Uppföljning – informellt kontra formellt

Det tredje momentet i Inspektionsstilen är uppföljningen det vill säga tillväga- gångssättet för att åstadkomma regelefterlevnad hos verksamhetsutövaren. Upp- följning kan ske på olika sätt utifrån olika handlingsstrategier. Handläggarna har skilda tankar kring hur uppföljningen skall gå till och varför. En grundläggande skiljelinje går mellan formaliserade och mer informella tillvägagångssätt. Länssty- relserna saknar en uttalad policy gällande vilka tillvägagångssätt som skall tilläm-

pas. Det avgörs av handläggaren som gör en bedömning med hänsyn till situatio- nen, förseelsernas art, tidigare erfarenheter av kontakter med verksamheten samt erfarenheter av juridiska påföljder. Handläggaren kan välja att skriva formella förelägganden eller att ta det muntligt på plats. Så här uttrycker en av handläggarna själv det:

Oftast är det ju skriftligt som vi framför kritik, när man är ute på en sådan här kanske oanmäld besiktning, gör lite anteckningar och man kanske påpekar saker, men när man kommer hem till sin kammare sätter man sig och skriver en rapport som man skickar över.[…] Det kan ju kännas lite tryggt och i och för sig lite fegt också då, men man framför hellre kritiken skriftligen än mun mot mun och det kan jag för egen del om jag ska var självkritisk, jag kanske föredrar det. Undvika en del konfrontationer, men jag kan inte säga att jag har haft så många anledningar att framföra allvarlig kritik så att det skulle tända till. (H1)

Om bristen är av ringa karaktär är det vanligaste tillvägagångssättet att muntligt påtala detta på plats för att tillbaka på myndigheten skriva en minnesanteckning. Därefter följer handläggaren upp att bristen åtgärdas, om så icke sker tas ett for- mellt beslut. I vissa fall är handläggarna osäkra på hur ett ärende skall hanteras. De poängterar vikten av att inte ta några förhastade beslut utan att vid osäkerhet ta med sig frågan tillbaka till länsstyrelsen och kollegorna för rådgivning. Ett citat från en av respondenterna får exemplifiera:

[A]tt jag inte har kompetensen, att jag inte har riktig koll på vad som står i Miljöbalken fullt ut, då vågar jag inte säga att nu kommer jag att åtalsanmäla dig för det här. Utan då säger jag att jag tar det med mig hem och diskuterar med mina kollegor […] så jag säger ju inte att jag kommer att åtalsanmäla och sen drar tillbaka det. (Ö3)

Som tidigare noterats finns skillnader i hur handläggarna ser på stora respektive mindre anläggningar. Denna skillnad återkommer när det gäller uppföljning. En mening som delas av många är att det är lättare att få gehör ju större verksamhet det handlar om. Detta illustreras i nedanstående citat:

De här stora, de är ju så medvetna. De är så pass kunniga att de inser att de inte har mycket att sätta emot. […] På de mindre så är det klart att pratar men med VD:n och de inte gör någonting då, då får man ju så att säga skriva helt enkelt och ställa krav. (VG9)

Även i denna fråga betonas värdet av motpartens kunskaper: ”Det är självklart att det är enklare att jobba mot dem som har kompetens, att man har samma innebörd och samma begrepp och så vidare”(VG9). Ett citat får utgöra ytterligare ett exem- pel på hur handläggare och miljösamordnare kan samverka för att åstadkomma förändringar i de verksamheter som tillsynas.

Det kan vara så att den miljöansvarige säger att de vill ta med VD:n på nästa möte eller så kan de säga att det vore bra om det tydligt framgår i dina anteckningar att det är det här som gäller. Så att man liksom får förtydliga, det underlättar då i deras jobb och ibland kan det nästan vara så att de ber om att få bli förelagda för det är först då som det kommer upp på styrelsens bord. (VG6)

Det anses av handläggarna inte särskilt respektingivande att ställa krav på åtgärder om införlivandet och efterlevnaden därefter inte kontrolleras. I vissa situationer skrivs det alltid beslut om föreläggande som måste följas upp. Detta tillvägagångs- sätt anses vara nödvändigt om till exempel handläggarnas erfarenhet av en verk- samhet är präglad av brutna löften och nonchalans. I sådana fall kan föreläggandet kopplas till ett vite, vilket i och för sig enligt de intervjuade är mycket ovanligt.

