Nationella kunskapskrav är inte bara lärarens bedömningsredskap på lokal nivå. De är också redskap på den nationella nivån. I detta avsnitt fokuseras
35 En följd av övergången till den femgradiga skalan 1962, var att begreppet underkänd försvann.
Därmed ändrades också villkoren för att flytta till högre årskurs. Den som i sitt årskursbetyg hade ett betygsmedeltal på 2,3 eller därunder, kunde sättas kvar om klasskonferensen så beslutade.
forskning som behandlar fyra aspekter av nationell målstyrning med kun-skapskrav under följande rubriker: Målstyrning kontra regelstyrning, Deltagande mål-styrning kontra resultatmål-styrning, Målmål-styrning kontra tidsmål-styrning samt Målmål-styrning, tids-styrning och likvärdighet. Under var och en av de fyra rubrikerna följer först ett stycke som ger en politisk bakgrund via bland annat propositioner och utred-ningar. Därefter följer några nedslag i den omfattande forskningslitteraturen.
Målstyrning kontra regelstyrning
Ett av de kanske tydligaste politiska uttrycken för behovet av ett nytt sätt att styra den svenska skolan finns i regeringens proposition Skolans utveckling och styrning (Prop. 1988/89:4). Där konstateras att det dittillsvarande systemet för styrning inte i önskvärd utsträckning lett till att undervisningen kommit att bedrivas på det sätt som riksdag och regering har angett (ibid., s. 8). Istället förordas en utveckling från regelstyrning till målstyrning med färre regler och tydligare kunskapskrav. Förutsättningen att detta skall lyckas är, enligt statsrå-det Göransson, att kunskapskraven blir så tydliga att de på ett bra sätt kan fungera som riktningsgivande. Minskad detaljreglering i kombination med den nya mål- och resultatstyrningen förväntades leda till en mer ändamålsenlig och rationell verksamhet samt till en mer effektiv resursanvändning (SOU 2014:5).
I bilaga 3 till SOU 2014:5 (Berg m.fl., 2014) beskrivs den svenska skolans utveckling under efterkrigstiden fram till 1980-talets slut som en i huvudsak centraliserad och regelstyrd institution. Ändå gavs ett visst professionellt friut-rymme vilket för lärares del i huvudsak begränsades till klassrumsarbetet. I början av 1990-talet ansågs kommunaliseringen av lärarnas anställningsvillkor bidra till en decentralisering. Det fria skolvalet innebar vidare en marknadsut-sättning av skolan och de nationella kunskapskraven gjorde skolan målstyrd.
Sammantaget bedömdes detta kunna skapa ett större friutrymme för de pro-fessionella, lärare och rektorer. Men i och med 2000-talets förändrade styr-ningsmönster kom skolan återigen att präglas av en centraliserad resultatstyr-ning. Staten införde en alltmer finmaskig kontrollapparat, bland annat genom Skolinspektionen. Begreppen kvalitetsgranskning och kvalitetsarbete tonade fram som centrala begrepp. Därmed minskade också rektorers och lärares professionella friutrymme, anser Berg, m.fl.
Idéer om målstyrning av den offentliga sektorn, som under 1970-talet var på stark frammarsch globalt, slog först igenom under 1980-talet i de nordiska länderna (Lundström 2007; Rövik, 2000). En bakgrund till målstyrningen av
den svenska skolan står enligt Lundahl (2006) att finna i att den ansågs öppna för möjligheten att stimulera lokalt utvecklingsarbete, vilket man ansåg hade försvårats genom en central detalj- och regelstyrning. Man bör dock göra skillnad på målstyrningens idé och själva tekniken att styra (Rombach, 1991).
