I det här avsnittet kommer resultat från enkät och djupintervjuer med chefer på länsstyrelserna med ansvar för miljöfrågor att redovisas, vilket i den teore- tiska figuren (figur 2) motsvarar box 2. Resultaten bygger på miljöchefernas kunskap, erfarenheter, upplevelser och åsikter. Det är 19 av 21 länsstyrelser som har svarat på enkäten och fem länsstyrelser som deltog i intervjustudien. Redovisningen av resultaten börjar med roller, med fokus på Natur vårds- verkets roll, och utgår från eventuella otydligheter i myndigheternas instruk- tioner. Därefter beskrivs hur roller och ansvarsfördelning ter sig i samverkan mellan myndigheterna, liksom hur bland annat prioritering och beslut genom- förs och vilka förväntningar som finns. Avslutningsvis redovisas de utveck- lingsbehov som länsstyrelserna ser i samverkan med Natur vårds verket.
upplevda otydligheter i instruktionerna handlar om olika uppdrag
Tidigare i utvärderingen har myndigheternas formella roller och uppdrag presenterats med utgångspunkt i myndigheternas instruktioner. I enkäten fick miljöchefer på länsstyrelserna uppge om de anser att det finns otydlig- heter i någon av myndigheternas instruktioner som kan leda till svårighet vid samverkan (figur 4). Enkäten besvarades under mars och april 2013, det vill säga efter den första januari 2013, då Natur vårds verkets nya instruk- tion (Förordning (2012:989) med instruktion för Natur vårds verket) trädde i kraft66. 63 procent vet inte om det finns otydligheter i Natur vårds verkets
instruktion som kan leda till svårigheter vid samverkan med Läns styrelsen. Det är oklart om det beror på att de svarande inte har tillräckligt detaljerad kännedom om instruktionen för att kunna avgöra det, eller om det beror på att en ny instruktion nyligen trätt i kraft. 21 procent har svarat att det finns otydligheter i instruktionen som påverkar samverkan mellan myndigheterna.
Exempel på otydligheter som lyfts i de frisvar som följde frågan är bland annat att Natur vårds verket som sektorsmyndighet saknar en förståelse för Läns styrelsens bredare uppdrag och att det råder otydlighet i tvärsektoriella frågeställningar, så som integration och naturvård, samt frågor som berör flera myndigheter, till exempel vattenförvaltning. 16 procent anser att det inte finns några otydligheter i Natur vårds verkets instruktion som påverkar samverkan mellan myndigheterna.
66 I de enkätfrågor som berörde Natur vårds verkets instruktion framgick inte om det var Natur vårds verkets nya (SFS 2012: 989) eller föregående instruktion (SFS 2009:1476) som avsågs.
På samma fråga om otydlighet men istället gällande Läns styrelsens egen instruktion svarar 63 procent att det inte finns några otydligheter som kan leda till svårigheter vid samverkan med Natur vårds verket, 21 procent svarar att de inte vet och 16 procent att det finns otydligheter som kan påverka samverkan mellan myndigheterna (figur 4). Exempel på otydligheter handlar också här om myndigheternas olika uppdrag och roller; att Läns styrelsen har fler aspekter att väva in än en sektorsmyndighet, vilket leder till kommuni- kationsproblem och att det finns otydligheter i tvärsektoriella frågor så som hållbar samhällsplanering, miljömål, miljökvalitetsnormer för luft och buller. Vidare anses inte instruktionen visa på att Läns styrelsen kan utföra uppgifter av samordnande karaktär även på nationell nivå, och det önskas att det tydli- gare borde framgå vilka uppgifter länsstyrelserna förväntas utföra som finan- sieras av förvaltningsanslaget. 0% 20% 40% 60% 80% 100% Ja Nej Vet ej Otydligheter i Naturvårdsverkets instruktion Otydligheter i Länsstyrelsens instruktion
Figur 4. Andel som anser att det finns en otydlighet i Natur vårds verkets eller Läns styrelsens in- struktion som kan leda till svårigheter vid samverkan mellan myndigheterna.
Även i intervjuerna med miljöchefer framgår att myndigheternas olika roller och uppdrag kan leda till otydligheter i samverkan. Så här beskriver en av dem: ”Otydligheten är inbyggd i lagstiftningen. Det kan man inte göra så
mycket åt. Läns styrelsens uppdrag är att vara den samordnande myndig heten, som tar hand om alla intressen och bakar ihop dem. Det gör att Natur vårds- verket anser att vi ibland hamnar helt snett, eftersom de har en annan roll. De är en stuprörsmyndighet.”
