Roller, ansvar och
förväntningar
En utvärdering av samverkan mellan
Natur vårds verket och länsstyrelserna
rapport 6588 • oktobER 2013
förväntningar
En utvärdering av samverkan mellan
Natur vårds verket och länsstyrelserna
iSSN 0282-7298
Miljömålen kan enbart uppnås genom ett miljöarbete som genomförs i samverkan mellan olika aktörer. Natur vårdsverket och länsstyrelserna är viktiga aktörer i det arbetet. Samverkan mellan myndigheterna är en del i deras vardagsarbete och sker bland annat i form av skrivet material (till exempel kommunikation av beslut och vägledningsmaterial), i personliga möten samt via telefon, e-post och hemsidor.
Utvärderingen visar att det finns ett behov av att klargöra och kommunicera myndigheternas olika uppdrag och prioriteringar. Det handlar bland annat om Naturvårdsverkets roll som sektorsmyndighet i förhållande till länsstyrelsernas bredare uppdrag och hur begreppet expertmyndighet kan tolkas i för hållande till kompetens och prioriteringar. Utvärderingen visar också att det finns ett behov av förtydliganden av mål och syften i samverkan (övergripande mål och mål inom sakområden) samt en förbättrad synkronisering av myndigheternas arbetsprocesser.
Naturvårdsverket 106 48 Stockholm. besöksadress: Stockholm – Valhallavägen 195, Östersund – Forskarens väg 5 hus Ub. tel: +46 10-698 10 00, fax: +46 10-698 10 99, e-post: registrator@naturvardsverket.se internet: www.naturvardsverket.se Beställningar ordertel: +46 8-505 933 40,
Natur vårds verket En utvärdering av samverkan mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna
Internet: www.naturvardsverket.se/publikationer
Natur vårds verket
Tel: 010-698 10 00, fax: 010-698 10 99 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Natur vårds verket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se
ISBN 978-91-620-6588-1 ISSN 0282-7298
© Natur vårds verket 2013
Tryck: Arkitektkopia AB, Bromma 2013 Omslagsfoto: Kristin Groth/Jabbo
Förord
Miljömålen kan enbart uppnås genom ett miljöarbete som genomförs i sam-verkan mellan olika aktörer. Natur vårds verket och länsstyrelserna är viktiga aktörer i genomförandet av det arbetet. Det pågår en ständig samverkan mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna. Det handlar till exempel om samverkan genom skrivet material (kommunikation av beslut och priorite-ringar), i form av personliga möten samt i kommunikation via telefon, e-post och hemsidor. Utvärderingen som presenteras i denna rapport syftar till att utgöra ett underlag till fortsatt diskussion och utveckling av samverkan mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna. Rapporten kan fungera som ett stöd för att förbättra förutsättningarna för genomförandet av miljöarbetet.
Utvärderingen utgår från de båda myndigheternas formella ramverk gällande ansvar och roller för att sedan studera och analysera vardagsarbetet som det gestaltas i samverkan mellan myndigheterna. Utvärderingen lyfter på detta sätt olika utvecklingsmöjligheter som kan behöva hanteras för att miljö-arbetet i samverkan ska kunna stärkas. Ett särskilt tack riktas till de chefer och handläggare på länsstyrelserna som har bidragit med sin tid, sin kunskap och sina erfarenheter genom att delta i intervjuer och enkätundersökning.
Utvärderingen är ett internt uppdrag från Natur vårds verkets Enhet för tillsyns vägledning och annan vägledning till Enheten för utvärdering. Utvärde ringen har genomförts av Marie Wiktorsson, projektledare och Sara Holmgren. Den slutliga rapporten har godkänts av avdelningschef Eva Thörnelöf, Avdelningen för analys och forskning.
Innehåll
Förord 3
SammaNFattNiNg 7
Summary 10
iNledNiNg 14
Områden med behov av utvecklad samverkan 14
Styrkedja inom miljöpolitiken 15
Utvärderingens syfte och frågeställning 17
Avgränsningar 18
geNomFöraNde av utvärderiNgeN 19
Beskrivning av den formella kartbilden 19
Ansvar, roller och förväntningar i vardagsarbetet 19
Övergripande nivå 19
Fördjupningsområde 20 Intervjuer med chefer på Natur vårds verket utifrån resultat 21
Bortfall 21
om teorier av BetydelSe För SamverkaN 22
deN Formella kartBildeN över aNSvar och roller 24
Natur vårds verkets roll 24
Central roll i miljöarbetet 24
Samordna och vägleda inom ramen för miljömålssystemet 25
Genomföra miljöpolitiken i samverkan 25
Bidra till utformandet av miljöpolitiken 27
Natur vårds verkets vision, prioritering och mål 28
Natur vårds verkets organisation 29
Natur vårds verkets utmaningar 30
Läns styrelsens roll 31
Arbeta sektorsövergripande och samordna samhällsintressen 31
Verksamhetsmedel 33
Miljömålen 33
Läns styrelsens vision, prioritering och mål 34
Läns styrelsens utmaningar 34
Miljöarbete på lokal nivå 35
Förskjutning i roll från genomförande till utvecklande av miljöpolitik 42 Viktigt att lärandet om och förtydligandet av rollerna fortsätter 43
Otydligheter i ansvarsområden mellan myndigheterna 43
Områden där Natur vårds verket inte upplevs ta sitt ansvar fullt ut 45
Områden där ansvarsfördelningen är tydlig 46
Otydlighet kopplat till Natur vårds verkets (om)organisation 47
Natur vårds verkets prioriteringar 47
Förväntningar på Natur vårds verket 49
Beslut kan kommuniceras bättre 50
Viktiga faktorer för en fungerande samverkan 51
Utveckling för en bättre samverkan 52
Övriga kommentarer i enkäten 56
Områdesfördjupning – ansvar, roller och förväntningar i tillsynsvägledning 57
Naturvård 57
Miljöskydd 62
Reflektioner kring synen på roller, ansvar och förväntningar i vardagsarbetet 67 Chefernas syn på otydligheter i roller, ansvar och förväntningar 67
Natur vårds verkets roll som ”expertmyndighet” 68
Rollen som sektorsmyndighet i förhållande till hållbar utveckling 69
Ökat fokus på utvecklande av miljöpolitik 70
Rollen som vägledande och part i ärenden 70
Om roller och ansvar inom tillsynsvägledning 71
Samsyn kring flera av utvecklingsbehoven 72
Goda exempel på samverkan mellan myndigheterna 74
Ytterligare reflektioner kring roller, ansvar och förväntningar 75
aNalytiSk diSkuSSioN 76
Yttre gränser för samverkan 76
Utmaningen ligger i att förstå varandras uppdrag 76
Inre gränser för samverkan 78
Ansvarsområdena är tydliga men utrymme finns för utveckling 78
Utvecklingsmöjligheter i vardagsarbetet i samverkan 79
Utvecklad samverkan kan förbättra förutsättningarna för miljömålen 80
reFereNSer 82
Bilaga 1 – iNtervjuguide, miljöcheFer 85
Bilaga 2 – eNkät, miljöcheFer 88
Bilaga 3 – iNtervjuguide, haNdläggare. 91
Sammanfattning
För att uppnå miljömålen krävs att myndigheter på central-, regional- och lokal nivå, samt andra aktörer i samhället, verkar tillsammans i samma riktning. Denna utvärdering belyser miljöarbetet som sker i samverkan mellan Natur-vårds verket och länsstyrelserna. Natur Natur-vårds verkets uppdrag är bland annat att bidra till att ta fram kunskap och underlag som används för att utveckla sitt eget och andras miljöarbete samt att genomföra miljöpolitiken i samverkan.1
I länsstyrelsernas uppdrag ligger att verka för att nationella mål får genomslag samtidigt som hänsyn tas till regionala förhållanden och förutsättningar.2
Denna utvärderings syfte är att utgöra ett underlag för fortsatt diskussion och utveckling av samverkan mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna för att förbättra förutsättningarna för genomförandet av miljöarbetet. Med sam-verkan avses i denna utvärdering det miljöarbete som sker i samsam-verkan mellan myndigheterna, det vill säga i skrivet material (till exempel i form av kommu-nikation av beslut och prioriteringar samt i vägledningsmaterial), i personliga möten (exempelvis seminarier, konferenser, utbildningar och nätverk), via tele-fon, e-post och hemsidor. Det gäller både löpande kontakter och gemensamt arbete mot högre mål.
