Placerade barn, LVU-mål i domstolen & studier om tvångsvård och LVU-mål

förvaltnings-domstolarna. Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden har betydelse som prejudikat och några av de avgöranden som gäller umgängesbegränsning och hemlighållande av vistelseort exemplifieras.

Avsnittet avslutas med en genomgång av tidigare studier på området om tvångsvård och LVU-mål.

Placerade barn

Enligt Socialstyrelsens statistik om socialtjänstinsatser till barn och unga 2019 var 6 045 barn placerade enligt LVU den 1 november 2019. Av dessa var 3 236 pojkar och 2 809 flickor. Den vanligaste grunden för LVU-vård är brister i hemmiljön. De flesta barn som får vård med stöd av LVU placeras i familjehem. Den 1 november 2019 var 4 007 barn placerade i familjehem (inklusive nätverkshem och jourhem) med stöd av LVU (Regeringen, 2020, s.9).

Majoriteten (78%) av de heldygnsinsatser som gavs till barn och unga under 2019 var beslutade enligt SoL och 23 procent enligt LVU. Den vanligaste placeringsformen är familjehem, 2019 var 20 400 barn och unga av totalt 31 100 placerade i familjehem (Socialstyrelsen, 2020b).

Socialstyrelsens presenterade i juni 2020 en ny kartläggning av skyddade boenden enligt vilken uppskattningsvis 6 200 barn vistades minst en natt på skyddat boende under perioden från den 31 juli 2018 till och med den 1 augusti 2019. Det är en ökning med 95 procent jämfört med en tidigare kartläggning från Socialstyrelsen (Ds 2020:16, s.83).

LVU-mål i förvaltningsrätten, kammarrätten och Högsta förvaltningsdomstolen

Förvaltningsdomstolarna i Sverige var föremål för en stor omorganisation under 2010 då antalet förvaltningsrätter minskades från 23 till 12 (Leviner, 2012). Det finns 12 förvaltningsrätter (FR) och fyra kammarrätter (KamR). Förvaltningsrätten består av en juristdomare och tre nämndemän.

Kammarrätten består av tre juristdomare och två nämndemän. Processerna i förvaltningsrätten och kammarrätten skiljer sig åt i sakligt innehåll och i form. En kammarrättsförhandling kan uppfattas som mer juridiskt strikt och förvaltningsrättsdomar som mer innehållsrika i beskrivning av fakta

och domskäl än kammarrättsdomarna (SoS-rapport 1995:21; Domstolsverket, 2019).

Domstolsverkets statistik visar att antalet LVU-mål har ökat med åren. Beredande av vård omfattar nästan hälften av det totala antalet LVU-mål (Socialstyrelsen, 2009, s.28). I förvaltningsrätterna avgjordes 5 212 LVU-mål under 2019 och i kammarrätterna avgjordes 2426 LVU-mål. LVU-målen i kammarrätterna fördelades enligt följande: 689 i Stockholm, 861 i Göteborg, 354 i Sundsvall och 522 i Jönköping. I Högsta förvaltningsdomstolen avgjordes under samma år 763 LVU-mål. Hur många av dessa som beviljades prövningstillstånd går inte att utläsa från den redovisade statistiken (Domstolsverket, 2019).

På förvaltningsrätts- och kammarrättsnivå är rättstillämpningen kasuistisk, det vill säga utgången i målet är i hög utsträckning beroende av omständigheterna i det enskilda fallet (Svensson, 2012). En central del av rättssäkerheten är att medborgarna med visst mått av säkerhet kan förutse

myndigheters och domstolars beslut. Genom generella uttalanden av Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) förtydligas innebörden av de förutsättningar som gäller för tvångsvård enligt LVU, vilket innebär att möjligheten till förutsebarhet ökar. Detta ökar rättssäkerheten. Svensson (2012) uppger att HFD:s avgöranden kan ha betydelse som prejudikat även om underinstanserna inte uttryckligen hänvisar till dem i sina domar. En norm eller ett rekvisit kan ha preciserats ändå.

Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden

Prövningstillstånd till Högsta förvaltningsdomstolen, HFD, (tidigare Regeringsrätten, RegR) meddelas om frågan har betydelse för rättstillämpningen. Domen kan då som prejudikat ge ledning för hur andra liknande fall ska bedömas. Prövningstillstånd meddelas också om en underrätt har begått något processuellt fel, eller om det finns synnerliga skäl. Endast ett fåtal procent av de mål som överklagas till HFD beviljas prövningstillstånd. Motiven till att inte ta upp en dom anges sällan och beslutet att inte medge prövningstillstånd innebär att gällande praxis i den aktuella frågan anses vara godtagbar (Socialstyrelsen, 2009; Domstolsverket, 2019).

Svensson (2011) belyser vad HFD har bidragit med i sina avgöranden när det gäller att förstärka rättssäkerheten i mål om tvångsvård av barn. Under åren 1982 -2010 har HFD (också tidigare benämnt som Regeringsrättens årsbok, RÅ) meddelat 118 domar angående LVU, varav 46 referat och 72 notisfall. Referaten är viktigast, eftersom principfrågan vid det slutliga avgörandet i notisfallen inte är densamma som när målet upptogs till prövning (Svensson, 2011, 2012).

Avgöranden som gällt umgängesbegränsning och hemlighållande av vistelseort exemplifieras nedan:

I RÅ 1990 ref. 97 uttalar RegR att varken lagtext eller uttalanden i lagens förarbeten hindrar beslut om totalt umgängesförbud (Svensson, 2012, s.168, min kursivering).

I RÅ 1993 ref. 72 var frågan huruvida umgängesrätten enligt 14 § LVU kan begränsas också genom en inskränkning i föräldrarnas rätt att kontakta barnet per telefon. RegR uttalade att den aktuella bestämmelsen borde tillämpas restriktivt. RegR kom fram till att en begränsning av föräldrarnas umgängesrätt, om den ansågs påkallad, kunde ske genom en inskränkning i föräldrarnas rätt att kontakta barnet per telefon (Svensson, 2012, s.136, min kursivering).

I RÅ 1999 not. 124 yrkade föräldrarna att vården av deras barn skulle upphöra och i andra hand att umgänget skulle utökas. Domstolen lade vikt vid att en grundtanke när det gäller vård enligt LVU är att vården inte ska pågå längre än nödvändigt och att den ska vara inriktad på att barnet ska återförenas med föräldrarna så snart det är möjligt med hänsyn till barnets väl. För att en återförening på sikt ska kunna ske är det viktigt med en nära och god kontakt mellan barnet och föräldrarna under vårdtiden. Det är därför också viktigt att kontinuerligt pröva möjligheter till mer umgänge efter beslut om en begränsning. Prövningen ska ske med utgångspunkt i barnets behov och intressen. Hänsyn får även tas till grunden för omhändertagandet och till hur förhållandet mellan barnet och föräldrarna utvecklats under vårdtiden. I det aktuella målet fanns det förutsättningar att utöka det umgänge som under ganska lång tid ägt rum mellan barnen och deras föräldrar i familjehemmet. Hänsyn till

barnens intressen talade för att en sådan utökning skulle ske successivt. Med tanke på vårdens inriktning på återförening ansåg domstolen att det var av vikt att pröva möjligheten till umgänge i föräldrarnas bostad (Socialstyrelsen, 2020a, s.180, mina kursiveringar).

I RÅ 2005 ref. 66 motsatte sig ett 12-årigt barn som var omhändertagen enligt LVU allt umgänge med föräldern.

Socialnämndens beslut om totalt umgängesförbud fastställdes då det ansågs att barnets vilja ska tillmätas avgörande betydelse. Domstolen bedömde att det måste anses vara det bästa för barnet att något umgänge inte utövas så länge barnet själv inte kan acceptera det, oavsett orsakerna till ställningstagandet (Socialstyrelsen 2020a, s.172, mina kursiveringar).

