3 Skolbibliotek – en bakgrund
3.1 Gällande rätt
3.1.4 Praxis om skolbibliotek
Tillgång till skolbibliotek redan från start
Den som ansöker om att få starta en fristående skola behöver visa att eleverna redan från start kommer att få tillgång till skolbibliotek som lever upp till författningarnas krav. Nedan redogörs för hur Skol- inspektionen och domstolar har bedömt några sådana ansökningar
med avseende specifikt på tillgång till skolbibliotek.26
Ett bolag som ansökte om att starta en fristående gymnasieskola beskrev i sin ansökan att de hade för avsikt att bygga ett skolbiblio- tek och fram till dess att det var färdigbyggt skulle eleverna antingen få tillgång till ett skolbibliotek vid en grundskola som bolaget var huvudman för eller besöka folkbiblioteket eller ett skolbibliotek vid en kommunal gymnasieskola. Skolinspektionen, och även förvalt- ningsrätten, fann att bolaget inte hade visat att eleverna redan från start skulle få tillgång till skolbibliotek. När det gällde att ge gymna- sieeleverna tillgång till skolbiblioteket vid den grundskola som bo- laget var huvudman för, hade bolaget, enligt Skolinspektionen och
24 Avsnitt 2.8 SKOLFS 2010:37, SKOLFS 2010:250, SKOLFS 2010:251, SKOLFS 2010:255 samt avsnitt 2.6 SKOLFS 2011:144 och SKOLFS 2013:148.
25 Skolverket (2016b).
26 Förvaltningsrätten i Stockholm dom 2015-05-11 i mål nr 17531-14, Förvaltningsrätten i Stockholm dom 2017-08-22 i mål nr 22285-16 och Förvaltningsrätten i Stockholm dom 2018- 09-21 i mål nr 25043-17.
förvaltningsrätten, inte visat att det biblioteket ”var av sådan beskaf- fenhet som krävs av ett gymnasiebibliotek”. När det gällde de tilltänkta kommunala biblioteken hade bolaget inte presenterat något avtal mellan bolaget och behöriga företrädare för kommunen.
Ett annat bolag, som också ville starta en fristående gymnasieskola, angav i sin ansökan att de skulle bygga ett skolbibliotek som beräk- nades vara fullt utbyggt inför skolans fjärde år. Skolinspektionen, och även förvaltningsrätten, avslog dessa ansökningar med motiveringen att det inte var visat att skolorna skulle leva upp till kravet om att redan från start ge eleverna tillgång till skolbibliotek.
Rimliga kostnadsberäkningar för skolbiblioteket
Skollagen anger att den som ansöker om att få starta en fristående skola ska ha ”förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen”. Det innebär bland annat att budgeten behöver ge vid handen att verksamheten i praktiken har förutsättningar att följa föreskrifterna. Den som ansöker om att få starta en fristående skola behöver således ha gjort rimliga beräkningar för vad skolbiblioteks- verksamheten kommer att kosta. Det kan förväntas kosta mer att bygga upp ett nytt skolbibliotek än att förvalta ett befintligt skol- bibliotek.
I ett mål fann Skolinspektionen, och även förvaltningsrätten, att ett bolag som ville starta en fristående gymnasieskola inte med av- satta medel i budgeten hade säkerställt att eleverna skulle få tillgång till ett skolbibliotek som skulle leva upp till författningarnas krav. Ett annat bolag, som ville starta en fristående grundskola, hade moti- verat sina relativt lågt budgeterade kostnader för skolbiblioteket med att man ”valt att inte låsa fast sig i ett alltför stort antal fysiska böcker, främst för att moderna bibliotek i dag utvecklas främst inom det digitala spektret, inte fysiska volymer”. Skolinspektionen, och även förvaltningsrätten, fann att bolagets beräkning av kostnaderna inte var rimliga. Kostnaden för en nyetablering av skolbibliotek borde, enligt Skolinspektionen och förvaltningsrätten, ligga över kostnaden för ett befintligt skolbibliotek.
De ovan beskrivna exemplen är visserligen domar från förvaltnings- rätt, inte från överrätt, men synliggör att praxis är att domstolarna vanligen delar Skolinspektionens bedömningar när det gäller vad som
krävs av en sökande för att visa att en nystartad skola kommer säker- ställa att eleverna får tillgång till skolbibliotek som lever upp till författ- ningarnas krav.
