessa. I inter- vjuer med Natur vårds verket finns en förståelse för att behovet av tydligare prioriteringar finns. Prioriteringsarbetet är nära sammankopplat med syn- kroniseringen av myndigheternas arbetsprocesser. I intervjuerna framkom att Natur vårds verkets och länsstyrelsernas arbetsprocesser inte är synkronise- rade. Det försvårar länsstyrelsernas möjlighet att planera och att ha tillräck- ligt med personal för att genomföra det som förväntas, särskilt för de mindre länsstyrelserna. Det visar även en koppling mellan resurser och prioriteringar då begränsade resurser ökar behovet av tydliga prioriteringar. En framgångs- faktor för samverkan är även att tillräckliga resurser ställs till förfogande för samverkan.78 Majoriteten efterfrågar en gemensam prioritetsdiskussion och en
ökad lyhördhet för länsstyrelsernas behov. Ett förslag som har framkommit är en gemensam verksamhetsplaneringskonferens.
Myndigheterna har utifrån sina olika roller även olika kunskap och
erfarenh eter, vilket har lyfts tidigare i detta kapitel. Att identifiera och han-
tera dessa skillnader och vad de i sin tur innebär för hur ansvarsfördelningen ser ut mellan myndigheterna är av vikt för att kunna utveckla miljöarbetet i sam verkan ytterligare.
Att det finns otydligheter i mål och syften, prioriteringar och arbetsproces- ser kan troligtvis bidra till den upplevda diskrepansen i förväntningar på myn- digheternas roller och ansvar. Utöver att det är av vikt att ha en kontinuerlig dialog mellan myndigheterna om deras dynamiska roller och ansvarsområ- den så är det även betydelsefullt att det sker en dialog internt om respektive myndighets roller och ansvarsområden för att skapa bra förutsättningar på alla nivåer i organisationerna. Ytterligare en faktor som gynnar förutsättning- arna är att kommunikationen sker genom rätt ingång och till rätt nivå. Men även att respektive myndighet har en medvetenhet om att alla inte har samma förförståelse och att det därför är betydelsefullt att definiera de begrepp som används för att minska risken för missförstånd.