I HFD 2017 ref. 39 prövades frågan om det fanns tillräckliga skäl för att hemlighålla barnets vistelseort för en förälder. I målet var ett barn omhändertaget för vård enligt 2 § LVU på grund av brister i omsorgen.

Socialnämnden fattade beslut om att hemlighålla vistelseorten på grund av barnets upplevelser av föräldrarnas konflikter. Föräldrarna ansågs inte ha förstått hur barnet hade påverkats av de skrämmande situationer som barnet hade bevittnat under sin barndom. Föräldrarna ansågs heller inte förstå barnets behov av vård. Barnets mamma hade tidigare agerat på ett hotfullt sätt mot familjehemmet där barnet var placerad, vilket resulterade i en

omplacering. Pappan hade varken träffat barnet under den tiden eller försökt att få kontakt med varken barnet eller det hem där barnet bodde. HFD framhöll att de risker som socialnämnden framställde visserligen var allvarliga.

Nämndens uppgifter om pappans agerande var dock endast övergripande och innefattade beskrivningar av andra vuxnas handlande, såsom mammans. HFD ansåg att det saknades konkreta beskrivningar av hur just pappan hade agerat. Det fanns heller inget tydligt samband mellan pappans agerande och en risk att han hade ingripit i vården.

HFD gjorde bedömningen att det inte förelåg tillräckligt starka skäl för att hemlighålla barnets vistelseort och biföll därmed pappans överklagande (Socialstyrelsen 2020a, s.176, mina kursiveringar).

Tidigare studier om tvångsvård och LVU-mål

Leviner (2012) gör en historisk genomgång av den svenska tvångsvårdslagstiftningen i förhållande till olika domstolssystem. Det svenska systemet för att stödja och skydda barn har generellt utmärkt sig för att vara familjestödjande till skillnad från många andra system, exempelvis systemen i USA, Storbritannien och Australien, vars system betecknas som barnskyddsorienterade. I många andra länder finns specialiserade domstolar inom barnområdet. Sådana domstolar finns i de flesta stater i USA och Australien, liksom i Storbritannien och på Nya Zeeland. Någon samlad information om domstolarnas specialisering inom barnområdet i andra länder, exempelvis EU-länderna, har Leviner inte kunnat återfinna.

De flesta svenska rättsfallsstudier gällande LVU handlar om omedelbara omhändertaganden enligt 6 § LVU och beredande av vård enligt 2 § och 3 § LVU. Inte någon studie har särskilt studerat beslut enligt 14 § LVU som gäller både hemlighållande av vistelseort och umgängesbegränsningar.

I SOU 2015:71 (s. 543) bekräftas att det inte finns någon statistik eller studier som ger en generell bild av umgänget mellan barn och föräldrar vid LVU-vård och i vilken utsträckning det förekommer umgängesbegränsningar och beslut om hemlighållande av vistelseort.

Mattsson (2006a) uppger visserligen att av de LVU-domar som hon har studerat som rör

överklaganden under placering i familjehem, är en övervägande del umgängesmål som i de allra flesta fall rör frågan om begränsning av föräldrars umgänge med barnet. Det framgår dock inte av studien vad som framkommit särskilt gällande just dessa mål. Mattsson (2010) undersöker vidare begreppet familj i sin studie av tillämpningen av förutsättningarna för vårdnadsöverflyttning för barn som är placerade i samhällsvård och möjligheterna att tillgodose barns rätt till familj genom regelsystemet i Sverige 2010, då den nationella rätten liksom rättstillämpningen ska harmonisera med barnkonventionens innehåll. Mattsson (2010) konstaterar att det var vanligt förekommande i svenska domar att en eller flera artiklar från barnkonventionen berördes i domskälen. Mattsson (2002) har även undersökt det processuella regelverket och barnets ställning i LVU-mål. Mattsson studerar bl.a. beredande av vård enligt 2 och 3 §§ LVU och konstaterar att barn är tillförsäkrade allmänna processuella redskap som ger ett grundläggande skydd, men att dessa redskap behöver anpassas efter måltyp (miljöfall respektive beteendefall) och barnets mognadsgrad för att tillgodose barnets bästa (Mattsson, 2002; även enligt Svensson, 2012).