Natur vårds verket förväntas vara expertmyndighet inom sakområden
De frågor i enkäten som fått mest samstämmiga svar handlar om Natur vårds- verkets uppdrag. Hundra procent anser att deras länsstyrelse i hög grad eller helt och hållet har tillfredsställande kunskaper om Natur vårds verkets uppdrag Detsamma gäller för påståendet att det ligger i Natur vårds verkets uppdrag att verka som expertmyndighet inom sakområden gentemot Läns styrelsen, hundra procent anser att påståendet stämmer i hög grad eller helt och hållet (figur 5).
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Inte alls I liten grad I hög grad Helt och
hållet Vet ej Tillfredsställande kunskaper om Naturvårdsverkets uppdrag Det ligger i Naturvårdsverkets uppdrag att verka som expertmyndighet
Figur 5. Andel som anser att deras länsstyrelse har tillfredsställande kunskaper om Natur vårds- verkets uppdrag och andel som anser att det ligger i Natur vårds verkets uppdrag att verka som expertmyndighet inom sakområden gentemot Läns styrelsen.
I rollen som expertmyndighet lägger de intervjuade framförallt spjutspetskom- petens inom Natur vårds verkets sakområden, något som även framgår tydligt i fördjupningsområdet om tillsynsvägledning längre fram i rapporten. Utifrån den tolkningen framgår det att det inte är helt klart att Natur vårds verket lever upp till den rollen längre. ”Natur vårds verkets roll har förändrats de senare
åren. Från att ha varit den som skriver allmänna råd och talar om exakt hur tekniken ska vara till att mer jobba med övergripande frågor. Den rollen är det viktigt att beskriva så att alla förstår.” Det kopplar alltså tillbaka till bland
annat vilka typer av kompetenser Natur vårds verket har och vilken form av vägledning som Natur vårds verket ger, men också vilka prioriteringar som Natur vårds verket gör, något som beskrivs lite längre fram i rapporten. I inter- vjuerna framgår exempelvis att det inte alltid är tydligt vad Natur vårds verket driver för frågor och att tyngdpunkten ligger på ”juristformalia” och inte på sakfrågor, såsom exempelvis utsläppsnivåer, skyddsåtgärder och försiktighets- mått – ”vad är rimligt att kräva?”.
Förskjutning i roll från genomförande till utvecklande av miljöpolitik
Utifrån Natur vårds verkets olika roller som genomförande och utvecklande av miljöpolitiken upplever länsstyrelserna en förskjutning från genomförande till en högre grad av utveckling av miljöpolitiken, något som det kanske inte alltid finns förståelse för hos länsstyrelserna, så här säger en av de intervjuade:
”Chefer och handläggare på länsstyrelserna tänker inte på att Natur vårds- verket har egna regleringsbrev med egna arbetsuppgifter, att allt inte handlar om att bistå kommuner och länsstyrelser. Kraven från EU tänker jag framför- allt på.” Det är tydligt att det internationella arbetet ökat och länsstyrelsernas
behov i det sammanhanget uppges ha ”tappats bort”, dels att tillsynsvägled- ningen har minskat och dels att uppgifterna i rapporteringen inte alltid anses ha något mervärde för länsstyrelserna själva.
Därutöver framkommer att Natur vårds verket deltog i fler prövningar tidigare:
”Nu förlitar man sig mycket på länsstyrelserna.” Att Natur vårds verket deltar
i prövningar är positivt och uppges ge mer tyngd till miljöfrågan: ”I vissa mål
kan ett företag ha fem konsulter och tre företagsrepresentanter, medan det är en handläggare från Läns styrelsen som ska företräda de allmänna intressena. Det blir en maktobalans.”
