Inspektionsstil och yrkesroll

Genom att studera inspektionsstil, utifrån tre perspektiv; inspektionsform, upp- dragsbetoning och uppföljning kan en åtskillnad mellan ”mjuka” och ”hårda” hand- läggare göras. Handläggare som tillämpar en mjuk inspektionsstil föredrar föran- mälda tillsynsbesök, betonar det rådgivande och informerande uppdraget samt tenderar att i uppföljningen använda sig av informella åtgärder. Medan handläggare med en hård inspektionsstil i större utsträckning använder oanmälda tillsynsbesök, betonar regelkontrollen och lägger större tonvikt vid formella verktyg. Generellt gäller för handläggarna vid länsstyrelserna att en relativt liten tid läggs på tillsyns- besök och att skrivbordstillsynen dominerar. Det vanligaste är att handläggarna gör ett besök per anläggning och år men ganska stora avvikelser uppåt och nedåt före- kommer. De relativt fåtaliga besöken motiveras i huvudsak med tidsbrist och be- gränsade resurser. Generellt för samtliga län är också en uppfattning om att plats- besöken är viktiga för relationen till verksamhetsutövarna men att de för den skull inte är avgörande för själva tillsynen som sådan. Särskilt tydligt blir detta när större anläggningar kommer på tal där handläggaren anser att ett ömsesidigt förtroende är nödvändig för att en värdefull tillsyn skall vara möjlig.

När det gäller inspektionsformen dominerar föranmälda besök klart över oan- mälda. Det händer att oanmälda besök görs även om det inte är särskilt ofta. Oan- mälda besök anses av de flesta varken vara effektiva eller meningsfulla. Den främsta anledningen till denna inställning anges av handläggarna vara att de van- ligtvis är i behov av sin kontaktperson på verksamheten för att besöket skall kunna genomföras på ett bra sätt. Dels kan det vara så att handläggaren överhuvudtaget inte kommer in på verksamheten utan guidning, dels kan det vara så att handlägga- ren måste föra en dialog med rätt person för att inhämta nödvändig information. I huvudsak gäller detta för de större och/eller mer komplexa anläggningarna. De flesta respondenterna menar att vid tillsyn av mindre verksamheter kan oanmälda besök vara bra och effektiva. Den primära förklaringen som anges är att dessa verksamheter ofta saknar en komptent miljösamordnare och att de vanligtvis har mer att vinna på att inte åtgärda de krav länsstyrelsen ställer på dem. Ett argument som lyfts fram vid intervjuerna är att oanmälda besök å ena sidan kan skada en förtroendefull relation till verksamhetsutövaren å andra sidan kan sådana höja all-

mänhetens förtroende för att tillsynen fungerar. Sammanfattningsvis kan fyra för- hållningssätt visavi oanmälda platsbesök identifieras:

• Ett fåtal respondenter gör oanmälda besök och menar att det är effektivt. • Ett fåtal respondenter (till största delen i Örebro och Värmland) vill göra

oanmälda besök men anser sig inte ha tid.

• Flertalet respondenter (till största delen i Västra Götaland och Halland) anser att oanmälda besök är både ineffektivt och meningslöst.

• En mindre grupp anser att verksamheterna sköter sig och att oanmälda besök därför inte behövs.

Beträffande handläggarnas dubbla uppdrag menar samtliga respondenter att det vanligtvis inte är svårt att skilja på de rådgivande och de kontrollerande uppgifter- na. Åliggandena uppfattas komplettera varandra snarare än att vara motstridiga. Rådgivning anses stå i fokus i tillsynsarbetet och dialog uppfattas vara det bästa sättet att uppnå lagefterlevnad. Ytterligare en dubbelhet i miljöskyddshandläggar- nas uppdrag är de både skall pröva olika tillstånd och kontrollera efterlevnaden av dessa.

Generellt för alla intervjuade är att tillsynsobjektets storlek påverkar inspek- tionsstilen. Handläggarna återkommer i intervjuerna ofta till att det är skillnad mellan att bedriva tillsyn över större och mindre verksamheter. Kontakten med de större företagen är betydligt mer affärsmässig än den med de mindre verksamhe- terna och kan liknas vid en förhandling där handläggarna i samråd med miljösam- ordnarna kommer fram till olika åtgärder eller beslut. Konflikter är ovanliga. I vissa fall skriver handläggarna ett åtgärdsbeslut på begäran av miljösamordnaren som ett stöd för denne. Det vill säga som ett stöd för miljösamordnaren i dennes arbete med att övertyga verksamhetsledningen om vikten av olika åtgärder I mötet med de mindre verksamheternas representanter ikläder sig handläggarna oftare rollen av granskande myndighetsperson.