Utvärderingen har vägletts av följande frågeställningar:
• Hur ser det formella ramverket ut för respektive myndighet gällande ansvar och roller?
• Hur gestaltas vardagsarbetet i samverkan mellan myndigheterna? • Vad finns det för utvecklingsmöjligheter i myndigheternas
samverkans-arbete?
Underlaget till utvärderingen består av intervjuer med miljöchefer och hand-läggare inom miljöskydd och naturvård vid fem länsstyrelser (15 intervjuer), en enkät till miljöchefer på samtliga länsstyrelser (besvarad av 19 läns styrelser) samt intervjuer med tre chefer på enheten för tillsynsvägledning och annan vägledning på Natur vårds verket. Utvärderingen tar sin utgångspunkt i myndig -heternas formella ramverk och resultatet från datainsamlingen har analyserats med hjälp av en teoretisk modell för utveckling av samverkan.
klargör och kommunicera myndigheternas uppdrag
Utvärderingen visar att majoriteten av länsstyrelserna anser att det inte finns några otydligheter i myndigheternas instruktioner som kan leda till svårigheter i samverkan mellan dem. Däremot bidrar myndigheternas olika uppdrag, det vill säga att Natur vårds verket är en sektorsmyndighet och att Läns styrelsen har ett bredare uppdrag, till svårigheter i samverkan mellan myndigheterna eftersom upplevelsen är att det inte finns kunskap om och förståelse för vad de olika rollerna innebär i praktiken och det behov av stöd som det genererar.
1 Se Natur vårds verkets verksamhetsidé.
Av enkätsvaren framgår att samtliga länsstyrelser anser att det ligger i Natur-vårds verkets uppdrag att verka som expertmyndighet i sakområden gentemot Läns styrelsen. I intervjuer med chefer och handläggare på länsstyrelserna framgår att Natur vårds verket i rollen som expertmyndighet förväntas ha spetskompetens inom sakområden, en förväntan som inte infrias fullt ut. Det upplevs ha skett en förskjutning i Natur vårds verkets roll från genomförande till utformande av miljöpolitiken.
Enligt de intervjuade cheferna på Natur vårds verket finns spetskompeten-sen inte längre i samma utsträckning inom tekniska frågor kring hur olika miljö problem kan lösas. Istället finns spetskompetens inom miljömåls-systemet, miljöbalkssystemet och tillsynssystemet. Sveriges inträde i EU har inne burit en gradvis förskjutning från politikgenomförande uppgifter till politikutfor mande uppgifter. Förskjutningen i Natur vårds verkets roll får till följd att Läns styrelsens roll i sin tur förändras och vidare även miljö-dom stolens roll. Förskjutningen i Natur vårds verkets roll och de effekter det medför anser varken länsstyrelserna eller Natur vårds verket har kommuni-cerats på ett tydligt och samlat sätt, vilket sannolikt påverkar vilka förvänt-ningar som myndig heterna har på varandra och vilket ansvar som tas inom olika om råden.
Resultaten visar även på att det finns anledning att förtydliga i vilken roll myndigheterna möts. För Natur vårds verket gäller det om de kommunicerar som vägledande myndighet eller som part i ett ärende. Och för länsstyrelserna om de söker rådgivning eller kommunicerar som ansvarig myndighet som har tagit ställning i en fråga.
otydligheter i ansvarsområden påverkar miljöarbetet
Det framkommer i enkätresultaten att det finns ansvarsområden som är otydliga och områden där länsstyrelserna anser att Natur vårds verket inte tar sitt ansvar fullt ut. Ett av de områden som lyfts är tillsynsvägledningen. I utvärderingens resultat framgår också att det finns en tydlig skillnad när det gäller hur myndigheterna ser på ansvarsfördelningen mellan varandra inom tillsyns vägledningsområdet, och att det kopplar tillbaka till diskrepansen mellan myndigheterna i förståelsen kring vad som ingår i Natur vårds verkets roll som expertmyndighet. Myndigheternas syn på sitt ansvar i förhållande till normeringsarbetet respektive utvecklingsarbetet är av betydelse för tyd-ligheten i ansvarsfördelningen och samverkan mellan myndigheterna.
Exempel på utvecklingsmöjligheter i genomförandet av miljöarbetet i samverkan som lyfts i intervjuer med länsstyrelserna är bland annat tydli-gare återkoppling på länsstyrelsernas beslut, hjälp med prioritering av till-syn och tilltill-synsvägledning, mer aktivt deltagande i prövningsprocesser och sammanställning av vägledande domar samt fler handläggarträffar med ökat utrymme för diskussioner. I intervjuerna med Natur vårds verket framkom-mer även önske mål om större tydlighet och prioritering bland länsstyrelser-nas behov och fler problemanalyser från länsstyrelserlänsstyrelser-nas sida. De anses oftast ha större kunskap om goda lösningar på sina problem, lösningar som skulle vara av intresse för Natur vårds verket att ta del av.
tydliggör mål, syften och prioriteringar i samverkan
En framgångsfaktor för en fungerande samverkan är att det ska finnas tydliga mål och syften för samverkan. I utvärderingen framkommer att det är något som saknas och/eller måste förtydligas. Såväl övergripande mål för samver-kan och mål för samversamver-kan inom sakområden som att klargöra syften med möten. Utvärderingen visar ett stort behov av att förtydliga respektive myn-dighets prioriteringar. Upplevelsen idag är att det är svårt att urskilja stort från smått och att förstå grunderna för de prioriteringar som gjorts. Behov finns av en gemensam prioritetsdiskussion. Utöver tydligare mål, syften och prioriteringar finns ett behov av att förbättra synkroniseringen av arbets-processer. Det handlar bland annat om att se till tidsaspekten för hela kedjan, från plan till genomförande till rapportering, och dels om att tidigare än idag få kännedom om vilka prioriteringar som kommer att göras och vilka resur-ser som kommer att finnas tillgängliga.
hantering av otydligheter leder till utvecklad samverkan
Det framkommer i utvärderingen att behovet av att Natur vårds verket och länsstyrelserna fortsätter att arbeta med att förtydliga roller, ansvar och för-väntningar mellan myndigheterna är stort eller mycket stort (74 procent i enkäten). Behovet återfinns såväl mellan som inom respektive myndighet. Genom att identifiera otydligheter och skillnader i synsätt, organisation och regelverk (vilket utvärderingen har bidragit till) och därefter hantera dessa otydligheter och skillnader (vilket utvärderingen kan utgöra ett underlag för), kan samverkan i miljöarbetet stärkas och utvecklingsarbetet bli en naturlig del i den fortsatta samverkan mellan myndigheterna.
Summary
In order to achieve the environmental objectives, government agencies at the national, regional and local level, as well as other actors in society, must work together and in the same direction. This evaluation highlights the envi-ronmental work that is carried out in collaboration between the Swedish Environmental Protection Agency and the county administrative boards. The mission of the Swedish Environmental Protection Agency includes contrib-uting to the acquisition of knowledge and of supporting material that can be used in developing its own environmental work and that of others, as well as carrying out environmental policy in collaboration. The mission of the county administrative boards includes working to ensure that the national objectives have an impact while also giving consideration to regional conditions and cir-cumstances.
The aim of this evaluation is to provide a basis for the continued discus-sion and development of the collaboration between the Swedish Environ-mental Protection Agency and the county administrative boards for the improvement of conditions for the implementation of environmental work. In this evaluation, collaboration refers to the environmental work that takes place in collaboration between these public agencies, that is, in written materi-als (for example, in the form of the communication of decisions and priorities, and in guidance materials), in personal meetings (for example, in seminars, conferences, training sessions and networks) and via the telephone, e-mail and websites. This concerns both on-going contacts and common work towards higher objectives.
The evaluation has been guided by the following questions:
• What is the formal framework of the respective public agency regarding responsibilities and roles?
• How is the everyday work carried out in the collaboration between these public agencies?
• What development opportunities are there in the collaboration between these public agencies?