viktigt att lärandet om och förtydligandet av rollerna fortsätter
På frågan om hur stort behovet är att Natur vårds verket och länsstyrel- serna fortsätter att arbeta med att förtydliga roller, ansvar och förväntningar mellan myndigheterna svarade 74 procent att behovet är stort eller mycket stort. Även i intervjuerna framhölls vikten av att lära sig mer om varandras roller och att vara tydlig med i vilken roll myndigheterna kommunicerar med varandra. Till exempel att Natur vårds verket är tydlig när de kommunice- rar utifrån sina olika roller; som tillsynsvägledande myndighet eller som part i ett ärende som har rätt att överklaga. I annat fall kan det leda till konse- kvenser för enskilda handläggare på Läns styrelsen: ”Den som handlägger ett
ärende vet inte alltid om det är ett partsinlägg eller om det är en myndighet som har rätt att påpeka att vi gör fel.” Det händer även att ”handläggare på läns styrelserna tror att Natur vårds verket bestämmer vad länsstyrelserna ska göra”. Till exempel i samband med tillståndsprövningar. Bland annat i kom-
munikationen via mejl finns en osäkerhet kring hur informationen ska tolkas utifrån myndigheternas olika roller. Även länsstyrelserna har ett ansvar i att förtydliga i vilken roll de kommunicerar: ”Vi måste också bli tydligare gent-
emot Natur vårds verket när vi som ansvarig myndighet har tagit ställning i en fråga och inte efterfrågar tillsynsvägledning.”
En av de intervjuade miljöcheferna berättade att det hänt att ”en hand-
läggare på Natur vårds verket har ringt till en handläggare på Läns styrelsen och ifrågasatt kompetensen utifrån ett beslut i ett ärende, i vilket Miljö pröv- nings delegationen valde att inte följa Natur vårds verkets yttrande”. Vikten
av att ha en levande dialog om roller såväl internt, i samband med sitt vär- degrundsarbete, som i dialog mellan myndigheterna lyfts därför i intervju- erna. Dels för att underlätta kommunikationen mellan myndig heterna och förbättra möjligheten att tolka information på rätt sätt, dels för en större för- ståelse för varandras roller. En annan viktig faktor som lyfts är att ha jobbat, eller gjort praktik på varandras organisationer. Det ökar kunskapen om var- andras roller, om vad som är möjligt eller inte möjligt, rimligt eller inte rim- ligt att förvänta sig av varandra utifrån såväl roller som ansvarsområden.
otydligheter i ansvarsområden mellan myndigheterna
I enkäten fick cheferna svara på om det finns en otydlig ansvarsfördelning mellan Natur vårds verket och Läns styrelsen inom något specifikt sakområde (figur 6). På den frågan svarade 53 procent nej, 26 procent svarade ja och 21 procent att de inte vet.
0% 20% 40% 60% 80% 100% Ja Nej Vet ej
Finns en otydlig ansvarsfördelning mellan Naturvårdsverket och Länsstyrelsen inom något specifikt sakområde?
Figur 6. Andel som anser att det finns otydlig ansvarsfördelning mellan Natur vårds verket och Läns- styrelsen inom något specifikt sakområde.
De fem miljöchefer (26 procent) som svarade ja på frågan om det finns en otydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna inom ett specifikt sak område, fick möjligheten att specificera i ett frisvar vilka sakområden det gäller. De olika områden som angavs är; olika uppfattning om myndigheternas roller i arbetet med skyddade områden (till exempel reservatsbildning), det ekono- miska ansvaret för genomförandet av vissa uppgifter, samordningen av rov- djurs förvaltningen, att Natur vårds verket verkar direkt mot kommunerna och inte genom länsstyrelserna och slutligen inom tillsynsvägledning.
På enkätfrågan om det finns sakområden där Natur vårds verket inte fullt ut tar sitt ansvar svarade 42 procent i liten grad eller inte alls, 31 procent i hög grad eller helt och hållet, och 26 procent att de inte vet (figur 7).
0% 20% 40% 60% 80% 100% Inte alls I liten
grad I hög grad Helt ochhållet Vet ej
Det finns sakområden där Naturvårdsverket inte fullt ut tar sitt ansvar.
I intervjuerna framgår att tillsynsvägledningen är ett område där det finns otydligheter i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Vissa utvecklings- behov är kopplat till Natur vårds verkets roll som sektorsmyndighet: ”Man
behöver titta på samarbetet med andra centrala myndigheter såsom Boverket och Socialstyrelsen vad gäller buller till exempel. Vilka riktlinjer ska vi följa? Vi får inte ihop det ute i samhället.” Vidare efterfrågas en större tydlighet i
vilka frågor som Natur vårds verket driver inom tillsynsvägledning: ”Till exem-
pel genom vilka tillståndsärenden som Natur vårds verket engagerar sig i. Om det är tydligare kan länsstyrelserna driva samma linje.” Det framkommer att
det kan ta tid innan vägledning kommer, när den kommer anses den vara väl- digt bra, men funderingar finns också kring förväntningar på utformningen av vägledning: ”Jag tror det har skett en förändring i förväntningar på typ av
vägledning, istället för allmänna råd och tjocka vägledningar så vill man ha korta snabba svar.”