De två studier som jag fann som behandlar hemlighållande av vistelseort respektive

umgängesbegränsningar är Skoglund (2017) respektive Bergman m.fl. (2018). Skoglund (2017) gör en rättsfallstudie av kammarrättsdomar gällande hemlighållande av vistelseort med syfte att granska hur bestämmelsen om hemlig vistelseort förhåller sig i rättstillämpningen. Samtliga domar som behandlat frågan om hemlighållande av barns vistelseort i de fyra kammarrätterna studerades under åren 2000-2017. Skoglund (2017) redovisar konkreta grunder för att hemlighålla barnets vistelseort och hur principerna om barnets bästa och barnets rätt till delaktighet har beaktats, slutligen ses bestämmelsen om hemlighållande av barns vistelseort i ljuset av rätten till familjeliv. Skoglund (2017) använder den kvalitativa rättsdogmatiska metoden som är vanlig förekommande hos jurister.

Bergman m.fl. (2018) har utvärderat ett bedömningsstöd för familjehemsplacerade barns umgänge med föräldrar, andra anhöriga och närstående på uppdrag av Socialstyrelsen.

Bedömningsunderlaget ska underlätta arbetsprocessen, systematisera kunskapsunderlaget och stärka barnperspektivet. Socialtjänstens arbete med att bedöma familjehemsplacerade barns umgänge är en viktig fråga då umgängesfrågan kan vara komplex och en källa till konflikt mellan olika personers intressen. Den professionella bedömningen och praktiken har stor betydelse för att det ska bli kvalitet i umgänget. Den professionelle behöver dels säkerställa barnets trygghet och säkerhet, dels arbeta för att bygga och behålla relationer, förbereda barnet inför umgänget, samt ge tillgång till det stöd som behövs för de berörda för att umgänget ska bli till barnets bästa (Boyle, 2017, och Sen & Broadhurst, 2011, i Bergman m.fl., 2018).

Schlytter och Linells (2008:2) genomgång av studier gällande omhändertaganden enligt LVU uppmärksammar en maktobalans mellan offentlig part och enskild part. Vidare påtalar Schlytter och Linell att det saknas studier av fall där det finns motstridiga intressen mellan de enskilda parterna i LVU-mål. Jacobsson (2006) problematiserar de offentliga parterna genom att studera

spänningsförhållandet mellan ett rättsligt och ett terapeutiskt synsätt i muntliga domstols-förhandlingar om tvångsvård enligt LVU, LVM och LPT (Lagen om psykiatrisk tvångsvård).

Socialsekreterare och psykiatrer representerar den terapeutiska ambitionen som finns i

tvångsvårdslagstiftningen, att hjälpa någon till ett bättre liv och den terapeutiska institutionella logiken, som kommer av utbildning, erfarenheter, yrkesrollen och normer och värderingar som etablerats i samhället. Samtidigt har de dubbla roller av att både hjälpa och kontrollera, som vid en ansökan om vård innebär att gå från en terapeutisk arena till en juridisk arena och utgöra offentlig part. Relationen till klienten/patienten som utgör den enskilda parten förändras härmed. Advokater och domare verkar inom en rättslig institutionell logik där de ska ta hänsyn till rättsliga regler, kunskapsfält samt normer och värderingar som omgärdar deras professioner. En av Jacobssons slutsatser är att ingen av aktörerna hon studerat intar roller som kan förväntas utifrån den rättsliga logiken när det gäller partsförhållanden och rättslig granskning, vilket går ut över klientens rättssäkerhet. En av rekommendationerna Jacobsson ger är att det offentliga biträdet ska inta en mer försvarande roll och granska nämndens argument på ett centralare sätt (Jacobsson, 2006, och enligt Svensson, 2012, s.62-63).