The supporting material for this evaluation consists of interviews with envi-ronmental managers and administrators in the area of envienvi-ronmental protec-tion and conservaprotec-tion at five county administrative boards (15 interviews), a questionnaire given to environmental managers at all of the county adminis-trative boards (answered by 19 county adminisadminis-trative boards) and interviews with three managers at the unit for inspection guidance and other guidance at the Swedish Environmental Protection Agency. The evaluation takes as its starting point the formal frameworks of the public agencies and the results of the data collection have been analysed using a theoretical model for the devel-opment of collaboration.
clarify and communicate the missions of the public agencies
The evaluation shows that the majority of the county administrative boards consider that there are no ambiguities in the instructions of the public agen-cies that could lead to difficulties in collaboration between them. However the different missions of these public agencies, that is, that the Swedish Environ-mental Protection Agency is a sector authority and that the county admin-istrative boards have a broader mission, contributes to the difficulties in the collaboration between these public agencies, because it is felt that there is no knowledge and understanding about what these different roles mean in prac-tice and about the need for support that this creates.
The responses to the questionnaire show that all of the county admin-istrative boards consider that it is a part of the assignment of the Swedish Environmental Protection Agency to act as an expert authority in specialist areas on behalf of the county administrative boards. In interviews with man-agers and administrators at the county administrative boards, it was found that the Swedish Environmental Protection Agency, in its role as an expert authority, is expected to have cutting-edge expertise in specialist areas, an expectation that is not always completely met. It is felt that there has been a shift in the role of the Swedish Environmental Protection Agency, from the implementation to the shaping of environmental policy.
According to the interviewed managers at the Swedish Environmental Protection Agency, the agency no longer has the same level of expertise in technical matters concerning different environmental problems as it had before. Instead, the agency has expertise in the environmental objectives system, the environmental code system and the inspection system. The entry of Sweden into the EU has resulted in a gradual shift from policy implemen-tation to the shaping of policy. This shift in the role of the Swedish Environ-mental Protection Agency has in turn brought about a change in the role of the county administrative boards and, by extension, also in the role of the environmental court. Neither the county administrative boards nor the Swedish Environ mental Protection Agency consider that the shift in the role of the Swedish Environ mental Protection Agency, and the effects that result from this, have been communicated in a clear and coherent manner, which probably affects the expectations that these public agencies have regarding each other and the responsibilities that they take in different areas.
The results also show that there is a need to clarify the roles that these public agencies adopt in their interactions with each other. For the Swedish Environmental Protection Agency, the question is whether they are commu-nicating as an advisory authority, or as an active participant in a case. For the county administrative boards, the question is whether they are seeking advice, or communicating as a responsible authority that has taken a stand in an issue.
ambiguities in areas of responsibility affect environmental work
The responses to the questionnaire show that there are areas of responsibil-ity that are unclear and areas in which the county administrative boards feel that the Swedish Environmental Protection Agency does not entirely fulfil its responsibility. One of the areas that is raised is inspection guidance. It can also be seen in the results of the evaluation that there is a clear difference in how these public agencies view the distribution of responsibility between each other in the area of inspection guidance, and this can be related back to the discrepancy between the agencies in their understanding of what is included in the role of the Swedish Environmental Protection Agency as an expert author-ity. How these public agencies view their responsibilities in relation to stand-ardisation work and development work is important for the clarification of the distribution of responsibility and for collaboration between these agencies.
Examples of development opportunities in the implementation of envi-ronmental work in collaboration that were raised in the interviews with the county administrative boards include clearer feedback to the decisions of the county administrative boards, help in assigning priorities for inspections and inspection guidance, more active participation in trial processes, the compi-lation of guiding decisions and more meetings between administrators with greater space for discussion. In the interviews with the Swedish Environmental Protection Agency, it was also found that there is a wish to have greater clar-ity and clearer priorities in the needs of the county administrative boards, and more problem analyses on the part of the county administrative boards. It was felt that they usually have greater knowledge about good solutions to their problems; solutions that the Swedish Environmental Protection Agency would like to learn about.
clarify objectives, aims and priorities in collaborations
A success factor for a functioning collaboration is that there should be clear objectives and aims for the collaboration. It was found in the evaluation that this is something that is deficient and/or must be clarified. This includes both overall objectives for the collaboration and objectives for specific fields that clarify the aim of the interactions. The evaluation reveals a considerable need to clarify the priorities of the respective public agencies. It is currently expe-rienced that it is difficult to distinguish between matters that have greater or lesser importance and to understand the basis on which priorities have been made. A common discussion regarding priorities is needed. In addition to clearer objectives, aims and priorities, improvements are needed in the syn-chronisation of working processes. This includes considering the timing of the entire process, from planning to implementation and reporting, and being informed earlier than is currently the case about the priorities that are to be made and the resources that are to be available.
managing ambiguities leads to developed collaboration
It was found in the questionnaire that the need for the Swedish Environmental Protection Agency and the county administrative boards to continue working on clarifying the roles, responsibilities and expectations of these public agen-cies is large or very large (74 percent in the questionnaire). This need is found both between these agencies and within each agency. By identifying ambigui-ties and differences in views, organisation and regulations (which this evalua-tion has contributed to) and then managing these ambiguities and differences (which this evaluation can provide supporting material for), collaboration in environmental work can be improved and development work can become a natural part of the continued collaboration between these public agencies.
Inledning
För att uppnå miljömålen krävs samverkan mellan myndigheter och olika aktörer över både läns- och kommungränser. Denna utvärdering belyser den samverkansprocess som i dagsläget sker mellan Natur vårds verket och Läns-styrelsen. Natur vårds verkets uppdrag är bland annat att bidra till att ta fram kunskap och underlag som används för att utveckla vårt eget och andras mil-jöarbete samt att genomföra miljöpolitiken i samverkan.3 I länsstyrelsernas
uppdrag ligger att verka för att nationella mål får genomslag samtidigt som hänsyn tas till regionala förhållanden och förutsättningar.4 Länsstyrelserna har
en viktig roll i miljöarbetet, då många av länsstyrelsernas uppdrag ligger i linje med miljömålen.5
I och med tillblivelsen av miljöbalken (1999) har Sverige en samlad, bred-dad och skärpt miljölagstiftning. Miljöbalken berör många myndigheter och aktörer. Ansvaret för många av miljöfrågorna finns såväl på nationell som på regional och lokal nivå. Över tid har uppgifterna och ansvaret för de regionala och lokala aktörerna ökat och aktörernas roller har delvis förändrats, som en följd av utvecklingen i lagstiftningen och i samhället. I flera utvärderingar som Natur vårds verket genomfört under den senaste femårsperioden har slut-satserna visat på en diskrepans i krav och förväntningar mellan länsstyrelser/ kommuner och Natur vårds verket. Bland annat inom tillsynsområdet är detta mycket tydligt.6
Områden med behov av utvecklad samverkan
Samverkan mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna sker på olika nivåer och i olika typer av forum. Det kan till exempel handla om kommunikation om beslut, personliga möten på konferenser eller information på myndig-heternas hemsidor. Samverkan sker också i olika roller beroende på sakfråga, uppdrag och kompetens. Ett område där Natur vårds verket och länsstyrelserna genomför miljöarbetet i samverkan är tillsynsområdet, bland annat i form av tillsynsvägledning. Liksom det i Natur vårds verkets utvärderingar framgår en diskrepans i förväntningar och ett behov av mer tillsynsvägledning visar även i en rapport av Riksrevisionen7 från 2006 att det finns problem och brister i
tillsynsvägledningen. Något som framhölls såväl av länsstyrelser, kommuner, företag och deras branschorganisationer samt av Natur vårds verket.
3 Se Natur vårds verkets verksamhetsidé.
4 Förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion.
5 Natur vårds verket, Steg på vägen – Fördjupad utvärdering av miljömålen 2012, Rapport 6500, Stockholm, 2012.
6 Se t.ex. Natur vårds verkets rapporter: Utvärdering av tillsynen av verksamhetsutövarens egenkontroll, 2011. Effekter av deponiförordningens införande, 2010. Tillsynsplaner – aktiva eller fiktiva styrdoku
ment, 2009. Vattendirektivet är en schlager men det är få som kan sjunga med, 2008.
Det framgår även att situationen då tolkades olika av olika aktörer, liksom synen på hur brister skulle kunna avhjälpas. Skillnader återfanns särskilt mellan Natur vårds verket å ena sidan och länsstyrelser och kommuner å andra sidan. De senare önskade samstämmigt mer ”handfast” vägledning om krav-nivåer, konkret tolkning av regelverk och hur en allmänt hållen ramlagstift-ning ska tillämpas när det kommer till ”detaljer”. Medan Natur vårds verket, enligt Riksrevisionens rapport, menade att Natur vårds verkets vägledning måste ha en mer generell och övergripande karaktär.
