Insatser enligt PUM - Utvärdering av den nationella ungdomssatsningen

För att en insats ska sägas vara skriven i enlighet med PUM krävs att den är informativ i alla delar och att det som finns dokumenterat i de olika delarna kopplar till varandra. Få polismyndigheter har genomfört alla de delar som PUM består av och har därmed inte dokumenterat ett arbetssätt i sina insatser som visar att de arbetar enligt PUM, det vill säga att de planlagt sitt arbete utifrån en probleminventering och efter genomförd relevant arbetsinsats följt upp de vidtagna åtgärderna. I flera polismyndigheter krävs det dock små justeringar för att arbetssättet ska anses vara dokumenterat på ett sådant sätt att det tydligt framgår att de arbetat i enlighet med PUM.

7.3.1 Polismyndigheternas brottsförebyggande arbete enligt PUM Polismyndigheternas insatser inom det brottsförebyggande arbetet brister i de delar som gäller probleminventering och uppföljning. Däremot finns val av arbetsmetoder dokumenterat i nästan alla insatser och målsättningen för insatserna är i de flesta fall relevant i förhållande till valda arbetsmetoder.

Dokumentationen av planeringen för genomförandet, dvs. insatsplanen, är däremot inte lika ofta välskriven utan kvaliteten varierar. Det blir uppenbart när allt material för den nationella satsningen granskats att dessa brister många gånger snabbt skulle kunna åtgärdas. I stort sett alla polismyndigheter har gjort en strategisk kartläggning av ungdomsbrottsligheten och det fram-går av dessa kartläggningar att kunskapen om brott och ungdomar finns i polismyndigheterna. Det är alltså dokumentationen som har brister, inte det utförda arbetet.

De största bristerna i dokumentationen finns i hur polismyndigheterna redo-visat sin problembeskrivning. Eventuellt har flera polismyndigheter tolkat upplägget för den nationella satsningen som att den strategiska kartläggning-en uppfyller kravet på probleminvkartläggning-entering för det brottsförebyggande arbe-tet. Syftet med direktivet om att samtliga polismyndigheter skulle göra en strategisk kartläggning var dock att säkerställa att samtliga polismyndigheter vid minst ett tillfälle tagit fram en sådan kartläggning och att denna ska ligga till grund för planeringen av framtida brottsförebyggande insatser. För de insatser som genomförs under den nationella satsningen och som

dokumen-teras i PUM-A krävs, precis som i alla andra insatser, att en problembeskriv-ning ligger till grund för de planerade insatserna och att insatserna i övrigt planeras i enlighet med PUM. För de polismyndigheter som redan vid insats-fasens start hade färdiga strategiska kartläggningar fanns ett utmärkt tillfälle att i de brottsförebyggande insatserna beskriva problematiken i området ut-ifrån kartläggningen och att ta operativa beslut utut-ifrån informationen i kart-läggningen (eventuellt efter komplettering med operativ kartläggning). Se exempel på välplanerad brottsförebyggande insats i avsnitt 7.3.10.

7.3.2 Insatser för utredning och lagföring enligt PUM

I polismyndigheternas insatser på området utredning och lagföring finns möjligheter att förbättra dokumentationen, både i stort och smått. Det finns brister i probleminventering, val av arbetsmetoder och hur uppföljningen planerats och genomförts. Myndigheternas målsättning för insatserna har ibland inte en nära koppling till de genomförda åtgärderna vilket gör att de riskerar att inte vara relevanta målsättningar. Att endast ange PNU som ar-betsmetod är inte tillfredsställande, utan valet av arar-betsmetod måste i det här fallet utgå från målsättningen med nationella ungdomssatsningen. PNU är en viktig grund för all utredningsverksamhet men när det gäller ungdomsbrotts-utredningar finns det ett antal faktorer som polisen måste ta hänsyn till som gör att PNU inte kan tillämpas fullt ut. PNU ska vara ett förhållningssätt till utredningsarbete men behöver kompletteras med val av arbetsmetoder där det ska framgå hur polisen ska arbeta. Uppföljningen av insatserna mot ut-redning och lagföring kan utvecklas så att det kan presenteras ett utfall av hur polisen arbetat och vad polisen uppnått under satsningen.

Precis som när det gäller insatser avseende brottsförebyggande arbete som dokumenteras i PUM-A, krävs att en problembeskrivning ligger till grund för de planerade insatserna och att insatserna i övrigt planeras i enlighet med PUM.