Idén att styra med mål, management by objectives, kan ha en historia på flera tusen år medan den i dagens tappning, enligt Rombach, inte började användas förrän på 1900-talet. Regelstyrning och målstyrning har ofta satts i motsats till varandra. Den förra innebär att man, t.ex. som anställd, har ett antal mer eller mindre detaljerade regler att följa. Målstyrningen däremot går ut på att led-ningen via mål beskriver vad som skall åstadkommas, i företaget eller i den offentliga förvaltningen. Dessa målformuleringar skall idealt sett vara så öppna att personalen kan engageras och tas i anspråk för att själva utforska vilka vägar som bäst leder till det önskade resultatet. I sin tur ger detta förutsätt-ningar för en minskad detaljreglering. Styrning med mål, enligt Rombach, ut-går från möjligheten att någorlunda skarpt kunna skilja på verksamhetens mål och medel, alltså på resultatet och sättet att åstadkomma detta. Men ju tydli-gare och mer detaljerade som verksamhetens mål formuleras, desto mer slår målstyrningen över i regelstyrning. Risken att detta skall ske behandlas av Ed-ström (2002) med utgångspunkt i lärares syn på kunskap. Han tänker sig att om lärare har en i någon mån behavioristisk syn på lärande, så kan konsekven-sen bli att kraven i kunskapsmålen översätts till distinkta beteendebeskrivning-ar och att man därmed också uppfattbeteendebeskrivning-ar det nationella uppdraget på detta sätt. I en strävan efter tydlighet gentemot eleven blir uppgiften då att omsätta dessa beteendebeskrivningar till arbetsuppgifter: för att få betyget G skall du göra detta, detta och detta.
Enligt Lundahl (2006) är det först i proposition 1990/91:18 om ansvaret för skolan som det uttalas en mer direkt koppling mellan målstyrning och be-tyg. Propositionen använder uttrycket en ”mål- och resultatorienterad styrning av skolan” vilket i det stora hela innebär att staten anger nationellt giltiga mål och riktlinjer för vad arbetet i skolan skall ge som resultat. I och med detta ställs lärarens ansvar för planeringen och genomförandet av undervisningen i fokus eftersom budskapet i läroplaner och kursplaner enligt propositionen huvudsakligen riktas ”direkt till lärarna” (ibid., s. 100). Lärarens yrkesroll kon-kretiseras och stärks och denne får en större kontroll över hur innehållet väljs ut och organiseras än i tidigare system. Men beroende på hur genomgripande den lokala diskussionen på skolan är kring denna förändring och hur verk-samheten organiseras, dvs. hur deltagande som målstyrningen är, kan lärare
försättas i en osäker situation och därför uppleva sämre trygghet, menar Gus-tafsson (1999). Som en följd av detta kan också utrymmet för pedagogiska diskussioner minska. Därmed avtar i sin tur den utvecklingspotential som mål-styrningens idé förutsätter, dvs. att lärarna skall motiveras att ständigt tänka ut förbättringar, pröva och utvärdera dessa för att på så sätt skapa skolutveckling.
Istället riskerar effekten bli den motsatta enligt devisen: man vet vad man har men inte vad man får.
Kommunalisering av lärarnas anställningsvillkor beslutades 1989 och ge-nomfördes i och med läsåret 1991/92 (Ringarp, 2011). Kommunerna övertog arbetsgivaransvaret efter att lärarna i grund- och gymnasieskolan tidigare varit anställda av kommunerna men med statligt avtalade löner. Wahlström (2002) frågar sig om inte staten trots allt har avhänt sig makten över skolan när den överfört mer av ansvaret till kommunen. Statens avsikt var att bibehålla kon-trollen men samtidigt överlämnas en del av ansvaret för verksamhetens or-ganisation och resurshantering. En möjligen radikalare ingång i detta har Ed-ström (2002) när han hävdar att målstyrningen inte bara förutsätter diskuss-ioner om hur målen ska tolkas utan också regelrätta förhandlingar om hur de ska uppnås. I dessa diskussioner och förhandlingar identifierar han ett antal nivåer där olika intressenter torde stå mot varandra: stat och kommun, kom-mun och komkom-munens skolor, skolledning och personalgrupper men även olika personal- och lärargrupper eftersom resurserna också måste fördelas mellan dessa. I ett sådant diskussions- och förhandlingsspel kan den enskilde uppleva sig väl så kringskuren som under den gamla regelstyrningens dagar.