Under en länsstyrelsekonferens som genomfördes under hösten 2011 framkom att tillsynsvägledningen fortfarande upplevs som otydlig.8
Fråge-tecken restes därutöver kring hur prioriteringar görs, vilken effekt insatser får, hur de utvärderas och hur ansvarsfördelningen ser ut. På Natur vårds-verket pågår under 2012 ett utvecklingsprojekt9 där behovet av större
tyd-lighet vad gäller ansvarsområden, prioriteringar och vägledning gentemot länsstyrelserna lyfts. Även i Natur vårds verkets kundundersökning10 framgår
att det finns utvecklingspotential vad gäller Natur vårds verkets stöd och upp-backning i miljö arbetet till länsstyrelserna, liksom i hur Natur vårds verket samverkar med sin omvärld.
I Fördjupad utvärdering 2012 har det, liksom i tidigare fördjupade utvärderingar, visat sig finnas en stor utvecklingspotential vad gäller genom-förande av åtgärder för att uppnå miljömålen. Anledningar till att åtgärder inte genomförs i tillräcklig utsträckning är delvis brist på resurser (pengar, tid, kunskap), men kan också härledas till ett utvecklingsbehov inom administra-tion av styrmedlen (tillsynsvägledning med mera) samt prioritering och plane-ring av åtgärder.
Natur vårds verket styr främst mot effekter genom andra.11 Det finns
således ett ständigt behov av att utveckla samverkan mellan den nationella, regionala och lokala nivån för att komma längre i miljöarbetet. Det är som underlag i denna utveckling som utvärderingen är användbar.
Styrkedja inom miljöpolitiken
Lagstiftning, normering och tillsyn utgör tillsammans en så kallad styrkedja inom miljöpolitiken. Det viktigaste nationella styrmedlet på miljöområdet är miljöbalken, som delvis är utformad som en ramlagstiftning.12 Tanken med
ramlagar är att övergripande mål ska kunna brytas ner till mer operationella mål. Det innebär att det finns en inbyggd vaghet i lagstiftningen som därmed måste preciseras i tillämpningen av lagarna. En enhetlig central nivå, som
8 ”Nya roller och samarbeten”. Dokumentation från länsstyrelsekonferensen 24–25 oktober 2011. 9 Natur vårds verkets utvecklingsprojekt ”Läns styrelsen som samarbetspartner”.
10 Natur vårds verkets kundundersökning 2011. Sammanfattning av analys av kundundersökningens över-gripande resultat.
11 Akademin för ekonomistyrning i staten, Att styra mot effekter genom andra – en studie av Natur vårds
verket, Akademirapport 2005:4, Stockholm, 2006.
beslutat om (ram)lagarna, kan istället betyda att eventuella konflikter skjuts över till implementeringsnivån. Alltför preciserade lagar å andra sidan kan leda till att styrningen snabbt blir inaktuell och/eller utgör ett hinder för regio-nala skillnader i tillämpningen av styrmedlen (t.ex. lagarna).13
Lagstiftningen är utgångspunkten för regeringens och myndigheternas nor-meringsarbete, i form av förordningar, föreskrifter och vägledningsmaterial. Även beslutande och dömande instanser bidrar till den nationella normeringen genom beslut i enskilda fall. Syftet med normeringsarbetet är att göra lagstift-ningen tillämpbar på ett enhetligt och rättssäkert sätt.14 Tillsynen som utövas
syftar till att garantera att lagar och regler följs i enlighet med de demokra-tiskt fattade besluten. En del av tillsynen handlar om att ge information om gällande regler, men iakttagelser från tillsynen kan också bidra till stegvist lärande och förbättring.15
Figur 1 visar två effektkedjor. Den övre beskriver hur Natur vårds verket, utifrån miljömålen och beslutade styrmedel, arbetar med tillsynsvägledning för att ge de regionala och lokala tillsynsmyndigheterna stöd i miljöarbetet. Den undre visar hur länsstyrelserna, utifrån nationella politiska mål, däri-bland miljömålen och beslutade styrmedel, arbetar med att dels ge tillsyns-vägledning till lokala tillsynsmyndigheter, dels utöva tillsyn över verksamheter med miljöpåverkan. Myndigheterna arbetar mot samma mål, att miljömålen ska nås. Vägen dit är effekter i förvaltningen som leder till ett förbättrat mil-jötillstånd. De eftersträvade förvaltningseffekterna i det här fallet är att miljö-lagstiftningen efterlevs, att tolkningen av den sker på ett likartat sätt och att det ska vara få antal brott mot miljöbalken.
Att länsstyrelserna har fler politiska mål och därmed fler lagrum att för-hålla sig till innebär att de i tillämpningen av lagarna har en rad bedömningar, tolkningar och avvägningar att göra. Effektkedjorna tillsammans med pilarna mellan dem visar även på ovan nämnda normeringsprocess, från lagar via föreskrifter och vägledning. Pilarna mellan effektkedjorna visar på den sam-verkan och
Kunskapsöverföring som sker mellan myndigheterna. Dels som samverkan mellan myndigheternas aktiviteter, dels som återkoppling för utveckling, från länsstyrelsernas prestationer, t.ex. tillstånd, beslut och erfarenhet av tillsyn, som resurs till Natur vårds verket. Och från Natur vårds verkets prestationer i form av exempelvis handböcker, som del av länsstyrelsernas resurser. Det som inte syns i figuren, men som är viktigt att ta hänsyn till, är den lokala nivån. Natur vårds verket vägleder länsstyrelsernas och kommunernas tillsynsverk-samhet och länsstyrelserna svarar för tillsynsvägledningen i respektive län, gentemot de lokala tillsynsmyndigheterna.
13 A Sannerstedt, ”Implementering – hur politiska beslut genomförs i praktiken” i B Rothstein (red.), Politik som organisation, SNS Förlag, Stockholm, 2001, s. 18-48.
14 Riksrevisionen, Regeringens styrning av Natur vårds verket, RiR 2006:2, Stockholm, 2006, s. 18. 15 Statens offentliga utredningar, Gör det enklare!, SOU 2012:33, Stockholm, 2012, s. 138 ff.
Figur 1. Effektkedja för Natur vårds verket och Läns styrelsens arbete med tillsynsvägledning och tillsyn.
Utvärderingens syfte och frågeställning
Syftet med denna utvärdering är att utgöra ett underlag för fortsatt diskus-sion och utveckling av samverkan mellan Natur vårds verket och länsstyrel-serna i arbetet med att förbättra förutsättningarna för genomförandet av miljö arbetet. Med samverkan avses i denna utvärdering det miljöarbete som sker i samverkan mellan myndigheterna, det vill säga i personliga möten (exempelvis seminarier, konferenser, utbildningar, nätverk etcetera), via tele-fon och e-post och via hemsidor och annat skrivet material. Det gäller både löpande kontakter och gemensamt arbete mot högre mål.
Utvärderingen ska omfatta en kartläggning av Natur vårds verkets och Läns styrelsens formella roller och ansvar samt studera hur dessa anses fungera i genomförandet av miljöarbetet. Svaret söks bland annat i de/den organisa-tionskultur/er som skapas, det vill säga i det faktiska arbetet som det gestaltas, samt i den formella kartbilden, det vill säga de sanktionerade arbetsuppgif-terna. Denna utvärdering tror vi kan gynna myndigheternas förståelse för var-andras ansvar, roller och förväntningar, vilket i slutändan ökar sannolikheten för att miljöarbetet gynnas.
Utvärderingen kommer att undersöka varför det finns en diskrepans i roller, ansvar och förväntningar mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna i det miljöarbete som genomförs i samverkan. Utvärderingen vägleds genom följande huvudfrågor:
• Hur ser det formella ramverket ut för respektive myndighet gällande ansvar och roller?
• Hur gestaltas vardagsarbetet i samverkan mellan myndigheterna? • Vad finns det för utvecklingsmöjligheter i myndigheternas
samverkans-arbete?
avgränsningar
Utvärderingen avser att undersöka relationen mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna. Det innebär att Natur vårds verkets relation gentemot departe-ment eller kommuner inte kommer att beaktas i utvärderingen.
Natur vårds verket arbetar utöver denna utvärdering även med ett utveck-lingsprojekt ”Länsstyrelser som samarbetspartner”. Dessa två projekt ska komplettera varandra, där det sistnämnda behandlar frågor som rör det struk-turella kontaktnätet mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna, hur dessa fungerar och hur dialogen mellan de två myndigheterna kan utvecklas.