7.3.3 Generellt om polismyndigheternas målsättning

I insatserna för det brottsförebyggande arbetet och arbetet för utredning och lagföring finns det exempel på bra, lättuppföljda och relevanta mål, men också exempel på brister. I en del av polismyndigheterna har målsättningen inte varit så tydlig och flera polismyndigheter har satt vissa bra mål men hade kunnat välja ytterligare mål för att mer styra verksamheten under sen och för att i efterhand ha ett bra underlag att följa upp genomförda insat-ser emot. Det gäller för polismyndigheterna att identifiera mål som mäter arbetsinsats och inte bara hur utvecklingen av upplevd trygghet eller viss typ av brottslighet såsom misshandel, skadegörelse och dylikt varit i ett område.

När polisen ska följa upp ett genomförande är det mer informativt med mått såsom antal upprättade underrättelseuppslag, antal genomförda samver-kansmöten, antal kontakter med olika målgrupper, antal genomförda kon-troller etc. Ett mål om antal anträffade rattfyllerister säger ingenting om

po-lismyndighetens arbetsinsats med nykterhetskontroller. Vinsten med att jäm-föra utfallet av antalet anträffade rattfyllerister mellan olika insatser försvin-ner om det inte framgår bland annat hur många kontroller som genomförts.

Syftet är att kunna identifiera vilken typ av kontroller som ger bäst träffpro-cent, när kontrollerna bäst utförs, vilka ställen de bäst utförs på etc.

7.3.4 Vad är relevant att mäta i brottsförebyggande insatser?

Det mål som i inriktningsbeslutet angavs för det brottsförebyggande arbetet var endast att en strategisk kartläggning skulle tas fram. I övrigt fanns inga instruktioner gällande målsättningen för insatserna. De flesta polismyndig-heter har i sina insatser noterat att en sådan kartläggning skulle tas fram samtidigt som endast enstaka polismyndigheter har satt upp detta som ett mål för insatsen och följt upp att det har skett. För det brottsförebyggande arbetet ska polismyndigheterna sätta mål för sitt arbete som är lätta att följa upp och som mäter både arbetsinsats enligt vald arbetsmetod och resultat av arbetet.

Mål som bedöms mäta arbetsinsats för det mer övergripande generella ung-domsarbetet är bland annat

• antal upprättade underrättelseuppslag

• införande av kontaktpolisverksamhet i ett visst antal skolor

• minskning av antalet brott i ett mycket avgränsat geografiskt och brotts-belastat område

• antal besök i skolor och antal elever som informerats För Kronobergsmodellen är exempel på sådana mål

• antal beslagtagna hembränningsapparater

• antal polisiära förverkandebeslut

• antal anmälda brott mot alkohollagen, och antal misstänkta

• antal ärenden som redovisats genom förundersökningsprotokoll

• antal lagförda

I arbetet med kriminellt belastade ungdomar eller kriminella grupperingar kan mål sättas om att unga ska avbryta en kriminell karriär. Sådana mål krä-ver en tydlig definition med kriterier som måste uppfyllas för att ett sådant mål kan sägas ha uppnåtts. Exempel på mål för sådant arbete är

• antal unga på en targetlista som avbrutit kriminell karriär

• antal ungdomar som lagförts eller omhändertagits enligt lagen om vård av unga

• identifiering av samtliga personer i en känd gruppering

För arbetsmetoder mot narkotika bland ungdomar är sådana mål antal an-mälningar om ringa narkotikabrott vilket nästan uteslutande är ett mått på polisens aktivitet. Även för sådana mål gäller det att hitta vad som mäter just sådant arbete som det är önskvärt att poliserna arbetar med. Ett förfinat mått

gällande ringa narkotikabrott är att mäta antalet nyupptäckta missbrukare.

Antal kontakter med socialtjänsten med anledning av arbetet och antal ung-domar som motiverats till vårdinsats är ett annat sätt att mäta polisens ar-betsinsats och utfall för arbetet med narkotikabrott.

För arbetsmetoden med orossamtal eller bekymringssamtal mäts antal oros-samtal som ska genomföras.

Det är viktigt att den som sätter målet som ska mäta utfallet av insatsen har funderat över vad som är mest relevant att mäta. När det beslutats vad som ska följas upp måste det också klargöras hur detta ska mätas. Om det gäller brott måste det vara tydligt vilka brottskoder, geografiskt område och vilka tidsintervall som ska följas upp. Ibland kan totalantalet av något säga mest om utfallet av en insats medan det andra gånger är mest relevant att mäta en ökning eller minskning av något i förhållande till något annat, dvs. andelen.

Exempelvis är det är det mest relevant att det mäta det faktiska antalet upp-rättade underrättelseuppslag medan det är mest relevant att mäta andelen utredningar inom en viss brottskategori som överlämnats till åklagare.