Återkallade godkännanden om att få bedriva fristående skola
Ett skäl för Skolinspektionen att återkalla godkännanden om att få bedriva fristående skola kan vara brister avseende skolbiblioteket.
På en fristående grundskola besökte lärarna mycket sällan skol- biblioteket och eleverna hade inte möjlighet att besöka det utan att be en lärare att följa med. Elever som Skolinspektionen intervjuade hade endast besökt skolbiblioteket någon enstaka gång och ett par av de intervjuade eleverna hade aldrig varit där. Under en lektion upp- märksammade Skolinspektionens inspektörer att en lärare uppmanade eleverna att antingen ta med böcker hemifrån, köpa böcker eller låna från en vän för att läsa i skolan. Läraren berättade för Skolinspektio- nens inspektörer att antalet böcker på skolbiblioteket var så litet att
eleverna redan hade läst de böcker som fanns där.Skolinspektionen
återkallade i detta fall huvudmannens godkännande om att få driva skolan. Bristerna när det gällde skolbiblioteket hade betydelse för beslutet, men även andra allvarliga brister på skolan låg till grund för
återkallandet.27
Bidrag från kommuner till enskilda huvudmän
Som beskrivits ovan i 3.1.2 får enskilda huvudmän bidrag från elever- nas hemkommuner. Enskilda huvudmän ifrågasätter ibland kommu- ners bidrag för kostnader för skolbibliotek. Det kan gälla hur kom- munen har redovisat sina beräkningar eller hur kostnaderna har beräknats om fristående skolor får nyttja ett kommunalt bibliotek.
Kommunens kostnadsredovisning
Nedan redogörs för två exempel på rättsfall där kommunens sätt att
redovisa sina beräkningar för skolbibliotekets kostnader ifrågasatts.28
I en kommun fanns kostnaderna för bland annat skolbibliotek i en post som kommunen döpt till Övrigt. En fristående skola, och även förvaltningsrätten, menade att det inte var möjligt att kontrollera och förstå hur kommunen beräknat kostnaderna för bland annat skolbibliotek när dessa ingick i posten Övrigt. Kommunen blev ålagd att göra en ny beräkning av storleken på bidraget till de fristående skolorna i kommunen, där bland annat kostnaderna för skolbiblio- tek framgick.
Även om det ska vara möjligt att kontrollera och förstå hur en kommun har beräknat olika kostnadsposter, finns det en gräns för hur mycket kommunen ska behöva redogöra för i sina beräkningar. En fristående gymnasieskola menade att en kommun på ett tydligare sätt borde redovisa sina beräkningar gällande avskrivningar för ut- rustning i skolbibliotek, men förvaltningsrätten fann att det skulle innebära en orimlig börda för kommuner om de skulle behöva göra en fullständig redogörelse för den typen av beräkningar.
När fristående skolor får nyttja kommunala bibliotek
Det förekommer att fristående skolor får nyttja kommunala verk- samheter på samma villkor som kommunala skolor, exempelvis att fristående skolor får nyttja folkbibliotek för skolbiblioteksverksam- het. Högsta förvaltningsdomstolen kommer i slutet av 2020 eller i början av 2021 att pröva frågan om en kommun då har rätt att bortse från kostnader vid beräkningen av storleken på bidraget till de enskilda
skolhuvudmännen.29
Skolverket har yttrat sig i målet och framfört att det enligt Skol- verkets uppfattning utifrån skollagstiftningen inte är möjligt för en kommun att vid beräkningen av bidraget bortse från kostnader för att fristående skolenheter har rätt att nyttja kommunala verksam-
28 Förvaltningsrätten i Linköpings dom 2019-01-18 i mål nr 8592-17, Förvaltningsrätten i Linköpings dom 2017-03-27 i mål nr 8771-15 och Kammarrätten i Jönköpings dom 2017-12-12 i mål nr 2268-16.
29 Högsta förvaltningsdomstolen protokoll 2020-04-06 i mål nr 3918-19. Se även Förvaltnings- rätten i Malmös dom 2020-03-09 i mål nr 1293-19 och 8626-19och Kammarrätten i Sundsvalls dom 2019-06-28 i mål nr 1551-18.