Genomförande av utvärderingen
Genomförandet av denna utvärdering bestod dels av att fastställa myndig-heter nas formella kartbild utifrån styrdokument (så kallat sanktionerat arbete) samt att undersöka hur roller och ansvar fungerar i den vardagliga samverkan som sker mellan Natur vårds verket och Läns styrelsen. Den senare handlar om det vardagliga samverkansarbetet som det gestaltas utifrån de organisations-kulturer som skapas. Se figur 1. Utvärderingens fokus ligger främst på det vardagliga samverkansarbetet. Denna utvärdering har förankrats hos läns-rådsgrupp 6.Beskrivning av den formella kartbilden
Utvärderingens första fas innefattade en textmaterialstudie för att beskriva den formella bilden av Natur vårds verkets samt länsstyrelsernas roller och ansvar utifrån styrkdokument. Exempel på sekundära källor av intresse för utvärderingen är bland annat myndigheternas instruktioner och organisations-beskrivningar, se närmare under rubrik 2. Den bild vi erhöll stämdes av med Natur vårds verkets planeringsdirektör och en av länsrådsgrupp 6 utvald repre-sentant för Läns styrelsen. I tabell 1 presenteras hur datainsamlingen gällande den formella kartbilden utfördes.
Ansvar, roller och förväntningar i vardagsarbetet
Utvärderingens andra fas innefattade en undersökande del gällande vardags-arbetet som det gestaltar sig i kulturer. För att belysa det traditionella vardags-arbetet hos såväl Natur vårds verket som hos länsstyrelserna så har datainsamlingen bestått av en enkätundersökning och av djupintervjuer. Slutligen har en text-materialstudie av årsredovisningar genomförts. Utvärderingen inkluderade datainsamling på en mer övergripande nivå för att sedan titta på ett utvalt fördjupningsområde, det vill säga tillsynsvägledning. Utvärderingen föregicks av en förstudie, vilken bland annat innefattade en workshop med chefer och handläggare på Natur vårds verket. Resultatet blev grunden för utvärderingens teorimodell (se figur 2), särskilt för vad som inryms i organisationskulturer.
övergripande nivå
De djupintervjuer som utfördes inom ramen för utvärderingen vände sig till länsstyrelsernas chefer som har mandat att uttala sig om myndigheternas upp-gifter, det vill säga personer som har förståelse, kunskap och erfarenhet kring myndigheternas ansvar, roller och förväntningar. Vi gjorde djupintervjuer med fem chefer vid fem olika länsstyrelser. Kriteriet var att de hade ansvar för miljö frågor såsom miljöskydd och/eller naturskydd. Det var en semistruktu-rerad intervjuguide som tillämpades då den ger respondenten möjlighet att
utveckla sina resonemang utanför intervjufrågornas ramar (se bilaga 1). De frågeområden som behandlades under djupintervjuerna var övergripande samverkan, ansvar, roller, viktiga faktorer, beslutsfattande, prioriteringar samt framåtsyftande/utvecklande. Vid urval av länsstyrelserna inför djupintervju-erna så har vi arbetat för en spridning av länsstyrelsdjupintervju-erna utifrån invånare/km samt utifrån en geografisk spridning.
För att komplettera djupintervjuerna så genomfördes även en mindre enkätundersökning som skickades ut till samtliga länsstyrelser i Sverige. Även denna enkät vände sig till länsstyrelsernas miljöchefer. De frågeområden som behandlades i enkäten var bland annat kunskap om varandras uppdrag, myn-digheternas instruktioner, ansvarsfördelning och uppdrag, prioriteringar samt utvecklingsbehov.
Slutligen belyses fyra slumpmässigt utvalda årsredovisningar. I årsredo-visningarna redovisar länsstyrelserna vad de har utfört för arbetsuppgifter under det gångna året. I utvärderingen var det därmed av intresse att stu-dera hur länsstyrelserna beskriver olika roller och ansvar gällande det arbete som utförts i samverkan med Natur vårds verket (se rubrik: Myndigheternas vardagsarbete som det gestaltas). Endast sökträffar på Natur vårds verket i länsstyrelsernas årsredovisningar lyfts upp, utav dessa redovisas endast ett fåtal exempel. Det medför att resultatet inte är heltäckande, utan istället får betraktas som ett axplock av olika exempel på hur samverkan indirekt kan gestalta sig.
Fördjupningsområde
För att få en mer detaljerad kunskap om samverkan så har vi även valt att fördjupa oss inom ett område. Det har i tidigare rapporter16 framkommit att
det finns utvecklingsmöjligheter inom tillsynsvägledningen. Av den anled-ningen valde vi ut tillsynsvägledanled-ningen som ett fördjupningsområde. Vi inter-vjuade totalt tio handläggare på fem länsstyrelser. Det var handläggare från naturvård respektive miljöskydd som intervjuades. De frågeområden som behandlades var ansvarsfördelning på handläggarnivå, roller mellan myndig-heterna på handläggarnivå, förutsättningar, erfarenheter av kontakter med Natur vårds verket, utveckling för att stärka samverkan (se bilaga 3). Vid urval av länsstyrelserna inför djupintervjuerna så har vi arbetat för en spridning av länsstyrelserna utifrån invånare/km samt utifrån en geografisk spridning.
När det gäller fördjupningsområdet så gavs även miljöcheferna i samband med utvärderingens enkät möjligheten att besvara ett fåtal frågor om tillsyns-vägledning. För en överblick av datainsamlingen se tabell 1.
16 Se t.ex. Natur vårds verkets rapporter: Utvärdering av tillsynen av verksamhetsutövarens egenkontroll, 2011. Effekter av deponiförordningens införande, 2010. Tillsynsplaner – aktiva eller fiktiva styrdoku
intervjuer med chefer på Natur vårds verket utifrån resultat
Det sista steget i utvärderingens datainsamling var intervjuer med chefer från enheten för tillsynsvägledning och annan vägledning på Natur vårds verket. Intervjuerna genomfördes med fokusgruppsmetodik. De huvudspår som fram-kommit i utvärderingens resultat utifrån datainsamlingen från länsstyrelserna sammanställdes och presenterades med hjälp av PowerPointbilder. Syftet med denna del av datainsamlingen var att bredda bilden av roller, ansvar och för-väntningar mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna till att även innefatta Natur vårds verkets syn utifrån intervjuade chefer. Utvärderingens tyngdpunkt är länsstyrelsernas syn utifrån intervjuade länsstyrelser samt utvärderingens enkät. De områden som lyftes i intervjuer med chefer på Natur vårds verket var formellt ramverk/roll (expertmyndighet, sektorsmyndighet, genomförande och utvecklande av miljöpolitik, roll som part och vägledande myndighet), ansvarsområden (förväntningar inom tillsynsvägledningsområdet), utveck-lingsbehov, goda exempel samt omorganisationen. Inledningsvis, innan fokus-områdena i intervjuerna presenterades, gav cheferna sin bild av eventuella otydligheter i roller och ansvar mellan myndigheterna.
tabell 1. Beskrivning av datainsamling utifrån aktivitet, nivå, övergripande/fördjupningsområde och vilken myndighet som berörs.
aktivitet övergripande nivå områdesfördjupning
(tillsynsvägledning) myndighet
Textmaterialstudie Formell kartbild Formell kartbild Formell kartbild Formell kartbild Natur vårds verket Läns styrelsen Avstämning Planeringsdirektör Länsråd Natur vårds verket Läns styrelsen Djupintervju Chefsnivå Handläggare Läns styrelsen Enkätundersökning Chefsnivå Chefsnivå Läns styrelsen
Intervju Chefsnivå Chefsnivå Natur vårds verket
Bortfall
Intervjuerna genomfördes med fem länsstyrelser, i olika storlek (antal invå-nare) och från landets tre olika landsdelar. Enkäten skickades ut till samtliga länsstyrelser och besvarades av 19 länsstyrelser. När det står 100 procent på y-axeln i resultatdelens diagram är det således 100 procent av de 19 svarande länsstyrelserna som avses och inte samtliga 21 länsstyrelser. De två länsstyrel-ser som inte svarade är båda belägna i Götaland. Samtliga tre län med stor-städer svarade på enkäten.