Även Ponnert (2007) analyserar spänningen mellan den rättsliga och terapeutiska logiken i sin studie av tvångsvård av barn och unga ur socialsekreterares perspektiv. Ponnert konstaterar att förvaltningsrätten tar stor hänsyn till sociala myndigheters bedömningar om vad som är bäst för den enskilde. En av slutsatserna hos Ponnert är att socialsekreterare anpassar den skriftliga

LVU-utredningen efter föreställningar och erfarenheter av det rättsliga systemet. Socialsekreterare inväntar ”tillräckliga bevis” och anpassar innehåll och form i LVU-utredningarna efter vad de tror att förvaltningsrätten behöver för att fatta beslut i enlighet med socialtjänstens bedömning

(Svensson, 2012, s.63; Ponnert, 2007, s.261). Ponnert visar att det finns en ambition hos

socialsekreterare att undvika tvångsvård även efter att tvångsvård har påbörjats, där målet är att barnet ska kunna flytta hem igen eller att vården ska kunna övergå till frivilliga former. Ponnert (2007, s.221) menar att det kan ses som ett uttryck för en relationsorienterad skolbildning som finns i svensk lagstiftning, där relationen mellan barn och deras föräldrar ges en väsentlig betydelse för barns välbefinnande. Tvångsvård kan ses som ett misslyckande, som en sista utväg när alla andra möjligheter är uttömda (Ponnert, 2007, s.223). Ponnert (2007, s.253) påtalar också att det inte finns någon säker kunskap om att en regelbunden kontakt med föräldrarna har en positiv effekt på

placerade barns utveckling, däremot har kontakten positiva effekter på placeringens stabilitet, vilket Egelund och Hestbæk (2003, s.196) konstaterat i sin forskningsöversikt.

Olika dilemman som aktualiseras utifrån hur tvångsvårdslagstiftningen är utformad behandlas i många studier, varav Kaldal (2010) studerar riskbedömningar i vårdnads- och LVU-mål och ställer bland annat frågan var den rättsliga gränsen går för när kontakten mellan barn och föräldrar ska begränsas med hänvisning till risk. Kaldal undersöker vilka bevisbörde- och beviskravsregler som kan knytas till bevistemat risk. LVU bygger på att det föreligger risk eller inte. Kaldal menar att en förbättring skulle vara att införa en möjlighet att ingripa vid en lägre risknivå för att möjliggöra en riskhantering (Kaldal, 2010, enligt Svensson, 2012, s.66). Även Svensson (2012) studerar

riskbedömningen i LVU och ser den som en faktor som gör att beslutsfattandet medför en

betydande osäkerhet och att möjligheten till förutsebarhet därmed är svag. Svensson har undersökt praxis i HFD och i underinstanserna gällande tvångsvård enligt LVU och LVM (Lagen om vård av missbrukare i vissa fall). Svensson ställer frågan om HFD har den prejudicerande funktion som behövs eller om HFD kan öka sitt bidrag till att stärka rättssäkerheten. Svensson visar bland annat att flera av HFD:s domar innebär regelpreciseringar i LVU medan andra HFD-domar är utpräglat kasuistiska, dvs. beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Dessa kan dock fungera som vägledande exempel. Genom intervjuer undersöks också hur rättssäkerhet uppfattas i LVU- och LVM-sammanhang av personer som tillämpar lagstiftningen (Svensson, 2012, s.153, s.203 f, s.225).

En av de större studierna om LVU-mål gjordes 1995 av Socialstyrelsen och Stockholms socialtjänst (SoS-rapport 1995:21). De utredde beslutskedjan gällande ansökan om vård enligt LVU och ville se om det fanns skillnader i synsätt mellan domstol och socialtjänst vad gäller barns behov. De undersökte även kvaliteten på det underlag som socialnämnden lämnar in till domstolen. Studien omfattade ansökan om vård enligt 2 § LVU vid fyra länsrätter och samtliga domar i kammarrätterna 1993. De fann att i länsrätterna bifölls 80 % av socialnämndens ansökningar, men att skillnaderna var stora mellan de fyra länsrätterna (mellan 50 till 97 %). En parts benägenhet att överklaga en dom påverkades av om domstolens beslut var enhälligt eller inte (SoS-rapport 1995:21). Studien fann att kammarrätterna hade 238 domar som omfattade 366 barn år 1993. Av dessa mål hade socialnämnden överklagat i 10 % av fallen och vårdnadshavare i 90 % av fallen. 28 % av