7.3.5 Polismyndigheternas målsättning i insatserna för utredning och lagföring

De nationella målen för utredning och lagföring angavs i inriktningsbeslutet som att ungdomsbrottsutredningarna ska bedrivas i enlighet med gällande regelverk avseende tidsfrister och samverkan. Utöver det skulle eventuella ärendebalanser arbetas bort. Det finns exempel på otydliga mål och mål som vid en närmare granskning inte framstår som relevanta. Polismyndigheterna har inte fullt ut arbetat mot nationella insatsens mål på området utredning och lagföring. Ungefär hälften av polismyndigheterna har satt mål avseende både tidsfrister och ärendebalanser dvs. i enlighet med de nationella målen medan de andra polismyndigheterna valt andra mål. Ingen polismyndighet har uppnått målet om ärendebalanser.

7.3.5.1 Målsättning för tidsfrister och samverkan

Många myndigheter har satt upp mål om att tidsfrister i ungdomsbrottsutred-ningar ska hållas vilket är ett högst relevant mål. Ett fåtal polismyndigheter har målsatt och följt upp samverkan. Några polismyndigheter har valt att mäta genomströmningstid vilket är ett mindre bra mål då det inte säger något om hur polismyndigheten håller tidsfristen i enskilda ärenden. Överlag kan noteras att många polismyndigheter i sina uppföljningar uppger att de hållit tidsfristen i nästan alla ärenden. I redogörelsen för varför vissa ärenden inte hållit tidsfristen har det angivits sådana skäl som faktiskt är godtagbara för att inte hålla tidsfristen. Det är viktigt att notera att det finns undantag för när tidsfristen får överskridas, detta regleras inte bara genom lag utan också ge-nom beslut av justitieombudsmannen (JO) som granskat enskilda

utredning-ar. Det verkar finnas brister i polismyndigheternas kännedomen om orsaker som JO har sagt är godkända skäl till att överskrida tidsfristen.

Andra uppsatta mål är mer diffusa och ibland irrelevanta. Någon polismyn-dighet har formulerat ett mål om att de inte ska ha några öppna ärenden – en målsättning som inte är rimlig. Håller man tidsfristerna, och det generella skyndsamhetskravet, är det ointressant hur många öppna ärenden en polis-myndighet har.

7.3.5.2 Målsättning för minskade ärendebalanser

Inledningsvis kan konstateras att begreppet ”balans” borde ha definierats inför insatsen, se diskussion kring detta i kapitel 9. Av några polismyndig-heter har ”ärenden i balans ”tolkats som detsamma som ”öppna ärenden”

eller ”ärenden som inte är utlagda på handläggare”. Att uppnå ett mål om att alla ärenden ska läggas ut på handläggare är lätt, det säger dock ingenting om arbetsprestationen i polismyndigheten. Utan flera mål för arbetet kan målet teoretiskt sett uppnås utan att något utredningsarbete utförs. RPS defi-nition av ett ärende ”i balans” är ett ärende där det inte pågår några utred-ningsåtgärder alls, oavsett om det är utlagt på handläggare eller inte.

Generellt kan sägas att ambitionsnivån hos polismyndigheterna avseende det nationella målet om ärendebalanser varit låg. Några få polismyndigheter uppger att de inte har några ärenden i balans men begreppet har inte definie-rats. Många myndigheter har satt mål om att balansen ska minska med ett visst antal procent. Detta förefaller märkligt då målet för den nationella sats-ningen var att balanser skulle arbetas bort. Det är givetvis bra att antalet ärenden i balans minskar, vilket det gjort på många ställen runt om i landet, men inriktningen för insatsen var en annan.

7.3.6 Polismyndigheter med koppling mellan problembild, arbets-metoder, genomförande och målsättning i de brottsförebyg-gande insatserna

Polismyndigheternas planering inför insatsfasen ska vara ett direkt svar på den problembild som identifierats under probleminventeringsfasen. Om po-lismyndigheterna inte gjort någon problembeskrivning kan RPS inte veta hur polismyndigheterna motiverat valet av arbetsmetoder eller arbetssätt. RPS har dock valt att i de fall detta saknas titta på vilka åtgärder och arbetsmeto-der polismyndigheterna planerat för utifrån ett resonemang om typisk ung-domsbrottslighet. Med typisk ungdomsbrottslighet menar RPS skadegörelse, misshandel, missbruk av urkund och vissa typer av stöldbrott. Det finns ar-betsmetoder och välkända arbetssätt som används för att förebygga eller be-ivra sådan brottslighet. Detta gör att RPS trots att det inte finns någon pro-blembeskrivning kan göra en övergripande bedömning av om polismyndig-heten valt arbetsmetoder som kan anses vara relevanta. RPS har gjort en be-dömning av hur väl de planerade åtgärderna motsvarar den problembild som

dokumenterats, och i det fall det saknas en problembeskrivning om de plane-rade åtgärderna kan antas motsvara en problembild med typisk ungdoms-brottslighet.