Om teorier av betydelse för samverkan
Den teoretiska modell som presenteras i detta kapitel ligger till grund för utvär-deringens datainsamling och därmed resultat, samt för utvärutvär-deringens analys av samverkan mellan Natur vårds verket och länsstyrelserna.Inom hermeneutiken17 förutsätts att samhället är subjektivt där det
förekom-mer olika tolkningar av verkligheten. I syfte att skapa dessa verkligheter blir utgångspunkten människors uppfattningar kring olika företeelser. Förståelse är ett centralt begrepp inom hermeneutiken, vilket syftar till att verkligheten inte bara uppfattas genom våra sinnen utan att tolkningar är en central del. En faktor av betydelse för samverkan är de tolkningar som ligger till grund för hur exempelvis roller och uppdrag kan uppfattas av olika myndigheter. Denna utvär-dering tar avstamp i en kulturanalys.
Kulturanalys handlar om att uppmärksamma organisationers traditionella vardagsarbete som det gestaltas inom den egna kulturen. Först genom att ana-lysera dessa kulturer kan ett förändringsarbete ge önskat resultat. Med kultur menar Berg18 de osynliga och informella strukturer som förekommer på alla
arbetsplatser och som har stor betydelse för förändringsarbete. Kulturer kan variera mellan olika organisationer men också inom en och samma organisation. Fördelen med att använda sig av en kulturanalys är att det ger en inblick i orga-nisationens vardagsarbete så som det faktiskt gestaltar sig.
Frirumsmodellen är ett teoretiskt angreppssätt som kan ligga till grund för organisationsutveckling. Inom denna modell lyfts organisationens yttre och inre gränser samt det outnyttjade frirummet. De yttre gränserna kan närmast
förkla-ras med organisationernas uppdrag, det vill säga sanktionerat vardagsarbete som ofta utgörs av officiella styrdokument vilka syftar till att dirigera organisationen i en politiskt bestämd riktning. Ett sätt att undersöka detta i denna utvärdering är exempelvis att låta analysera Natur vårds verkets och Läns styrelsens styrande dokument. De inre gränserna är det traditionella vardagsarbetet, det vill säga
dessa gränser regleras av de kulturer som förekommer inom organisationen. Ett sätt att undersöka detta i denna utvärdering är att låta anställda besvara frågor om deras vardagsarbete. Slutligen är frirummet skillnaden mellan de yttre
grän-serna (eg. sanktionerat vardagsarbete) och de inre grängrän-serna (eg. traditionellt vardagsarbete). Kulturanalysen används för att undersöka var varje organisation befinner sig i frirummet. Tanken med denna modell är att förändra det traditio-nella arbetet och upptäcka det outnyttjade frirummet. Det innebär att ta reda på hur vardagen i organisationen kan förbättras och driva utvecklingsarbetet vidare fram tills det utgör en naturlig del av vardagen.19 För en illustration se figur 2.
17 Hermeneutiken är en forskningsmetod där tolkningen är central.
18 G Berg, Att förstå skolan – En teori om skolan som institution och skolor som organisationer, Studentlitteratur, Lund, 2003.
19 G Berg, Att förstå skolan – En teori om skolan som institution och skolor som organisationer, Studentlitteratur, Lund, 2003.
Sammanfattningsvis är organisationers utveckling beroende av att frirummet identifieras, organisationers aktörer upptäcker sina frirum vilket medför kun-skap om var dessa gränser går i praktiken. Såväl kunkun-skaper om de inre (kultur-analys) respektive de yttre gränserna (dokument(kultur-analys) behövs. Känne dom om de inre gränserna ger kunskap om nuläge och den utvecklings potential som finns. Kunskap om de yttre gränserna möjliggör färdriktning och framförhåll-ning. Det i sin tur bidrar till att upptäcka det outnyttjade frirummet, vilket i denna utvärdering innebär ett dynamiskt och utvecklingsbart utrymme för samverkan mellan myndigheterna.
En kulturanalys kan utmynna i en kritisk diskussion av de yttre och inre gränsernas innehåll, vilket kan resultera i att utveckla såväl de inre gränserna som de yttre gränserna. Det öppnar till dialoger även mellan organisationens politiska och professionella nivåer.20
Figur 2. En modifierad version av Gunnar Bergs frirumsmodell.
Frirumsmodellen är inte fristående utan bör i det här sammanhanget sättas i relation till samverkansteori. Faktorer som leder till en framgångsrik sam-verkan är:
• Att samverkan har en tydlig och klar ledning. • Att samverkan har ett klart uttalat mål. • Att tillräckliga resurser ställs till förfogande.
• Att skillnader mellan de samverkande avseende synsätt, organisation och regelverk har identifierats.
• Att hindrande skillnader undanröjts.21
20 G Berg, Skolutveckling – En fråga om att upptäcka och erövra frirummet. Underlag för seminarium om kulturanalys, 24 maj 2005.
21 Faktorerna refererar till Berth Danermarks teorier om samverkan och är hämtade från Gotlands Kommun, Samverkan och gränssnittsfrågor, Framtidsutredningen, Hälso- och sjukvård, 2007.
Den formella kartbilden över ansvar
och roller
Natur vårds verkets roll
Under denna rubrik beskrivs på en mer övergripande nivå Natur vårds verkets formella uppgifter, vilket i den teoretiska figuren motsvarar box 1 (figur 2). Natur vårds verkets uppgifter framgår av styrande dokument så som Svensk för fattnings samling (SFS 2009:1476) med innehållande instruktion för Natur-vårds verket, regleringsbrev för Natur Natur-vårds verket, lagar, förordningar om EU-rättsakter och andra särskilda uppdrag beslutade av regeringen. Denna utvärdering kommer främst att fokusera på Natur vårds verkets instruktion och uppdrag så som de beskrivs i instruktionens första fyra paragrafer.
Under tiden för genomförandet av utvärderingen har en ny instruktion för Natur vårds verket22 utfärdats. Eftersom utvärderingen studerar miljö arbetet
som har genomförts i samverkan (som det gestaltas i årsredovisningar, och i resultat av utvärderingens intervjuer och enkät) utifrån tidigare instruktion (SFS 2009:1476) med tillhörande ändringar, är det också utgångspunkten i beskrivningen av Natur vårds verkets formella ramverk. De ändringar som har skett i och med regeringens beslut om den nya instruktionen för Natur-vårds verket kommer dock också att redovisas i texten i de fall de är relevanta. Natur vårds verkets instruktion (SFS 2012:989, § 1-4) återfinns i bilaga 4.
central roll i miljöarbetet
När det gäller miljöområdet så beskrivs i den allra första paragrafen inom vilka verksamhetsområden som Natur vårds verket är förvaltningsmyndighet. Där beskrivs även att Natur vårds verkets roll är att vara pådrivande, stödjande och samlande i miljöarbetet (se tabell 2).
tabell 2. Svensk författningssamling (SFS 2009:1476), 1 §, med införda förändringar i förord-ningen till och med (SFS 2011:843).
Natur vårds verkets uppgifter, 1 §
Natur vårds verket är förvaltningsmyndighet på miljöområdet för verksamheter som rör klimat och luft, vatten och hav, mark, biologisk mångfald, förorenade områden, krets-lopp och avfall, miljöövervakning och miljöforskning. Natur vårds verket har en central roll i miljö arbetet och ska vara pådrivande, stödjande (SFS 2011:620) och samlande vid genomförandet av miljöpolitiken.
Natur vårds verket ska främja en hållbar utveckling med utgångspunkt i den ekologiska dimensionen. Det generationsmål (SFS 2010:1111) och de miljökvalitetsmål som riksda-gen har fastställt ska vara vägledande i arbetet.
(SFS 2011:620)
När det gäller Natur vårds verkets instruktion har den, som tidigare nämnts, modifierats genom åren. Av den anledningen nämns några av de mer cen-trala förändringarna fram till och med SFS 2011:843. De cencen-trala ändring-arna i den första paragrafen är att generationsmålet har tillkommit samt att Natur vårds verket i miljöarbetet ska vara stödjande vid genomförandet av miljö politiken.