Som ett resultat kan detta leda till en känsla av ofrihet och därmed minskad lust att bidra till skolans utveckling.
Den förändrade politiska styrningen av skolan från och med 1990-talets början sammanföll med förändringar i samhälle och arbetsliv. Bland annat växte en alltmer internationell ekonomi och arbetsmarknad fram där kun-skapstillväxten blev ett allt viktigare konkurrensmedel. Behovet av allt bättre kunskaper krävde ett mer flexibelt och effektivt skolsystem (Fransson &
Lundgren, 2003; Lindensjö & Lundgren, 2000). Skolans decentralisering, som beskrivits ovan, var ämnad att skapa en balans mellan fyra enheter i två di-mensioner: mellan förtroendevalda och professionella samt mellan nationell nivå och lokal nivå. De förtroendevalda har ansvar för att på nationell nivå formulera skolans mål, medan de professionella på den lokala nivån har ansvar för utbildningens genomförande. Detta förutsätter i sin tur en form av ration-ellt handlande hos både politiker och professionella som innebär att kunskap
och utvärderingar skall vara underlag för beslut men också att det är en tydlig skillnad mellan de båda grupperna. Det finns två huvudformer av rationalitet, enligt Fransson & Lundgren. Dessa är värderationalitet och mål-medelrationalitet. I den förstnämnda sker handlandet utifrån grundläggande värderingar, t.ex. vad som i läroplanerna beskrivs som människolivets okränk-barhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet mellan kvinnor och män samt solidaritet med svaga och utsatta. Mål-medelrationaliteten däremot, innebär att man handlar utifrån kedjan mål-medel-resultat. För skolans del kommer detta bland annat till uttryck i kun-skapskraven och kravet på utvärderingar av skolans resultat. Dessa två former av rationalitet kan komma i konflikt med varandra så att den enas tillväxt hindrar eller kväver den andra. Ett exempel på en sådan konflikt är när en lä-rare å ena sidan vill vara tydlig gentemot en elev som når svaga resultat, medan detta å andra sidan kan medföra att eleven ser sig som mindre värd, eller kanske till och med känner sig kränkt.
Deltagande målstyrning kontra resultatstyrning
Begreppet deltagande målstyrning tas upp i Läroplanskommitténs hu-vudbetänkande Skola för bildning (SOU 1992:94). I betänkandet diskuteras på ett principiellt plan denna form för styrning tillämpad på utbildningsområdet och benämns då som en ”modell för deltagande målstyrning och resultatan-svar” (SOU 1992:94, s. 118). Det lokala deltagandet utövas bland annat när lärare och elever utformar mål för undervisningen med stöd av kursplanernas mål att sträva mot. Mål att uppnå däremot, anger vad eleverna minst skall uppnå och är stöd för den lokala och nationella utvärderingen av elevernas resultat. Enligt betänkandet skulle man avstå från att formulera alltför detalje-rade nationella kunskapskrav. Istället var tanken att stimulera ett lokalt målar-bete med lokala tolkningar. På så sätt skulle såväl den centrala som den lokala nivån delta i formuleringen av målen (se också Skolverket 1996, s. 12). Som ett led i fördjupningen av den deltagande målstyrningen väljer senare en ar-betsgrupp på Utbildningsdepartementet att byta ut termen mot samverkande styrning. Detta sker för att just betona att samspel och dialog utgör hörnstenar i den deltagande målstyrningen (Ds 2001:48, s. 105).