Endast några polismyndigheter har utifrån identifierade problem i problem-inventeringen valt åtgärder och operativa metoder som är kopplade till iden-tifierade problem. De polismyndigheter utanför storstadsmyndigheterna som uppfyllt kravet på att under probleminventeringsfasen dokumentera en pro-blembeskrivning är polismyndigheterna i Kronobergs, Jönköpings, Väster-bottens, Östergötlands län och Södra polisområdet i Örebro län. Dessa myn-digheter hade dokumenterat en tydlig och heltäckande problembeskrivning i PUM-A, alternativt länkat dokument eller hänvisat till rapport från KUT.

Polismyndigheterna i Jönköpings och Kronobergs län har dokumenterat in-satser där problembeskrivning, planering för inin-satser och målbeskrivning är relaterade till varandra. I Polismyndigheten i Jönköpings län är fokus identi-fierade ungdomar som polisen ska arbeta emot. I Polismyndigheten i Krono-bergs län har polisen valt att arbeta riktat mot alkohol och narkotika men också med mer generella insatser mot ungdomsbrottslighet. De har satt mål för arbetet som både är relaterade till den problembild som beskrivits och som mäter polisens arbete med de arbetsmetoder de valt. I Västerbottens län har polismyndigheten valt arbetssätt och arbetsmetoder som svarar mot pro-blembilden men har endast ett mål för insatsen - att införa kontaktpoliser.

Polismyndigheten i Östergötlands län och i Södra polisområdet i Polismyn-digheten i Örebro län har redovisat en problembeskrivning och valda ar-betsmetoder som motsvarar problembilden, däremot saknas tydliga mål för insatserna.

I Östergötlands län och i Södra polisområdet i Örebro län kunde kopplingen mellan problembeskrivning och val av arbetsmetoder varit tydligare. I Öster-götlands län har polismyndigheten valt en mycket generell beskrivning av åtgärder under insatsen. Detsamma gäller målbeskrivningen som är att be-trakta som en vision då de satt mål om att inga ungdomar ska hamna i krimi-nellt beteende. Polismyndigheten har också beskrivit att de ska utveckla metoder och förhållningssätt runt ungdomsbrottslighet. Båda målen är väl-digt viktiga men bör ses som en vision snarare än mål som ska uppnås under den nationella satsningen. I Södra polisområdet i Polismyndigheten i Örebro län har polisen planerat för att arbeta mot de problem som identifierats i om-rådet. Polismyndigheten har även satt upp andra mål och valt att arbeta mot problem utöver de som finns angivna i problembeskrivningen, såsom alko-holbrott. Polisen i Södra polisområdet har målsatt både för planerat arbete som riktar sig mot ett känt problem och för de övriga arbetsmetoder och ar-betssätt som de angivit att de ska arbeta efter.

Närpolisområde Fagersta i Polismyndigheten i Västmanlands län har identi-fierat vissa platser där det förekommer ungdomsbrottslighet, i övrigt har det enligt egen analys bristande kunskap om ungdomsbrottsligheten De har valt

arbetsmetoder som motsvarar problembilden och målsatt på ett bra sätt. Upp-följningen kunde varit mer detaljerad och troligen kan de dra fler lärdomar av insatsen än vad som finns dokumenterat.

7.3.7 Polismyndigheter som har kopplat åtgärdsplan till problem-bild men som brister i målsättningen i de brottsförebyggande insatserna

I Polismyndigheten i Västernorrlands län har en insats mot det brottsföre-byggande arbetet lagts in först efter att tiden för den nationella satsningen avslutats. En bedömning enbart utifrån dokumentationen visar att insatsen är väl planerad och de valda arbetsmetoderna svarar mot den dokumenterade problembilden. Polismyndighetens målsättning om ett minskat antal ung-domsbrott är relevant men då det saknas andra mål kan polismyndigheten inte redovisa vilka av de planerade åtgärderna som faktiskt vidtagits. Efter-som uppföljningen brister i övrigt är det endast i liten omfattning Efter-som polis-myndigheten kan dra lärdomar av insatsen. Polisområde Mitt i Polismyndig-heten i Södermanlands län har lagt en kortfattad insats men har dokumente-rat vad som kan krävas utifrån en miniminivå. Målsättningen för insatsen haltar dock lite, det satta målet om antalet händelserapporter i Storm med en speciell åtgärdskod visade sig svårt att följa upp.

