Produktfrågor i tillståndsvillkor

Nästa fråga rör möjligheten att ställa villkor som omfattar produkterna. Även här bör en distinktion göras mellan villkor som reglerar produkten direkt och villkor som reglerar produktens miljöpåverkan i ett livscykelperspektiv.

Genom det s k ”allmänna villkoret” kan företag bli bundna av de utfästelser de gjort i sin tillståndsansökan. Därmed kan de krav som ställs på tillståndsansökan (föregående avsnitt) få betydelse för tillståndsvillkoren. Möjligheten för tillståndsmyndigheten att använda sig av det ”allmänna villkoret” och de problem som finns är f n föremål för diskussion och utredning, och det kommer inte att diskuteras närmare här.

4.6.2.1 Villkor avseende produktens miljöegenskaper

Här finns det anledning att iaktta mycket stor försiktighet då villkor rörande produkten kan få stora konsekvenser, vilket också har diskuterats tidigare i denna rapport. Normalt sett bör produkter regleras i lagstiftning och inte i tillståndsvillkor, men i vissa undantags- fall kan det eventuellt vara befogat att inkludera produktfrågor i tillståndsvillkoren. T ex kan det finnas produktgrupper som har en stor miljöpåverkan, vilken inte regleras i lagstiftningen (t ex innehållet av kemikalier). Några möjliga exempel kan vara:

1. villkor avseende tillåten mängd av vissa (farliga) ämnen i produkten

2. villkor avseende tillåtna emissioner av ämnen från produkten, t ex vid använd- ning, deponi eller förbränning

3. villkor avseende hur uttjänt produkt ska tas om hand

4. redovisning till t ex tillsynsmyndighet av mängd av ämnen i produkten 5. villkor om skyldighet att redovisa/diskutera arbetet med miljöförbättringar av

produkten till tillsynsmyndighet

6. villkor avseende skyldighet att förse köpare med information om hur produkten bör användas/tas om hand för att minimera miljöpåverkan

De punkter som nämns ovan framstår som rimliga om produkterna ger upphov till stor miljöpåverkan, vilken inte omfattas av annan miljölagstiftning. Dock kan det vara förenat med stora praktiska svårigheter att ställa villkor på produkterna. Möjligheten att uppfylla punkt 1 ovan kan t ex delvis ligga utanför tillverkarens kontroll, då den kan vara beroende av kvaliteten på material från underleverantörer. Även möjligheterna att uppfylla villkor enligt punkt 2 kan vara beroende av hur produkten används och därmed ligga utanför tillverkarens kontroll. Punkt 3 har den svagheten att tillsyn/kontroll inte kan utföras om tillverkaren/producenten upphört med verksamheten. Därmed kan lagstiftning om producentansvar vara en bättre lösning i vissa fall197. Punkterna 4-6 framstår som något mindre problematiska då de främst handlar om information.Uppfyllandet av punkt 4 kan dock vara förenat med stora kostnader för tillverkaren.

I Naturvårdsverkets MARS-projekt konstaterades att det borde vara möjligt att kräva att en MKB inkluderar uppgifter om t ex produkternas innehåll av bly, kvicksilver, bromerade flamskyddsmedel och andra miljöskadliga föreningar, och ställa krav på att

197

Problemet med ”övergivna” produkter är alltid aktuellt när producentansvar för uttjänta produkter diskuteras. Det krävs mekanismer som säkerställer ett miljövänligt omhändertagande av dessa produkter.

83

dessa ämnen byts ut mot mindre miljöskadliga alternativ om samma funktion kan uppnås.198 Produktvalsprincipen bör kunna läggas till grund för villkor där vissa ämnen förbjuds, då tillståndsmyndigheten vet att det finns ekonomiskt gångbara alternativ.

Det är f n oklart hur långtgående krav som kan ställas på produkterna i tillståndsvillkor. Det finns en risk att villkoren blir så svaga att det är svårt att utöva tillsyn.199

En möjlighet är att ställa upp villkor som stadgar att företaget ska gå igenom produk- ternas miljöegenskaper med tillsynsmyndigheten och diskutera förbättringar. Denna typ av villkor har använts avseende produktvalsprincipen (se avsnitt 3.2.5). För att ett sådant villkor ska bli effektivt bör dock tillsynsmyndigheterna ha god branschkunskap.

4.6.1.1 Villkor avseende produktens livscykel

Villkor avseende miljöpåverkan under produktens livscykel (som inte direkt relaterar till produktens egenskaper) är något mindre problematiska. Alla villkor berör någon del av produktens livscykel, och därmed handlar det i första hand om vilket genomslag de allmänna hänsynsreglerna får vid tillståndsprövningen, samt var gränserna för MB går. Naturvårdsverket har startat upp en process för att få in mer information i tillståndsären- den, och eventuellt kommer detta att resultera i att även villkoren täcker in fler aspekter än tidigare (se avsnitt 3.2.4).