Det finns verksamheter som är så pass välkända av handläggarna att de anser sig veta om uppföljande kontroll är nödvändig eller ej. En situation då uppföljning betraktas som särskilt viktig är då verksamheter rent principiellt hyser agg mot allt vad myndigheter heter och av den anledningen inte vill samarbeta. I mötet med sådana verksamheter är det svårt för handläggarna att förlita sig på att de krav som ställs på verksamheterna faktiskt också blir åtgärdade. De respondenter som har en uttalat positiv bild av verksamhetsutövarna menar att det i princip alltid räcker med en muntlig tillsägelse för att få dessa att göra det som myndigheten kräver, det är inte ens alltid att de skriver en minnesanteckning över händelsen.

4.4.1 Juridiken ställer till problem

I samtalen med handläggarna framkommer att regleringen ibland uppfattas som uddlös vilket har betydelse för handläggarnas ageranden och val. Ett par utdrag ur intervjuerna ger uttryck för detta:

Det (föreläggandet) innebär att de ska genomföra något men det är inte rättsligt bin- dande, det är egentligen bara […] det ser väldigt allvarligt ut […] men gör de det inte så händer ju ingenting. Det låter mer än vad det är. Och vet man då som verksamhetsut- övare att om jag skiter i det här så…(Ö1)

[D]en här lilla balken den är ju ett spel för galleriet mycket, väldigt omständligt och trögt, det har stulit väldigt mycket kraft och ork det är ju sjunde året nu den är i bruk. Det har ju varit så mycket formalia kring balken med tidigt samråd och allt möjligt som fungera- de utan problem förut med gamla lagen. Vi som är gamla vi hyllar ju den gamla lagen. Den här nya det är ju så mycket onödigt utan verkan. (VG7)

En diffus reglering kan innebära att handläggare avstår från att ta till de mer tuffa verktygen. En av respondenterna föredrar att i möjligaste mån alltid arbeta med beslut. Anledningen till det är att handläggaren är övertygad om att det är det bästa tillvägagångssättet sett ur olika perspektiv. För det första anser handläggaren att en tydlighet skapas, för det andra är det ett stöd för miljösamordnaren, för det tredje skapar det förutsättningar för eventuella överklaganden vid tredje parts inblandning och för det fjärde är det ett sätt att minska tolkningsutrymmet då praxis utvecklas.

Ytterligare problem med regelverket och rättsväsendet har lyfts fram av vissa handläggare. Miljöåklagarna tar, enligt dessa, upp allt för få mål till prövning i domstol. Det kan, menar en handläggare, upplevas som tröstlöst att lämna in åtals- anmälningar om det inte uppstår gehör hos miljöåklagaren. Det förekommer att handläggare har dragit sig för att åtalsanmäla som en konsekvens av detta förhål- lande, enligt en handläggare:

Miljöåklagaren väcker inte åtal. De ska inte väcka åtal om de inte vet att de vinner så att säga. Vilket då får till följd att de måste vara 100 procent övertygade för att de ska väcka åtal. Du får ju aldrig prövat någon lag över huvud taget, de lägger ju ner förun- dersökningen innan den ens kommer till rätten. Vilket egentligen är väldigt märkligt då för då sitter han eller hon med makten att bedöma, att ens få lagstiftningen testad. (VG6)

För att undvika situationer där verksamhetsutövare överklagar ett föreläggande som leder till att länsstyrelsens beslut får avslag hos domstolen har vissa handläg- gare utvecklat en handlingsstrategi. Så här beskrivs den:

Man drar sig lite grand för att skriva ett föreläggande för man vet att det händer ändå ingenting, jag får ändå tillbaka det. Därför är miljösanktionsavgifterna bättre, då har man en avgift som de döms till och så får de fixa till det då. (VG10)

4.4.2 Med betoning på situationen

Vikten av att kontrollera lagefterlevnaden betonas mer av vissa handläggare än av andra. Det mindre formaliserade tillvägagångssättet som inleds med muntliga på- pekanden och om inget sker fortskrider med mer formella åtgärder är vanligast. Handläggarna påpekar att det inte är vanligt med förelägganden och i synnerhet inte med åtalsanmälningar. Som redan framkommit råder det en föreställning om att företagen i allmänhet sköter sig mycket bra. Denna inställning till företagen är vanligare hos de handläggare som använder den mjuka uppföljningsstilen än hos dem som använder den lite hårdare stilen.I detta sammanhang kan konstateras att oavsett vilket förhållningssätt handläggarna har när det gäller uppföljningen av en överträdelse betonar de att konflikter med verksamhetsutövarna är något som hör till ovanligheterna. Även om parterna har skilda åsikter i sakfrågor menar man att det i princip alltid går att lösa utan att det behöver uppstå en konflikt. En av dem säger ”vi kan ha delade meningar men det behöver inte bli aggressivt” (H2). De flesta poängterar att de i möjligaste mån försöker undvika formella beslut. Någon går till och med så långt att personen ser ett åtalsärende som ett misslyckande för såväl myndighet som verksamhet. Följande citat får exemplifiera en allmänt före- kommande uppfattning:

Vad är vi till för, vad är syftet med vårt arbete? Det är inte att skapa en massa åtals- ärenden utan det är att jobba förebyggande, mot målen! (V2)

Under intervjuerna framkommer att det finns handläggare som tycker att det ibland kan vara svårt att förelägga och/eller åtalsanmäla, nämligen i de fall handläggarna redan på förhand vet att beslutet inte kommer att tas emot väl av verksamhetsut- övarna. En handlingsstrategi för att hantera sådana lite obehagliga situationer illu- streras i följande citat:

Man får försöka förklara för dem att det här är mitt jobb och du har ditt jobb och det är mitt jobb att granska och jag vill ju göra mitt jobb så gott jag kan. […] Det viktiga är att vi kan förstå varandra, att vi har olika roller men att vi kan föra en dialog ändå. […] Och om vi har ett överskridande, då får ju jag förklara att det är min skyldighet att lämna in

det. […] Jag säger då hela tiden att det här är min roll, jag måste göra så. Och då tyck- er jag att de har förståelse för det. (VG4)

Förmågan att kunna ”ta folk”framhålls här av många intervjuade som en mycket viktig egenskap. Liksom i andra sammanhang hävdar handläggarna att ett gott diskussions- klimat är avgörande, utan det är det lätt att situationen blir låst, man kommer ingen- stans och tvingas att enbart kommunicera genom skriftliga beslut, något som anses väldigt ineffektivt. Flera handläggare anser att uppföljningen är mycket handläggarbe- roende och någon menar att det dessutom går mode i olika typer av resultat kopplat till handläggarnas agerande ”ibland är det ju populärt att man får åtalsärenden” och ”varje handläggare på varje länsstyrelse […] kan hitta något som de kan lämna till åtal, om de vill alltså” (V2).

5 Samverkan

Vi skall i denna del redovisa hur och i vilken utsträckning som handläggarna sam- verkar med andra myndigheter och aktörer. Vi har valt att dela in denna del i fyra avsnitt, ett som behandlar samverkan med Naturvårdsverket, ett för samverkan med övriga länsstyrelser i landet, ett tredje för samverkan med kommunerna i länet, så kallad tillsynsvägledning och ett sista för samverkan som sker med andra myndig- heter. Då Västra Götalands län på grund av sin storlek bedriver verksamhet på tre orter kommer vi även att redogöra för hur samverkan inom Västra Götalands län ser ut.