Ytterligare en uppfattning som återfinns i samtliga län är att kunskapsnivån hos verksamhetsutövarna är av stor betydelse. Det underlättar arbetet avsevärt om kon- taktpersonerna har relevant utbildning vilket betyder att ett gemensamt ”språk” används och förståelse skapas. Även i det här sammanhanget nämns skillnaden mellan stora och små anläggningar. Betydelsen av verksamhetsutövarnas kunskap för att följsamhet ska uppnås har även konstaterats i tidigare forskning (se Winter & May, 2001)

I vissa fall har enligt de intervjuade, verksamhetsutövarnas miljösamordnare mer kunskap än handläggarna själva. I kombination med att verksamheterna som granskas ofta är mycket stora, komplicerade och därmed svåröverskådliga tvingas handläggarna i många situationer lita på verksamhetsutövarnas goda vilja, enligt de intervjuade.

Oavsett i vilken utsträckning tillsyn genomförs anger de intervjuade att de inte vill uppfattas som poliser. Istället lyfter de fram rollen som rådgivare och diskus- sionspart som tillsammans med verksamhetsutövarna försöker finna en för båda parter acceptabel lösning på problem.

Vi kan därmed konstatera att respondenterna ser det informativa verktyget som mer effektivt än det kontrollerande för att få verksamheterna att leva upp till de krav som ställs på dem. Det granskande uppdraget upplevs också som viktigt men an- vänds först om problemen inte går att lösa genom diskussion. Handlingsstrategin som handläggarna använder sig av är att skapa goda relationer med verksamhetsut- övarna där kommunikation, förståelse och förtroende är vägledande begrepp Det finns emellertid tydliga inslag av kontroll i handläggarnas arbete. Granskningen av miljörapporter samt övriga utsläppsrapporter från företagen är en typiskt kontrolle- rande uppgift. Det är när det kommer till den faktiska kommunikationen med verk- samhetsutövarna som den mer rådgivande inställningen blir tydlig.

Uppföljningen benämns vara situationsanpassad och frekvensen och tillväga-

gångssättet är beroende av överträdelsens art, vem verksamhetsutövaren är samt dennes tidigare ”historia”. Vissa respondenter menar även att handläggarna påver- kas i sitt agerande av tidigare erfarenhet av de effekter vissa åtgärder och beslut fått. Handläggarna uppger att arbetet kan upplevas som meningslöst eftersom många av verksamhetsutövarna utgår från att ett undvikande av åtgärdsbeslut inte leder till några sanktioner. Det finns även respondenter som uttrycker ett missnöje med miljöåklagarna och menar att de allt för ofta lägger ner åtalsanmälningar. Bedöms en situation vara av allvarlig eller av mycket allvarlig karaktär är handläg- garna enligt lag skyldiga att vara formella, det vill säga skriva föreläggande eller i vissa fall göra en åtalsanmälan. I andra fall då förseelsen är mindre, vilket också sägs vara det mest förekommande, påtalas detta vanligen muntligt i vissa fall följt av en minnesanteckning. Många, men inte alla handläggare föredrar således munt- lig kommunikation med verksamhetsutövarna. Tidigare forskningsresultat indike- rar att ett formellt tillvägagångssätt påverkar laglydigheten i positiv riktning fram till en viss punkt, därefter får det motsatt effekt (Winter & May, 1999, och 2001). Handläggarna menar att verksamheter med en god miljökompetens vanligtvis kräver mindre uppföljning eftersom verksamhetsutövare och miljöskyddshandläg- gare talar samma språk och jobbar mot samma mål vilket leder till en förtroende- full relation med ett gott samarbetsklimat. Är erfarenheten av verksamhetsutövaren dålig, det vill säga att tidigare ställda krav inte åtgärdats samtidigt som ett ömsesi- digt förtroende saknas är förekomsten av uppföljning mer frekvent, enligt intervju- erna. För att inte urholka myndighetens och handläggarnas legitimitet menar re- spondenterna att det rent allmänt är viktigt att uppföljning av ställda krav verk- ställs.

Den generella uppfattningen hos respondenterna är att deras primära uppgift är att som företrädare för samhällsmedborgarna främja miljön genom att tillsyna att miljöfarliga verksamheter uppfyller och efterlever de beslutade och lagstadgade miljömålen.

Resultaten visar att det finns omständigheter som gör att handläggarna oroas över yrkets legitimitet. Handläggarnas upplevelse av att det arbete de lägger ner inte resulterar i några åtgärder vare sig från verksamhetsutövarnas eller från dom- stolarnas sida kan av handläggarna tolkas som att tillsynsuppgiften är av mindre värde och till stor del också oviktig i praktiken. Handläggarna menar att det största problemet med tillsynen är att miljöpolitiken implementeras olika inom landet dels

beroende på vilket länsstyrelse som är tillsynsmyndighet men också beroende av vilken handläggare som handhar ärendet. Det skall poängteras att alla handläggare inte ser detta som ett problem. Dessa handläggare menar att olikheterna istället bör ses som ett resultat av att olika verksamheter har olika förutsättningar i form av till exempel geografi och demografi vilket i sin tur påverkar bedömningen av miljöris- ker. Handläggarna försöker att skapa förutsättningar för så likvärdiga tolkningar som möjligt, framförallt används branschträffar för sådana diskussioner. Någon centralt nedskriven policy för hur tillsynen skall bedrivas finns inte.