Med utgångspunkt i begreppet deltagande målstyrning menar Forsberg &
Wallin (2005) att kunskapskraven aldrig kan vara entydiga, konkreta eller ab-soluta. Istället måste de vara så konstruerade att de har utrymme för tolkning
och lokal anpassning. Anledningen till detta är att de nationella kunskapskra-ven, enligt principerna i den deltagande målstyrningen, skall övertas av skolan och påverka lärarnas agerande. Men de skall också vinna legitimitet bland sko-lans externa intressenter: föräldrar, avnämare av skilda slag. Övertagandet an-sågs i reformens begynnelse kunna ske genom att lärarna omformulerade de nationella målen till undervisningsmål. Detta skulle ske såväl med hänsyn till lokala betingelser som inflytande och tillvaratagande av lärares professionella kunskap. Men efter 1994 har en utveckling skett mot en allt starkare kontroll av skolan, enligt Forsberg & Wallin, vilket avspeglat sig i talet om dess styr-ning. I början handlade det om den förskjutning av makt mot kommuner och skolor som ägde rum genom målstyrningen. Det lokala ansvaret skulle vara stort och innebära att bedriva verksamhet i riktning mot målen. Men ansvaret skulle också innebära att utvärdera i vilken grad de avsedda resultaten upp-nåddes samt vidta nödvändiga förbättringsåtgärder och därmed bidra till en utveckling av verksamheten. Men i takt med att staten alltmer betonades som ansvarig för uppföljning och kontroll av skolans resultat ändrades beteckning-en från målstyrning till mål- och resultatstyrning. Med tidbeteckning-en blev resultatstyr-ningen överordnad målstyrresultatstyr-ningen. Samtidigt som styrsystemet utvecklats på detta sätt har de svenska eleverna presterat allt sämre resultat. Detta skulle kunna hänga ihop med dels förskjutningen från målstyrning till en mer detalje-rad kriteriestyrd undervisning, dels med styrsystemets bidrag till marginali-sering av elever i och med antalet icke godkända, menar Forsberg & Wallin.
Alexandersson (1998) menar att begreppet en reflekterad praktik utgör ut-tryck för ett fördjupat lokalt ansvarstagande. I en sådan praktik funderar lärare tillsammans över undervisningsmetoder, diskuterar måltolkningar och kanske också fördelningen av undervisningsresurser. Men denna ansvarsdelegering fordrar samtidigt skärpta krav på att skolans verksamhet granskas via resultat- och kvalitetskontroller. Ett problem, enligt Alexandersson, är att politiker och administratörer inte har något direkt ansvar för att målen blir uppfyllda ef-tersom de inte är närvarande i undervisning och vid betygssättning. Här går det att skilja mellan en styrningsnivå, som ”kan uttrycka sig vidlyftigt” (ibid., s.
77) om vad som skall åstadkommas, och en handlingsnivå där målen skall in-ternaliseras av lärarna. Denna polaritet innebär att osäkerhet råder om vem som ytterst bär ansvaret för skolan. I ett sådant osäkerhetsläge kommer för-väntningarna på att lärare utvecklar en mer reflekterad praktik kanske inte att infrias, skriver Alexandersson.
Frågan om hur den deltagande målstyrningen uppfattas på realiseringsare-nan, där kunskapskraven skall omsättas i bedömning och betygssättning, be-rörs av Selghed (2004). Vissa av de lärare som Seljhed intervjuade uttrycker att kunskapskravens uttolkning i alltför hög grad lämnas över till lärarna själva.
Den deltagande målstyrningen uppfattas därför som ett sätt för statsmakten att frånhända sig ansvaret. Därmed undergrävs möjligheterna för att en rättvis och likvärdig betygsättning ska kunna komma till stånd. Carlgren & Englund (1996) gör reflektionen att den deltagande målstyrningen visserligen skulle in-nebära avreglering och avbyråkratisering samt decentralisering av beslut och ansvar. Men samtidigt har det nya styrsystemet inneburit en centralisering ge-nom ökade krav på utvärdering och resultatkontroll. Det målrelaterade betygs-systemet förstärker ytterligare tendensen, eftersom betygen skall bestämmas av i förväg definierade kriterier. Målstyrningens decentraliseringsmöjlighet kan alltså, enligt Carlgren & Englund, ha trängts undan av den centralisering som innebär att staten på förhand formulerat det förväntade resultatet.