Samordna och vägleda inom ramen för miljömålssystemet
Natur vårds verkets uppgift gällande miljömålen redovisas i den andra para-grafen där det framkommer att Natur vårds verket ska ha en samordnande funktion (se tabell 3) inom miljömålssystemet. Sedan Natur vårds verkets instruktion (SFS 2009:1476) utfärdades har Natur vårds verkets roll i miljö-målssystemet reviderats (SFS 2010:1111) till följd av propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete.23 I samma revidering fattades även
beslut om att Miljömålsrådet skulle avskaffas.24 Samordningen av
uppfölj-ning och utvärdering inom miljökvalitetsmålen Ingen övergöduppfölj-ning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt Levande kust och skärgård ligger inte längre inom Natur vårds verkets uppgifter (SFS 2011:620). Den senaste instruktionen (SFS 2012:989) förtydligar Natur vårds verkets ansvar i miljö-målssystemet ytterligare genom att bland annat lyfta fram Natur vårds verkets ansvar att vägleda och samordna miljömålsuppföljningen.25
tabell 3. Svensk författningssamling (SFS 2009:1476), 2 §, med införda förändringar i förord-ningen till och med (SFS 2011:843).
Natur vårds verkets uppgifter, 2 §
Natur vårds verket ska inom ramen för miljömålssystemet samordna miljömålsuppfölj-ningen och miljö-informationsförsörjmiljömålsuppfölj-ningen samt vägleda de myndigheter som har ett ansvar i miljö målssystemet.
Natur vårds verket ska samordna uppföljning och utvärdering i fråga om miljökvalitetsmå-len Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Skyddande ozonskikt, Myllrande våtmarker, Storslagen fjällmiljö och Ett rikt växt- och djurliv.
(SFS 2011:620)
genomföra miljöpolitiken i samverkan
I den tredje paragrafen i Natur vårds verkets instruktion behandlas Natur vårds-verkets uppdrag att genomföra miljöpolitiken (se tabell 4). Där framgår en rad uppdrag som Natur vårds verket ansvarar för utifrån sin roll som ”pådrivande, stödjande och samlande” i miljöarbetet. Natur vårds verkets genomförande av miljöpolitiken sker nästan uteslutande i samverkan med andra myndigheter; nationella, regionala och/eller lokala. Natur vårds verket kan inte beordra hur
23 Regeringens proposition 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete. 24 http://www.regeringen.se/sb/d/12637/a/151873, 20130812.
dessa myndigheter ska eller måste göra. I tredje paragrafen framgår bland annat att Natur vårds verket ska ansvara för den centrala tillsynsvägledningen och samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsyns-arbete. Natur vårds verkets genomförandeuppgifter beskrivs i tredje paragra-fen främst med begrepp som; ”bevaka”, ”delta i”, ”samordna”, ”utveckla”, ”följa upp”, ”utvärdera”, ”verka för” och ”finansiera”.26
De mer centrala förändringarna som tillkommit är att Natur vårds verket ska verka i samråd/samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön (SFS 2011:620). I samband med för-ändringarna i instruktionens 2§ till följd av propositionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete27 förtydligas även Natur vårds verkets särskilda
ansvar att följa upp och utvärdera utvecklingen av miljökvalitetsmålen, även begreppet fördjupad utvärdering kom in i instruktionen (SFS 2010:1111). Sedan Natur vårds verkets instruktion (SFS 2009:1476) har formuleringen om ansvar för tillsynsvägledning gått från att ”Natur vårds verket ska särskilt ansvara för den centrala tillsynsvägledningen inom sitt verksamhetsområde (SFS 2009:1476)” via ”Natur vårds verket ska särskilt ansvara för den cen-trala tillsynsvägledningen (SFS 2011:620)” till att i den nya instruktionen (SFS 2012:989) lyda: ”Natur vårds verket ska inom sitt ansvarsområde särskilt ansvara för central tillsynsvägledning”. I den senaste instruktionen (SFS 2012: 989) har det tillkommit att Natur vårds verket särskilt ska ansvara för att ta fram underlag för beslut att inrätta nationalparker, samordna myndigheter-nas arbete avseende friluftsliv och samverka med andra berörda, samt verka för en hållbar utbyggnad av vindkraft.28 Som tidigare nämnts har ändringar i
den senaste instruktionen även inneburit att de uppgifter som rör Natur vårds-verkets samordnande och vägledande roll i miljömålsuppföljningen förtydli-gats genom att istället beskrivas i instruktionens 2 §.
tabell 4. Svensk författningssamling (SFS 2009:1476), 3 §, med införda förändringar i förord-ningen till och med (SFS 2011:843).
3 § Natur vårds verket ska särskilt
1. ansvara för den centrala tillsynsvägledningen
2. samverka med länsstyrelserna för att åstadkomma ett effektivt tillsynsarbete,
3. bevaka allmänna miljövårdsintressen i mål och ärenden där miljöbalken tillämpas och som handläggs hos myndigheter och domstolar samt lämna verkets synpunkter tidigt i processen
4. delta i miljöprovningar som gäller frågor som är principiellt viktiga eller har stor bety-delse för miljön (SFS 2011:620)
5. vägleda statliga myndigheter i deras miljöledningsarbete (SFS 2010:1111),
6. verka för att miljökvalitetsmålen nås genom att följa och utvärdera miljöarbetet och vid behov föreslå åtgärder för arbetets utveckling (SFS 2010:1111)
26 Riksrevisionen, Regeringens styrning av Natur vårds verket, RiR 2006:2, Stockholm, 2006, s. 22. 27 Regeringens proposition 2009/10:155, Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete. 28 http://www.regeringen.se/sb/d/15833, 20130809.
7. i samråd med Havs- och vattenmyndigheten fördela medel för miljöövervakning, upp-följning av miljökvalitetsmålen och internationell rapportering och efter samråd med övriga berörda myndigheter och organisationer ansvara för genomförandet av miljööver-vakningen samt beskriva och analysera miljötillståndet inom sitt ansvarsområde (SFS 2011:620),
8. följa upp och utveckla arbetet med miljöinformationsförsörjning (SFS 2010:1111) och ansvara för den övergripande administrativa samordningen av miljöövervakningen (senare delen av meningen tillkom i SFS 2011:620)
9. samråda med andra berörda myndigheter och
a) varje år göra en samlad redovisning av myndigheternas uppföljning och prognos av utvecklingen i förhållande till miljökvalitetsmålen
b) regelbundet göra en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen samt i en rapport till regeringen ge en samlad bild av myn-digheternas utvärdering, och
c) utveckla, följa upp och utvärdera tillämpningen av samhällsekonomiska analyser inom miljömålssystemet (SFS 2010:1111)
10. finansiera miljöforskning av hög kvalitet till stöd för verkets arbete och Havs- och vat-tenmyndighetens arbete (SFS 2011:620)
11. göra kunskaper om miljön och miljöarbetet tillgängliga för myndigheter, allmänhet och andra berörda,
12. ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. miljöbalken
13. ansvara för administration, uppföljning och utvärdering av de statliga bidrag som omfattas av förordningen om avhjälpande av föroreningsskador och statsbidrag för sådant avhjälpande
14. förvärva värdefulla naturområden för statens räkning,
15. samverka med Havs- och vattenmyndigheten i frågor som har betydelse för havs- och vattenmiljön (SFS 2011:620),
16. verka för att förutsättningarna för friluftslivet bevaras och utvecklas, 17. ansvara för frågor om jakt och vilt enligt jaktlagstiftningen,
18. verka för att avfallshanteringen i fråga om kapacitet och metoder är effektiv för sam-hället och enkel för konsumenterna,
19. samordna myndigheternas arbete avseende omgivningsbuller, och
20. vara medlem i en sådan ideell förening som avses i 2 § Laponiaförordningen (SFS 2011:840).
(SFS 2011:843)
Bidra till utformandet av miljöpolitiken
I Natur vårds verkets instruktion 4 § regleras uppgifter som handlar om att bidra till utformandet eller utvecklingen av miljöpolitiken (tabell 5). Den inne-fattar bland annat uppgifter som att delta och bidra med underlag och expert-kunskap till det arbete som regeringen bedriver på miljöområdet inom EU och internationellt. Uppgiften att bidra till utformningen av miljöpolitiken åter-speglas också i regeringsformen. Enligt 2 § 7 kap. RF ska regeringen inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter vid bered-ningen av regeringsärenden.
Det har inte skett några förändringar i 4 § av förordningen med instruktion för Natur vårds verket (SFS 2009:1476) sedan den utfärdades. Däremot inne-håller den nya instruktionen (SFS 2012:989) ändringar i förhållande till den tidigare då den förtydligar hur Natur vårds verket ska delta i det arbete på miljöområdet som regeringen bedriver inom EU och internationellt och att Natur vårds verket i det arbetet ska bedriva bilateralt samarbete.29
tabell 5. Svensk författningssamling (SFS 2009:1476), 4 §, med införda förändringar i förord-ningen till och med (SFS 2011:843).