Villkor av speciellt intresse för produktens miljöprestanda kan röra t ex vilka miljökrav som ställs på leverantörer av råvara och transporttjänster, vilka energikällor som används, energieffektivitet, energianvändning vid tillverkning och transport av produkter, samt avfallshantering. Frågan om krav som ställs på leverantörer är problematisk. Verksam- hetsutövaren kan ställa krav på leverantörernas miljöprestanda, och kan således påverka dessa, men har inte full rådighet över deras agerande. Det är oklart om/hur villkor kan ställas som reglerar tredje parts agerande. För flertalet av de villkor som kan ställas krävs att stor hänsyn tas till utformningen. De måste vara tydliga, möjliga att efterleva, och möjliga att kontrollera. Vidare bör de inte vara oskäliga ur ekonomi- eller konkurrenssyn- punkt, eller ingripa i markandsmekanismerna. T ex bör ett villkor som innefattar

miljöarbetet i leverantörskedjan (om den typen av villkor ens är tänkbara) inte leda till att företagets verksamhet riskeras för att de inte kan finna lämpliga leverantörer, eller att de i praktiken blir ytterst beroende av vissa leverantörer. Även andra typer av villkor, t ex avseende energieffektivitet, kan vara svåra att utforma. Oftast torde det vara lättare att kräva att företagen redovisar sitt arbete med t ex miljöarbete i leverantörskedjan eller energieffektivitet, än att ställa absoluta krav på prestanda inom dessa områden.

4.6.3 Produktfrågor i tillsynen

Tillsynen har diskuterats i avsnitt 3.2.6. Som framgår finns begränsad erfarenhet av att jobba med produktfrågor i tillsynen. Det saknas också metodik för att jobba med produkters miljöegenskaper och produkternas miljöpåverkan ur ett livscykelperspektiv. Det bör dock finnas en stor potential att jobba mer med produktfrågor inom tillsynen. Förutom att detta skulle göra tillsynen mer komplett (ett ”helhetsperspektiv”), så är det

198

Naturvårdsverket. (2000). Ny dynamik i det regionala miljöarbetet. Naturvårdsverkets rapport 5129 s.143.

199

84

också troligt att tillsynsmyndigheternas personal skulle uppleva detta som positivt, förutsatt att de erbjuds relevant utbildning.

En process mot en mer ”livscykelinriktad” tillsyn har redan startats upp. T ex jobbar Kemikalieinspektionen med metodik för att få in data om kemikalier i produktkedjan.

Tillsyn kan i vissa fall komplettera tillståndet, då tillsyn kan riktas mot fler aktörer i livscykeln. Exempelvis kan inga villkor ställas på tillverkaren avseende miljöanpassning i de delar av livscykeln där tillverkaren har ytterst begränsad möjlighet att påverka. I detta fall kan tillsynen användas som komplement200.

I framtiden kommer tillsynen eventuellt att förändras mot en systemtillsyn, som bygger mer på att företagen själva utför tillsynen i högre utsträckning, och myndigheternas roll blir att förse företagen med expertis på områden där detta inte finns, t ex produktdesign. Det bör dock påpekas att detta framtidsscenario stämmer dåligt överens med dagens verklighet. För att förverkliga den krävas att företagen tar ett stort eget ansvar för laguppfyllnad samt att tillsynsmyndigheterna utvecklar den kompetens som krävs.

4.6.4 Informationsinsatser från tillsynsmyndigheterna

Informationsinsatser från tillsynsmyndigheterna diskuterades i avsnitt 3.2.7. Verksam- hetsutövares tillgång till information kan ha stor betydelse för deras förmåga att leva upp till regelverket och förbättra sitt miljöarbete. I avsnitt 3.2.7 berördes förslaget om

utvecklingen av mer användarvänlig och verksamhetsanpassad information om kemikali- er. Detta kunde åstadkommas genom att göra materialet mer användarvänligt och anpassa det till olika verksamheter, samt genom att göra mer material tillgängligt på Internet. Eventuellt kan samma strategi användas för information om miljöanpassad produktut- veckling, t ex allmänna riktlinjer, checklistor och goda exempel (fallstudier), vilken är anpassad efter målgruppen (bransch, storleken på företag, etc.). Nuvarande frivilliga strategier inom området miljöanpassad produktutveckling verkar till stor del ha byggt på att regionala nätverk har skapats, t ex med företag och universitet. Det bör dock finnas utrymme även för mer branschanpassade lösningar. De olika projekt för miljöanpassad produktutveckling som görs i Sverige är inte koordinerade, och att en bättre koordination krävs för att bedöma behovet av material och utbildning201.