Håkansson (2006) fokuserar frågan om huruvida ett friare arbetssätt, där eleverna får vara med och bestämma om upplägget, verkligen leder till att de lär sig mer och bättre. En av de intervjuade lärarna säger att det för egen del är lustbetonat med nöjda elever, men att frustrationen uppstår vid betygssätt-ningen. Dessutom blir denna synnerligen problematiskt om man som lärare inte har bedrivit ”traditionell” undervisning med kunskapskontroller. Håkans-son ställer därför frågan vad det kan betyda om det varit kul undervisning, eleverna har tyckt det var roligt, läraren är duktig, men att eleverna ändå inte klarar kunskapsmålen. Den kritiska komponenten är, enligt honom, elevens behov av att lära sig vad som krävs. Det tycks i så fall finnas ett samband mel-lan kunskapskraven och elevens upplevelse av skomel-lan som lustfylld. Ju större avståndet är mellan kraven och elevens behov, desto mindre blir eleven moti-verad för skolarbetet, skriver Håkansson.
På senare år har det rests krav på ännu tydligare kunskapskrav (ex. Björk-lund 2006; 2008). En bakgrund har varit att skolan ansetts behöva effektivise-ras. Segolsson (2011) kopplar samman tanken på en effektivare skola med kravet på tydliga och mätbara kunskapsmål, där efterfrågan på ökad tydlighet och mätbarhet har varit ett skolpolitiskt huvudmål för nuvarande regering. I viss mån liknar detta det som Tholin (2006) beskriver i sin avhandling och som han studerat i lokala styrdokument för skolår åtta i de tre ämnena eng-elska, kemi och idrott och hälsa. Ett antal sådana lokala dokument tenderade att översätta kursplanernas kunskapsmål och kriterier till vad eleverna skall
göra. Anledningen är antagligen att detta är enklare, åtminstone i jämförelse med att förtydliga vad eleverna skall lära sig, vilket är mycket svårare.
Wernberg (2009) refererar till utbildningsminister Jan Björklunds uttalan-den om att det behövs både tydligare och tidigare krav om elevernas kun-skapsresultat skall kunna höjas (Björklund, 2006; 2008). Om sådana kunskaps-krav skall vara tydliga kan de inte ge stort tolkningsutrymme till läraren, åt-minstone om bedömningen skall vara likvärdig och oberoende av i vilken skola som eleven går, menar Wernberg (s. 13).
Målstyrning kontra tidsstyrning
Tidsstyrningen som begrepp innebär att eleven har rätt till en viss minsta undervisningstid. Eftersom målstyrningen med nationella kunskapskrav an-sågs stå i motsättning till den tidsstyrning som traditionellt funnits, bedömdes det viktigt att låta målen styra mer än tiden (SOU 1992:94, s. 291). Rent prin-cipiellt trodde man att målstyrningen med tiden skulle komma att luckra upp timplanen som grund för organisatoriska och ekonomiska beslut på det lokala planet (Skolverket, 1999). Men diskussionen om relationen mellan mål- och tidsstyrning var inte avslutad i slutet av 1990-talet, trots att den hade startat redan i början av decenniet. Skolkommittén föreslog därför i sitt slutbetän-kande Skolfrågor - om skola i en ny tid (SOU 1997:121) att avskaffa tidsreglering-en för de olika ämntidsreglering-ena mtidsreglering-en behålla dtidsreglering-en totala tidsramtidsreglering-en. I timplanedelegat-ionens betänkande Skola utan timplan – med oförändrat uppdrag (Ds 1999:1) före-slås en försöksverksamhet under 2000 till 2005 kring grundskolans timplan.
Skolor och kommuner skulle få ansöka om deltagande i försöksverksamheten.