Naturvårdsverkets uppdrag har, enligt de intervjuade, förändrats i en icke önsk- värd riktning. Framförallt de äldre handläggarna efterlyser att Naturvårdsverket återtar lite av sin tidigare roll. Naturvårdsverket är enligt dessa den aktör som är bäst lämpad att ta ett samlande grepp över regeltolkningsfrågor.

De egenskaper som lyfts fram som särskilt viktiga i yrkesutövningen är att kunna möta och prata med alla typer av människor, vara bra på att argumentera, vara beslutsam samt stå fast vid tagna beslut, självsäkerhet, tydlighet samt att vara pedagogisk, ödmjuk och lyhörd. Betydelsen av handläggarens personliga stil och förmåga till kommunikation stöds av bland andra Stephen Fineman (se Fineman, 1988) som menar att tillsyn till största delen inte är en juridisk konstruktion utan en social/organisatorisk. Det står också klart att yrkesrollen kräver mycket av den enskilda handläggaren eftersom arbetet många gånger kan upplevas som svårt och ibland till och med skrämmande. Flera av de respondenter som arbetat en längre tid på myndigheten har berättat att detta är särskilt jobbigt när man kommer som ny, ung och oerfaren. Med tiden byggs erfarenhet upp och handläggaren blir mer säker i sin yrkesroll.

7.2 Samverkan

Enligt 26 kap. 6 § Miljöbalken föreskrivs berörda myndigheter att samarbeta med varandra i syfte att bedriva en god tillsyn. Vi har studerat på vilket sätt de länssty- relser som ingår i vår undersökning samverkar med andra myndigheter. De sam- verkansparter som är intressanta är Naturvårdsverket, övriga länsstyrelser, kommu- ner samt övriga myndigheter. Gemensamt för samtliga län är att graden av samver- kan är mycket låg. Detta gäller oavsett vilken organisation, myndighet eller institu- tion som ses som potentiell samverkanspart. Som redan nämnts menar flera av de intervjuade att Naturvårdsverket inte längre fungerar som en centralt samordnade myndighet dit handläggarna kan vända sig för att få råd och hjälp och menar att denna utveckling är olycklig. Detta synsätt framträder särskilt tydligt bland de handläggare som arbetat länge på länsstyrelsen.

Örebro läns miljöskyddshandläggare är de som i högst grad samverkar med kollegor på andra länsstyrelser. Alla former av samverkan: branschgrupper med handläggarträffar, e-postnätverk samt informella telefonsamtal används ofta av samtliga respondenter. Halland är Örebros motsatts. Handläggarna i Halland har sällan formell kontakt med andra länsstyrelser utan tar framförallt informella kon- takter med kollegor.

Västra Götaland har inom länet egna branschgrupper. Den egna länsstyrelsen är enligt de intervjuade en förebild för andra länsstyrelser och vissa menar därför att de sällan behöver ta hjälp av andra. Andra menar att en sådan åsikt är problematisk. Branschträffarna bedöms vara av olika kvalitet beroende på inom vilket område man befinner sig.

Samverkan med kommuner bedrivs i form av tillsynsvägledning vilken för Halland och Värmlands del uppges vara relativt begränsad. I båda länen finns sam- verkansprojekt men i Halland bedöms detta försök till samverkan som mindre lyckat. I Värmland uppges att den samverkan som sker med Region Värmland är både effektiv och uppskattad.

Även inom Västra Götalands länsstyrelse finns ett samverkansprojekt med kommuner. Projekt uppfattas vara viktigt och samverkan tar sig uttryck främst genom uppföljning och utvärdering i form av kommunbesök. Andra former för samverkan är seminarier och utbildningar. Inom länsstyrelsen finns tre tjänster avsatta för att arbeta enbart med tillsynsvägledning, en av dessa arbetar i projektet. Inom Örebros länsstyrelser arbetar samtliga miljöskyddshandläggare med tillsyns- vägledning gentemot kommunerna.

Många av respondenterna anser att den delegeringen av tillsynsobjekt från länsstyrelse till kommunerna som ägt rum kan innebära att tillsynens kvalitet för- sämras. Vidare menar flera handläggare att det finns en risk att länsstyrelsen förlo- rar värdefull kompetens genom förlusten av vissa branscher. Å andra sidan finns det de som istället anser att kommunerna är en resurs för länsstyrelserna, främst i form av den lokalkunskap de besitter som vanligtvis saknas på länsstyrelsenivå.

Samarbete med övriga organisationer, myndigheter eller institutioner är av va- rierande grad. Vid behov tar handläggarna de kontakter de anser sig behöva. Har handläggarna tidigare yrkeserfarenheter uppehålls vanligen kontakten med forna kollegor om det bedöms vara av värde. I huvudsak för de studerade länen kan sägas att samverkan med övriga parter inte är omfattande.