områden där Natur vårds verket inte upplevs ta sitt ansvar fullt ut
I enkäten fick miljöcheferna i frisvar ange om det finns områden där Natur- vårds verket inte fullt ut tar sitt ansvar. Ett av områdena som omnämns är vägledning av tillsyn och prövning av miljöfarlig verksamhet, till exempel att driva miljöskyddsarbetet på en nationell nivå och vara en part i miljöpröv- ningar. En ökad vägledning anses bidra till ett effektivare arbete med högre kvalitet och underlätta länsstyrelsernas arbete med att uppnå miljömålen. Konsekvenser av att Natur vårds verket inte tar sitt ansvar fullt ut inom till- synsvägledning bedöms vara dels ineffektivitet i miljöarbetet och dels att kom- muner och länsstyrelser agerar olika. Därutöver uppges att vägledning av en ärendehantering kan leda till konflikter: ”Särskilt när tillsynsvägledning har
begärts av Natur vårds verket, men erhållits i begränsad form, varpå Natur- vårds verket offentligt kritiserar hanteringen.” Artskydd och områdesskydd är
två andra områden som omnämns i samband med att
Natur vårds verket inte anses ta sitt ansvar fullt ut inom vägledning. Natur vårds verket upplevs sakna en gemensam syn när det gäller skötsel och områdesskydd, vilket leder till dubbla budskap gentemot länsstyrelserna i de frågorna. Äldre naturreservat som också blivit Natura 2000-område, där syfte och skötselplaner måste anpassas till de dubbla kraven, är ett område där Natur vårds verket inte anses ta sitt ansvar fullt ut. Inom skötsel av skyddad natur efterfrågas även bättre stöd med samordning och aktuell kunskap om skötsel och förvaltning av värdefull natur.
Vidare uppges samordningsansvaret av Miljömålen vara oklart. Särskilt omnämns skogssektorn där det saknas en uppföljning av den generella hän- synen, samt målklassning av diken. Andra områden där Natur vårds verket inte upplevs ta sitt ansvar fullt ut är besvarande av frågor från Läns styrelsen angå- ende omfördelning av medel, något som leder till ineffektivitet i arbetet. Inom sakområdet friluftsliv, där arbetet nationellt uppges stå och falla med enskilda handläggare. Investering och drift av naturum, där investeringar inte följs av
tillräckliga insatser för driftskostnader. Och slutligen inom rovdjursförvalt- ningen, där tydligare uppföljningar av inventeringar, skyddsjaktbeslut och för- valtningsplaner efterfrågas.
I enkäten efterfrågades om hänsyn tas till länsstyrelsernas behov vid utformningen av tillsynsvägledning. Av de svarande ansåg 53 procent att hänsyn tas i liten grad, 21 procent i hög grad och 26 procent att de inte vet. På frågan om tillsynsvägledningen är användbar svarade 53 procent att den i liten grad är användbar, 37 procent i hög grad och 11 procent att de inte vet (figur 8). 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Inte alls I liten grad I hög grad Helt och
hållet Vet ej Hänsyn tas till länsstyrelsernas behov vid utformning av tillsynsvägledning Tillsynsvägledningen är användbar
Figur 8. Andel som anser att hänsyn tas till länsstyrelsernas behov vid utformning av tillsynsvägled- ning och att tillsynsvägledningen är användbar.
områden där ansvarsfördelningen är tydlig
På ett övergripande plan finns en tydlighet i ansvarsfördelningen. Tydligheten hänvisas dels till det juridiska planet, till exempel att ansvarsområden är tydliga enligt Miljöbalken. Även att Natur vårds verket är en central myndighet medan länsstyrelserna är regionala nämns som anledning till att myndig heter nas olika ansvarsområden är tydliga. Det framgår i intervjuerna att miljöskydds sidan kan uppleva att naturvårdssidan har en större tydlighet, en av de intervjuade anser att ” hur man jobbar med de frågorna skulle kunna överföras till miljö-
farlig verksamhet”. Bland annat värdesätts att Natur vårds verket inom naturvår-
den har tagit fram stödpaket för rutin hantering för vissa frågor. Däribland för natur reservat, där ett antal punkter är uppsatta och måste gås igenom innan ett beslut kan fattas. I områden där Natur vårds verket ger bidrag till länsstyrelserna upplevs också en större tydlighet ”där är det väldigt många bra rutiner och rikt-
linjer, där är ni betydligt tydligare”.