heter. Fristående skolor måste ha reella möjligheter att göra egna prioriteringar, vilket förutsätter tillgång till hela det bidrag som kommunen ska ge. Enskilda huvudmän som finner det problematiskt att anordna viss verksamhet i egen regi kan använda tilldelat bidrag till att exempelvis ingå avtal med en kommun eller en annan enskild
huvudman om nyttjande av deras verksamhet, enligt Skolverket.30
SKR har också yttrat sig i målet och framhåller att det inte är en rim- lig ordning att en enskild huvudman fritt nyttjar den kommunala verksamheten och samtidigt får bidrag för den kostnad som kom-
munen haft för sådan verksamhet.31
Vitesförelägganden
Som nämnts ovan i 3.1.2 ska Skolinspektionen enligt skollagen förena ett föreläggande med vite om det är fråga om en eller flera brister som allvarligt försvårar förutsättningarna för eleverna att nå målen för
utbildningen.32
Utredningens genomgång visar att det regelmässigt har förekom- mit att skolbiblioteksverksamhet utgjort en av flera konstaterade brister på skolor där Skolinspektionen utövat tillsyn. Storleken på de viten som har utdömts till följd av bristerna har berott på huvud- mannens storlek och bristernas karaktär, men det har i flera fall handlat om betydande summor på flera hundra tusen kronor. Nedan redogörs för exempel på när viten har utdömts för brister avseende
bland annat skolbibliotek.33
Skolbiblioteken på två grundskolor i en kommun i Stockholms län användes endast i obetydlig grad i undervisningen, vilket ledde till att kommunen både 2016 och 2018 fick utge viten. På den ena skolan fanns det bara ett rum med böcker där lärarna ibland hade hämtat material till eleverna. Skolinspektionen menade att detta inte kunde betraktas som att eleverna hade tillgång till skolbiblioteket. På en kommunal grundskola i Västra Götalands län ansåg Skol- inspektionen visserligen att det fanns tillgång till ett skolbibliotek, men det användes inte i undervisningen, annat än av ett fåtal av skolans
30 Skolverket (2020f).
31 Sveriges Kommuner och Regioner (2020). 32 26 kap. 27 § skollagen.
33 Förvaltningsrätten i Stockholm dom 2018-09-06 mål nr 6354-18, förvaltningsrätten i Stockholm dom 2020-05-19 mål nr 19597-19, Förvaltningsrätten i Stockholm dom 2020-05-19 mål nr 28433-19 och Förvaltningsrätten i Stockholm dom 2020-04-03 mål nr 4666-19.
elever. En starkt bidragande orsak till detta var att biblioteket hade mycket begränsade öppettider. Kommunen fick 2018 betala vite.
Begränsade öppettider var även en faktor i ett ärende från 2019, där en enskild huvudman fick betala vite för brister på en gymnasie- skola där skolbiblioteket inte i tillräcklig utsträckning användes i undervisningen. Att biblioteket inte användes i undervisningen be- rodde dock här inte bara på öppettiderna, utan även på att det endast fanns skönlitteratur och ingen facklitteratur.
Dessa vitesförelägganden visar att Skolinspektionen anser att det inte räcker att det finns ett skolbibliotek på skolan utan biblioteket måste också användas och erbjuda relevanta medier.
I maj 2020 kom en prejudicerande dom från Högsta förvaltnings- domstolen gällande Skolinspektionens vitesförelägganden. Det aktu- ella målet gällde brister i en huvudmans systematiska kvalitetsarbete. Högsta förvaltningsdomstolen fann, mot bakgrund av att det saknas regler om vad som mer konkret krävs av en huvudman när det gäller hur det systematiska kvalitetsarbetet ska bedrivas, att vitesförelägg- ande inte var tillräckligt preciserat och att vitet därför inte kunde dömas ut. Utgångspunkten för domen var att alla vitesförelägganden behöver vara tillräckligt preciserade, så att den som föreläggandet riktar sig till får tydliga uppgifter om vad denne ska göra för att följa
föreläggandet och därmed undgå att vitet döms ut.34
Skollagen är i många delar allmänt hållen, och allmänt hållna reg- ler begränsar möjligheterna för en myndighet att använda vitesföre- lägganden för att komma till rätta med konstaterade brister. Denna prejudicerande dom kan få betydelse för Skolinspektionens möjlig- het att vitesförelägga huvudmän för brister när det gäller skolbiblio- teken, eftersom skollagen i dag inte heller mer konkret anger vad som krävs av en huvudman när det gäller hur skolbiblioteksverksam- heten ska bedrivas. Utredningens samlade förslag avser att konkre- tisera skollagens regler om skolbibliotek, vilket bör kunna öka Skolinspektionens möjligheter att använda vitesförelägganden för att komma till rätta med konstaterade brister i skolbiblioteksverksam- heten.