I Polisområde Västerås i Polismyndigheten i Västmanlands län har två insat-ser som är väl planerade och genomförda kopplats till beslutet. Det finns problembeskrivning, bland annat har tidigare insatser i PUM-A använts som underlag, och koppling till valda åtgärder. Målsättningen är bra utifrån mått på polisens arbete och minskad brottslighet.

7.3.8 Polismyndigheter som inte dokumenterat brottsförebyggande insatser enligt PUM

De polismyndigheter som inte nämnts har lagt insatser som inte motsvarar en planering och ett genomförande enligt PUM. Det kan bero på att åtgärdspla-nen inte kopplar gentemot den givna problembeskrivningen. Om ett visst problem beskrivits ska de valda arbetsmetoderna och den dokumenterade åtgärdsplanen syfta till att åtgärda identifierade problem. Om ingen pro-blembeskrivning har dokumenterats bedöms polismyndigheten inte ha plane-rat en insats enligt PUM, likaså om åtgärdsplanen saknas.

För att kunna dra lärdomar av en genomförd insats måste också de valda arbetsmetoderna och målen för insatsen följas upp. Varje uppföljning av en insats ska också avslutas med identifiering av vad som varit bra respektive dåligt med insatsen samt vad polismyndigheten ska ha i åtanke för komman-de insatser. Om komman-det inte gjorts någon uppföljning eller om komman-denna inte visar vad polismyndigheterna genomfört, uppnått eller iakttagit har det inte be-dömts som att insatsen är dokumenterad i enlighet med PUM.

7.3.9 Jämförelser mellan storstadsmyndigheterna avseende kopp-ling mellan problembild, arbetsmetoder, genomförande och målsättning

I Polismyndigheten i Stockholms län kan insatser från vissa distrikt sägas vara planerade i enlighet med PUM. Södertörns polismästardistrikt har iden-tifierat problem, planerat för åtgärder som väl motsvarar problemen och i uppföljningen noterat vad som varit problematiskt med insatsen. Västerort polismästardistrikt har en mycket kort probleminventering i den brottsföre-byggande insatsen i PUM-A. Om man också räknar den strategiska kartlägg-ning av ungdomsbrottsligheten som de kopplat till insatsen för utredkartlägg-ning och lagföring är probleminventeringen emellertid gedigen. Insatsplanen och ge-nomförandet är mycket noggrant dokumenterat. Uppföljningen är bra i vissa delar men det finns också utvecklingspotential i den delen. Polismästardi-striktet kan med små justeringar dokumentera bra insatser enligt PUM i PUM-A.

Nacka polismästardistrikt har planerat en insats som med små justeringar skulle vara i enlighet med PUM. Övriga polismästardistrikt har insatser som saknar en eller flera av beståndsdelarna i PUM.

I Polismyndigheten i Västra Götaland har polisområde Storgöteborg följt upp hela sin insatsstruktur (alla insatser från polisområdet som är kopplade till inriktningsbeslutet). Uppföljningen avser således både det brottsförebyg-gande arbetet och arbetet mot utredning och lagföring. Polisområdets arbete som helhet med insatserna och det egna inriktningsbeslutet är i enlighet med PUM. Alla beståndsdelar i PUM finns dock inte i samtliga insatser. Polisom-råde Fyrbodal har också lagt en insats som bedöms vara enligt PUM medan Älvsborg och Skaraborg inte når ända fram. För Älvsborgs del brister det i kopplingen mellan de olika delarna i insatsen och att det saknas en innehålls-rik uppföljning medan Skaraborg brister i problembeskrivningen. Skaraborgs insats är bra i andra delar, nämligen bra insatsplanering, bra målsatt och bra uppföljd.

Polisområdena Mellersta Skåne, Nordvästra Skåne (närpolisområde Hel-singborg, Söderåsen och Landskrona) och Nordöstra Skåne (närpolisområde Hässleholm) har dokumenterat insatser i enlighet med PUM. I insatserna finns problematiken i området beskriven, det är planerat för åtgärder som också väl motsvarar de problem som identifierats. Polisområdena har inte bara valt arbetsmetoder utan också beskrivit i insatsplanerna hur arbetat ska genomföras. I insatserna finns flera goda exempel på målsättning som väl

In document Utvärdering av den nationella ungdomssatsningen (Page 49-57)