Områden som omnämns i intervjuerna som goda exempel av tydlig ansvars fördelning och god samverkan är rovdjursfrågor, gränsövers kridande transporter och inom efterbehandlingsområdet. Så här beskriver en av
de intervjuade anledningarna till att rovdjursfrågorna är ett gott exempel:
”Det är tydligt att Natur vårds verket har ansvar för de övergripande rikt- linjerna för skyddsjakt och rovdjursförvaltning. Det är också bra att det finns en person som jobbar både för Läns styrelsen och för Natur vårds verket, det ger perspektiv.” Efterbehandlingsområdet lyfts som ett gott exempel på tydlig-
het i samband med att regeringen drog ner anslaget till området. Natur vårds- verket hade då en bra kommunikation kring budget och förutsättningar. Det upplevdes som positivt att få en tydlig beskrivning kring hur situationen var, vilka medel som fanns, vad Natur vårds verket kunde göra och vad de önskade från länsstyrelserna: ”Här måste vi stå enade – vad kan vi göra? Det var posi-
tivt.” Inom efterbehandlingsarbetet har Natur vårds verket även jobbat med
en bemyndiganderam, vilket upplevs tryggt och bra, då det ger en större lång- siktighet i arbetet.
Även inom gränsöverskridande transporter av farligt avfall (GRÖT) har det funnits tydliga mål och prioriteringar för samverkan såväl på chefs- som handläggarnivå. Tydligheten handlar om diskussioner kring vilka behov som finns och vad som skulle göras.
otydlighet kopplat till Natur vårds verkets (om)organisation
I nästan alla intervjuer med miljöchefer, men också med handläggare i områdes fördjupningen, kommer Natur vårds verkets omorganisation upp i olika sammanhang kopplat till otydlighet. Det fåtal som inte nämner omor- ganisationen uppger att de inte har så mycket kontakt med Natur vårds verket. Det är främst i samband med ansvarsfördelning internt som frågor kring en rörighet i samband med omorganisationen lyfts; att det är svårt att hitta rätt person, att frågor blir bollade mellan olika personer och att kontaktpersoner verkar osäkra på sin uppgift och/eller inte törs sätta ner foten.
Även Natur vårds verkets projektledning har i vissa fall upplevts som rörig, som exempel nämns revideringen av miljöprogrammen och arbetet med miljö- målen. Upplevelsen är att instruktioner har gått ut till länsstyrelserna innan de har varit färdigtänkta, vilket har lett till revideringar av desamma kort där- efter, något som försvårar leverans av efterfrågade underlag. Vissa sak områden uppges även i samband med en otydlig ledning och ansvar, särskilt artskydds- området.
Natur vårds verkets prioriteringar
I enkäten ställdes två frågor kopplade till Natur vårds verkets prioriteringar. Dels i vilken grad grunderna för Natur vårds verkets prioriteringar är tydliga och dels i vilken grad prioriteringarna kommuniceras till länsstyrelserna på ett tillfredsställande sätt. 63 procent av de svarande miljöcheferna anser att grun- derna för Natur vårds verkets prioriteringar är tydliga i liten grad, 26 procent anser att de är tydliga i hög grad. Vad gäller Natur vårds verkets kommunika- tion av sina prioriteringar anser 68 procent att de i liten grad kommuniceras på ett tillfredsställande sätt, 21 procent att de i hög grad kommuniceras på ett tillfredsställande sätt (figur 9).
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Inte alls I liten grad I hög grad Helt och
hållet Vet ej Grunderna för Naturvårdsverkets prioriteringar är tydliga Naturvårdsverket kommunicerar sina prioriteringar på ett tillfredsställande sätt
Figur 9. Andel som anser att grunderna för Natur vårds verkets prioriteringar är tydliga och att Natur- vårds verket kommunicerar sina prioriteringar på ett tillfredsställande sätt.
Även i intervjuerna med miljöcheferna framgick att det finns en utvecklings- potential vad gäller tydlighet i Natur vårds verkets prioriteringar gentemot länsstyrelserna. Det handlar dels om prioriteringarnas detaljeringsnivå. Ett