Natur vårds verkets uppgifter, 4 §
Natur vårds verket ska delta i det arbete på miljöområdet som regeringen bedriver inom EU och internationellt.
Natur vårds verket ska inom sitt ansvarsområde särskilt 1. bidra med underlag och expertkunskap,
2. delta vid möten i samråd med Regeringskansliet och rapportera från mötena, 3. bidra till Sveriges politik för global utveckling och genomförandet av politiken, 4. bedriva grannlands- och utvecklingssamarbete,
5. ansvara för internationell rapportering inom sitt ansvarsområde,
6. vid sitt deltagande i den Europeiska kommissionens arbetsgrupper tidigt bedöma kon-sekvenserna av viktigare förslag och ge berörda aktörer möjlighet att lämna synpunkter till verket, och
7. när Europeiska kommissionen har lämnat ett slutligt förslag till EU-lagstiftning, skynd-samt redovisa en konsekvensbedömning av förslaget till Regeringskansliet.
Natur vårds verkets vision, prioritering och mål
Generationsmålet är det övergripande målet för miljöpolitiken och är anta-get av Sveriges riksdag. Det är ett inriktningsmål för miljöpolitiken och ska vägleda miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Generationsmålet lydelse är att ”lämna över ett samhälle till kommande generationer där de stora
miljö-problemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser”. Generationsmålet finns i Natur vårds verkets vision, som är ”en bra livsmiljö för människan och allt annat levande, nu och för kommande generationer”. Natur vårds verkets verksamhetsidé är att arbeta offensivt för
att miljömålen ska nås och ha överblick över hur miljön mår och hur miljö-arbetet går. Natur vårds verkets uppdrag enligt instruktionen återspeglas tydligt i myndighetens verksamhetsidé genom följande tre punkter:
• Ta fram kunskap och underlag som ska användas för att utveckla Natur-vårds verkets och andra aktörers miljöarbete.
• Bidra till att utveckla miljöpolitiken genom att ge regeringen bra besluts-underlag samt skapa drivkraft i arbetet inom EU och internationellt. • Genomföra miljöpolitiken i samverkan med andra aktörer och agera så
att miljöbalken följs och miljömålen uppnås.30
29 http://www.regeringen.se/sb/d/15833, 20130809. 30 Natur vårds verket, Årsredovisning 2011.
Natur vårds verkets organisation
Vidare återspeglas Natur vårds verkets uppdrag enligt verksamhetsidén tyd-ligt i myndighetens organisation (se figur 3). Tre av Natur vårds verket fyra avdelningar är direkt kopplade till myndighetens uppdrag; avdelningen för analys och forskning, avdelningen för uppdrag och avdelningen för genom-förande. Övergripande har avdelningen för analys och forskning överblick över hur miljön mår och hur miljöarbetet går. Avdelningen för uppdrag har fokus på det internationella samarbetet, EU och konventioner, regeringsupp-drag och remisser, nationell expertis och stöd till regeringen i styrmedelsfrågor. Avdelningen för genomförande sköter ärenden där Natur vårds verket är beslu-tande myndighet. Uppdraget innefattar bland annat arbete som rör sakanslag, föreskrifter, tillsynsvägledning och annan vägledning.31
Avdelningen för verksamhetsstöd GENERAL DIREKTÖR Stf General-direktör Avdelningen för analys och forskning Kansli Farliga ämnen och avfall Luft och klimat Natur och biologisk mångfald Integrerad miljödata-försörjning Forskning och information Utvärdering Avdelningen för uppdrag Kansli Regerings-uppdrag och remisser EU och konventioner Internationellt samarbete Styrmedel klimat och luft
Styrmedel naturresurser och kretslopp Samhälls-ekonomiska analyser Avdelningen för genomförande Kansli Prövning och regelgivning
Tillsynsvägled-ning och annan vägledning Förvaltnings-ärenden och bidrag Markersättning och fastigheter Förvaltning av värdefull natur Operativ tillsyn Förorenade områden och jakt Naturskydd och artförvaltning Systemstöd och miljöfarlig-verksamhet Avfall och kemikalier Samhälls-planering Art- och områdesskydd Miljöfarlig verksamhet Intern revision Insynsråd
Vetensk. råd för biologisk mångfald Tillsyns- och föreskriftsråd
Kansli IT Kommuni-kationsstöd Ekonomi Intern service Stockholm Intern service Östersund Skydd av natur NATURVÅRDSVERKETS ORGANISATION NATURVARDSVERKET.SE Strategiska funktioner IT Personal Information Styrning och uppföljning
Figur 3. Natur vårds verkets organisation.32
31 http://www.naturvardsverket.se/Om-Naturvardsverket/Organisation/, 20130822. 32 http://www.naturvardsverket.se/Om-Naturvardsverket/Organisation/, 20130822.
Natur vårds verkets utmaningar
Riksrevisionen skriver i sin rapport ”Regeringens styrning av Natur vårds-verket” från 2006 att Natur vårds verkets bidrag i regeringens arbete med att utveckla och utforma miljöpolitiken tar ett stort utrymme. ”Såväl antalet regeringsuppdrag som EU-arbetet har växt i omfattning under de senaste tio åren”, konstaterar Riksrevisionen.33 Riksrevisionen menar vidare att en effekt
av det stora utrymmet för politikutformande uppgifter är att kontakten med det praktiska arbete som bedrivs i kommuner och på länsstyrelser minskar för Natur vårds verkets handläggare. Det anges som viktigt då det konkretiserar och förnyar kunskaperna och påverkar Naturvårsverkets förmåga att ge stöd till regeringen och återföra kunskaper om det operativa miljöarbetet.34
Natur vårds verket har redovisat mellan 35 och 45 regeringsuppdrag per år sedan Riksrevisionens rapport publicerades 2006 fram till och med år 2010. År 2011 och 2012 redovisade Natur vårds verket 25 respektive 24 regerings-uppdrag. Av de 24 regeringsuppdrag som redovisades år 2012 var 15 reger-ingsuppdrag enligt
Natur vårds verkets regleringsbrev för 2012 eller tidigare och nio enligt sär-skilda regeringsbeslut.35 Antalet regeringsuppdrag säger dock lite om
omfatt-ningen av uppdragen. Ett av regeringsuppdragen för 2012, vilket beslutades i ett särskilt regeringsbeslut år 2010, var exempelvis den fördjupade utvärde-ringen av de svenska miljömålen, vilket är ett mycket omfattande uppdrag.
I Natur vårds verkets årsredovisning för 2012 presenteras vilket utfall intäkter och kostnader har haft för olika verksamhetsområden under år 2010 till och med 2012. Där går att utläsa att posten utveckla miljöpolitiken, som innefattar EU och internationellt arbete samt utveckling av styrmedel och åtgärder, utgör tolv procent av de totala kostnaderna år 2010, tio procent år 2011 och elva procent år 2012. Motsvarande siffror för regelgivning, till-lämpning och vägledning under posten genomförande av miljöarbetet är, åtta procent (2010), sju procent (2011) och sex procent (2012). Uppföljning och utvärdering har en egen post under följa upp och utvärdera miljötillstån-det och miljöarbetet och är en större post än de båda övriga, men har även den minskat från att utgöra 24 procent till 21 procent mellan år 2010 och år 2012. Samtliga poster förutom genomförandet av åtgärder, som har ökat med tio procent från 53 till 63 procent, har minskat mellan år 2010 och år 2012 i förhållande till Natur vårds verkets totala kostnader.36
I Riksrevisionens rapport konstateras att såväl Natur vårds verkets poli-tikutvecklande och politikgenomförande uppgifter har ökat, medan förvalt-ningsanslaget närmast varit konstant. Förändringarna beskrivs vara av den betydelsen att det utöver effektivisering krävs en hårdare prioritering bland genomförandeuppgifterna, något som kräver stöd och ledning från regeringen.
33 Riksrevisionen, Regeringens styrning av Natur vårds verket, RiR 2006:2, Stockholm, 2006, s.39. 34 Ibid.
35 Natur vårds verket, Årsredovisning 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012. 36 Natur vårds verket, Årsredovisning 2012.