Totalt kom 79 kommuner och ca 900 av landets grundskolor på detta sätt att befrias från timplanens styrning. I linje med argumentet att det finns en in-byggd motsättning mellan tidsstyrning och målstyrning ansågs ett slopande av timplanen stämma bättre överens med intentionerna bakom en mål- och re-sultatstyrd skola (Prop. 1998/99:110). En situation där timplanen behålls be-traktades som motsägelsefull (UbU18:1997/98), paradoxal och otidsenlig (Ds 1999:1). En fördjupad målstyrning och därmed en slopad timplan tänktes kunna innebära att fokus riktas mot mål snarare än den tid det tar att nå dem (UbU5:1999/2000). Enligt Sundberg (2005) kan intentionerna med försöks-verksamheten utan timplan anses omfatta: decentralisering - från statlig tidsre-glering och allokering till lokal flexibilitet, ämnesöverskridande undervisning - från ämnestid till tid att nå mål, individualisering - från standardiserad tid till
individualiserad tid, lokalt läroplansarbete - från centrala direktiv till lokalt an-svar för måltolkning, tidsförhandling och tidsplanering. Försöket var från bör-jan tänkt att avlutas den 30 juni 2005, men förlängdes till den 30 juni 2007, i avvaktan på beredningen av Timplanedelegationens förslag (SOU 2005:102). I och med valet 2006 fick Sverige en ny regering och försöksverksamheten av-slutades.
I sin avhandling berör Hugo (2007) förhållandet mellan kunskapskrav å ena sidan och tids- och regelstyrning å den andra. Han framhåller att det är läroplanen och kunskapskraven som skall styra och inte timplanen. I och med att eleverna tillsammans med lärarna skall vara med och bestämma undervis-ningens innehåll, får dessa ett inflytande över sitt eget lärande. Att tidsstyrning och målstyrning kan förenas, enligt vad som ovan beskrivits, behandlas dock inte av Hugo.
Frågan om målstyrning kontra tidsstyrning väcktes redan tidigare i och med att grundskolans läroplan, Lgr 80, öppnade upp för ett överskridande av skolans traditionella timplan (Nyroos, 2006). Nyroos anser därför att Lgr 80 kan betraktas som ett första steg mot målstyrning och därmed ökad lokal fri-het gällande sätten att nå dessa mål. Lärarutbildningsreformen 1988 innebar dessutom att den äldre uppdelningen i låg-, mellan- och högstadielärare över-gavs till förmån för behörigheten att undervisa i årskurserna 1 - 7 respektive 4 - 9. Därmed blev de nya lärarna specialiserade inom färre ämnen för att under en längre tid kunna arbeta mot målen med eleverna.
Målstyrning, tidsstyrning och likvärdighet
En av de politiska avsikterna med den förändrade styrningen av den svenska skolan 1994, var att begränsa statens roll men samtidigt göra styrningen mer uppenbar och tydlig. En nationell uppgift i denna förändring är att definiera de kunskapskrav som alla elever minst skall nå (Skr. 1993/94:183). En av sko-lans uppgifter är att se till att alla elever når de grundläggande kunskaper som uttrycks i de nationella kunskapskraven (Skr. 1996/97:112). För att klara av detta måste skolan kunna möta behoven hos varje enskild individ och de krav denne ställer på utbildningen, vilket i sin tur kräver en skola i ständig utveckl-ing (Skr. 1998/99:121). Läroplanerna beskriver detta som att undervisnutveckl-ingen ska utformas, inte på samma sätt överallt eller att skolans resurser ska fördelas lika, utan utifrån den likvärdighetsnorm ”som anges genom de nationella må-len” (Lgr 11, s. 8; Lgy 11, s. 6). Det är alltså de nationella kunskapskraven som
också är nationella redskap för att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig inom varje skolform, oavsett var i landet den anordnas, vilket också anges i Skollagens 1 kap 9§ (SFS 2010:800).
Englund (1993) skiljer på två perspektiv inom det svenska
Englund (1993) skiljer på två perspektiv inom det svenska