nämndernas överklaganden bifölls och 18 % av vårdnadshavares överklaganden. Barnens offentliga biträden anslöt sig till 89 % helt till socialnämndens förslag. Ansökan om prövningstillstånd i Regeringsrätten gjordes i 30 % av målen, men inte i något fall meddelade rätten prövningstillstånd.

20 mål (8%) handlade om beslut att inte röja vistelseort och umgängesbegränsning. Av 27 ”övriga”

mål (som innefattar 14 § LVU), beslutade rätten om en ändring i förhållande till socialnämndens förslag i 15 av fallen. Studien innehåller intervjuer med socialarbetare, domare, juridiska ombud och nämndemän. Jurister uppgav att barnets ombud har stor betydelse för utgången i målet och att uppdraget att vara barnets ombud har olika status i olika delar av landet, samt att ombudens

kompetens och engagemang varierar (SoS-rapport 1995:21, s.13-17). Studien konstaterade också att domstolarnas statistik var ofullständig och omöjliggjorde nationella jämförelser avseende vissa grundläggande uppgifter och med avseende på samtliga länsrättsdomar angående LVU. De

framförde att det är av intresse för myndigheter, forskare och allmänheten att sådana uppgifter görs tillgängliga (SoS-rapport 1995:21).

Socialstyrelsen (2009) gjorde en uppföljning av ovanstående granskning 2009. Syftet var att undersöka om det inneburit några förändringar att bestämmelser som utgår från barnkonventionens artiklar om barnets bästa och barnets rätt att komma till tals har införts i socialtjänstlagen och i LVU. Den första sammanställningen innehåller uppgifter från domar om att bereda vård enligt LVU i (samma) fyra utvalda länsrätter under 2008. Den andra sammanställningen innehåller uppgifter från samtliga kammarrättsdomar under samma år. Sist redovisas en fördjupad granskning av kammarrättsakter i 35 utvalda mål under 2008 där rätten inte bifallit socialnämndens ansökan om vård (Socialstyrelsen, 2009). Sammanställningen av 371 kammarrättsdomar 2008 visade bl.a. att det i merparten av målen antingen var vårdnadshavaren eller den unge själv (15 år eller äldre) som var klagande, och i 9 procent av målen var det socialnämnden. Kammarrätten och nämnden gjorde samma bedömning i merparten av domarna. Jämfört med 1993 hade kammarrätterna under 2008 bifallit en mindre andel överklaganden från vårdnadshavare och en större andel av överklaganden som kom från nämnden. Det var fler flickor som fick vård på grund av hemförhållandena och fler pojkar som fick vård på grund av eget beteende. När båda ansökningsgrunderna åberopades var fördelningen mellan flickor och pojkar ungefär lika. Socialstyrelsen (2009) lyfter fram att det kan vara svårt att bedöma i vilken mån en domstol tillämpat ett barnperspektiv genom att granska domar, eftersom dessa är av varierande omfattning, detaljeringsgrad och kvalitet. Det varierar hur utförligt domstolarna redovisat sina domskäl. Domstolen kan dessutom välja att vara återhållsam med beskrivningar för att skydda barnets integritet.

Sammanfattningsvis handlar de flesta tidigare studier om LVU-mål och tvångsvård om omedelbara omhändertaganden enligt 6 § LVU och ansökan om beredande av vård enligt 2 och 3 §§ LVU samt

Sammanfattningsvis handlar de flesta tidigare studier om LVU-mål och tvångsvård om omedelbara omhändertaganden enligt 6 § LVU och ansökan om beredande av vård enligt 2 och 3 §§ LVU samt