I beskrivningen av kommunledningens arbete utgår jag från McPhees (1985, sid. 162) modell för hur formella strukturer som dokument skapas i tre steg, design, kommunikation och respons. McPhee (1985) och Sutton (1987) menar att offentliga tillkänna- givanden av att organisationsförändringar planeras är betydelse- fulla signaler till de anställda att de förr eller senare kommer att be- röras av dessa, men att det för tillfället är okänt på vilket sätt eller i vilken omfattning. Isabella (1990) visar i en studie att offentlig- görandet av förändringar i organisationen blev kritiska händelser som bidrog till att individer förändrade sitt handlande.
Bakgrund till kommunöversynen
I december 1992 beslutade kommunfullmäktige att anlita ett kon- sultföretag för att göra en översyn av kommunens nämnd och för- valtningsorganisation. Motiveringen för detta var att ”... upplevel- sen av brister och svagheter i den dåvarande organisationen hade blivit påtagliga”, och att kommunen hade ”en styrning och verk- samhet uppbyggd efter de ledningsprinciper som traditionellt genomsyrat den kommunala sektorn, som baserades på en situation med expanderande verksamhet”.
Som motiv för behovet av förändring hänvisades till de för- ändringar i kommunens omgivning som skett de senaste åren, som innebar att det nu behövdes en styrning som ”förmår prioritera vad som skall göras, och som gör att man kan åstadkomma mer med mindre utan att kvaliteten försämras”. Man menade att denna utveckling inte var unik för Friköping utan att det generellt fanns ett ökat förändringskrav på kommunerna och att detta i hög ut- sträckning styrdes av hur ”olika intressenter inom och utanför kom- munen agerar”. Som motiv för förändringsbehovet hänvisades ock- så till att kommunernas expansionstakt under de tre senaste decen- nierna avstannat under 1990-talet och nu snarare kännetecknades av minskad konsumtion (av kommunala varor och tjänster). Till- växttakten under perioden 1960 till 1980 hade möjliggjorts genom att stora ekonomiska resurser tillfördes kommunsektorn, men när ”inkomster från skatter och statsbidrag minskar så tvingas kom- munerna skära ner sina kostnader för att inte det ekonomiska resul- tatet skall försämras allvarligt”.
Ytterligare ett motiv för behovet av förändring identifierades i den egna organisationen (ibid.) där ”en decentralisering av styr- ningen hade påbörjats inom delar av den kommunala verksam- heten, utan någon uttalad helhetsstrategi för utvecklingen”.
Projektets organisering
I samarbete med två externa konsulter organiserades arbetet på följande sätt.
En ledningsgrupp utsågs som bestod av de ordinarie ledamöterna i kommunstyrelsen samt en representant ur varje parti som inte fanns representerade där. Ledningsgruppens uppgift var att ansva- ra för organisationsöversynen på fullmäktiges uppdrag. Gruppen var därmed uppdragsgivare för eventuella externa och interna resurspersoner i projektet. Man utsåg också ett arbetsutskott till led- ningsgruppen och detta bestod av två kommunalråd, ett kvinnligt kommunalråd som representerade den politiska majoriteten och ett manligt kommunalråd som representerade oppositionen. Utskottets uppgift var att ”effektivisera den operativa ledningen av över- synen” och att utgöra ledningsgruppens verkställande ledning. Kommunalråden ingick också i projektledningsgruppen, som i övrigt bestod av ekonomichef, skolchef, tekniska verkens chef, kanslichef samt de två konsulterna. Samtliga chefer och de två konsulterna var män. I utredningen motiverades inte på vilka grunder dessa valts. Projektledningsgruppens uppgift var att ansvara för ”att projektet drivs och genomförs enligt de riktlinjer som fastställts”. Arbetsför- delningen i gruppen var sådan att konsulterna skulle ansvara för projektets dokumentation medan gruppen som helhet skulle an- svara för rapportering till ledningsgruppen. Av denna beskrivning framgår att de två kommunalråden var nyckelpersoner i plane- ringen av omorganisationen.
Tidsplanering och målsättning
Arbetet skulle genomföras i fyra steg och man definierade mål för varje steg (se nedan). Med detta som grund gjordes en detaljerad tidsplan (se bilaga 1). Enligt planeringen skulle man börja med att intervjua ett antal nyckelpersoner och i november 1993 skulle ett organisationsförslag kunna presenteras. Under november-december skulle detta beredas och förankras i de politiska partierna, och underlag för beslut i fullmäktige skulle bli klart under vecka 6, 1994. Därefter skulle detta remissbehandlas under veckorna 7-10
och i mars skulle kommunfullmäktige fatta beslut om en ny organi- sation. Denna tidpunkt modifierades senare, till maj 1994. Därefter skulle implementeringsarbetet påbörjas direkt eftersom det var val hösten 1994 och den nya kommunledningen skulle kunna gå in i den nya organisationen i januari 1995.
De mål som sattes upp för projektledningsgruppens arbete var följande:
Steg 1. Genom intervjuer med nyckelpersoner var ett av målen att få en bild
av vilka kärnfrågor som var aktuella i kommunen, med tanke på det planerade förändringsarbetet. Ett annat mål med intervjuerna var att ’tydliggöra skillnader och samstämmighet i uppfattningar hos politiker och förvaltningschefer och redovisa inriktning och ambitionsnivå på förändringen hos de intervjuade’. Detta menade man skulle ge ’en god plattform för det fortsatta arbetet.’
Steg 2. I detta steg var målet framförallt att ’ta fram kunskap om kommunens
finansiella situation i ett historiskt och framtida perspektiv’. Med detta underlag skulle det vara möjligt att göra en säker bedömning av ’vilket konsumtionsutrymme som ligger inom ramen för god ekonomisk hushållning, och därmed ge underlag för formulerandet av finansiella mål.’ I detta steg är målet också att politiker och anställda skall öka sin kunskap om och förtrogenhet med nyckeltal.
Steg 3. I detta steg är antagandet att ’tillräcklig kunskap finns om kommunens
utgångsläge för att kunna ta ställning till den framtida utvecklingen’ och att ’inriktningen på kommunens verksamhet klargörs och kärnom- råden fastställs’. I detta steg är ambitionen att ’erforderliga målsätt- ningar fastslås och att beslut om styrformer och policy tas’. Här är av- sikten att beslut skall fattas om den framtida politiska organisationen och verksamhetsorganisationen, så att ’nya rutiner och reglementen anpassas efter de nya förutsättningarna och formerna för ett anpassat administrativt stöd tas fram’.
Steg 4. En effektiv kommunal verksamhet.
Redan efter de inledande intervjuerna beslutade fullmäktige att anta följande övergripande mål för en ny organisation (ordagrant återgivet ur rapporten):
En mer effektiv form för politisk styrning En flexibel organisation
Ett ökat engagemang och motivation hos personalen genom ett bättre tillvaratagande av personalens kompetens. Kännetecknande för den
enskildes arbetssituation skall vara en ur alla synvinklar god arbets- miljö.
En förbättrad service för kommunens invånare.
En ökad produktivitet med bibehållen eller höjd kvalitet och ökad effektivitet.
Ett effektivare utnyttjande av kommunens samlade resurser.