Vi tror således att den typ av analyser vi föreslår kan bidra till att skingra en del av de frågor som aktualiserats av de erfarenheter man gjort i samband med försörjningsmåttets tillämpning i den regionala samverkan i Västmanland. När det gäller frågan om vad försörjnings- måttet säger om effektiviteten i samverkan, kan det finnas skäl att vara mer försiktig. Är det rimligt att, i enlighet med samverkansparternas förhoppning, förvänta sig att försörjningsmåttet skulle utvecklas på ett sätt som enkelt kan avläsas som en bekräftelse på att samverkan funge- rar och innebär en ökad sammantagen effektivitet vad gäller de olika myndigheternas insatser? Finns det skäl att vara besviken i detta avse- ende, när det visar sig att försörjningsmåttet envist tycks vilja ligga kvar på enmiljardnivån kvartal efter kvartal?
Den sistnämnda frågan går det att resonera kring på flera olika sätt. Tankemässigt är det t.ex. inte svårt att föreställa sig att samverkan verkligen haft positiva effekter utan att dessa kan avläsas i form av en lägre nivå på försörjningsmåttet. En möjlighet är att försörjningsmåttet skulle ha legat på en högre nivå än det gör mot slutet av perioden, dvs. att kostnaderna för den offentliga försörjningen i själva verket skulle ha ökat, om inte samverkan hade funnits. Det är en hypotes som för att kunna prövas skulle kräva att man gjorde jämförelser med utfallet i andra regioner där samverkan inte förekommit eller med utfallet av den verksamhet som bedrevs i den egna regionen innan samverkan etablerades. Vidare får man inte glömma att samverkan kan medföra vinster för de personer som är föremål för olika typer av insatser, t.ex. genom bättre, snabbare och för individen mer adekvata beslut. Det kan vara fråga om en typ av vinster som inte avspeglas i försörjningsmåttets nivå, i synnerhet inte på kortare sikt. På samma sätt kan det finnas vinster, som inte avspeglas i de sammantagna kostnaderna för ersätt- ningar och bidrag, i form av interna positiva effekter av olika slag inom de olika myndigheterna.
Ett annat sätt att resonera kring frågan är att från ett vidare perspek- tiv placera in de samverkande parternas verksamheter i ett större väl- färdspolitiskt komplex. Från ett sådant perspektiv aktualiseras frågor
om hur välfärd och ofärd skapas, och om de begränsningar som trots allt finns när det gäller ingripanden från den typ av samhällsinstitutio- ner som parterna i samverkansgruppen representerar. Vi kan åskådlig- göra detta med en enkel modell av det offentliga försörjningssystemet och faktorer som påverkar dess ingripande förmåga och verknings- kraft. Vi tänker oss en enkel input- outputmodell, där input är männi- skor med behov av försörjningsstöd, åtgärderna är de inblandade myn- digheternas alla olika typer av insatser för dem som kommer till sy- stemet, och output är resultatet av myndigheternas åtgärder, såsom en utbildad, en (för stunden) färdigrehabiliterad eller en förtidspensione- rad person. Här finns även en viss återkoppling, så att delar av output en tid senare kan återkomma som input.
INPUT Æ ÅTGÄRD Æ OUTPUT (Æ INPUT Æ osv.)
Här måste vi självfallet tänka oss att input påverkas av en rad olika faktorer. Bakom en individ som behöver stöd på grund av sjukdom kan t.ex. finnas orsakssammanhang av högst olika typ – förslitnings- skada p.g.a. arbetsförhållanden, kroppsskada p.g.a. trafikolycka, ärftlig sjukdom, sjukdom sammanhängande med en ”livsstil” som innebär skadligt drogbeteende eller skadliga kostvanor, En individ som behö- ver försörjningsstöd p.g.a. arbetslöshet kan ha hamnat i denna som ett resultat av en generellt svag arbetsmarknadskonjunktur, eller som en följd av att ett lokalt företag lagts ned, eller därför att personen i fråga har egenskaper som gör det svårt att överhuvudtaget få ett arbete oav- sett arbetsmarknadsläget.
När vi betraktar input i det offentliga försörjningssystemet på det här sättet är det två slutsatser som ligger nära till hands. Den ena är att det inte rimligen kan vara ett mål att kostnaderna för systemet skall vara så låga som möjligt, så länge som man inte har möjlighet att på- verka de ofärdsalstrande mekanismerna på inputsidan. Givet att det ”produceras” arbetsskador, trafikolycksfall, arbetslöshet osv. i en viss omfattning, förefaller det tvärtom vara välfärdspolitiskt relevant att sy- stemet tillhandahåller de resurser som behövs för att svara emot de drabbade människornas behov. Det är väl just det som är innebörden av begreppet välfärdssamhälle. Den andra slutsatsen är att den typ av åtgärder som verkligen effektivt skulle minska systemets input, och
därmed kostnader, i många fall skulle behöva rikta in sig på faktorer som ligger utanför åtgärdssystemets handlingsdomän. T.ex. utbrändhet och förslitning p.g.a. en hårt pressad bemanning på arbetsplatsen. I vis- sa andra fall kan det vara fråga om faktorer som, oavsett hur åtgärdssy- stemets verkningsområde avgränsas, ter sig mycket svåra att överhu- vudtaget påverka utifrån. Det gäller givetvis beträffande ärftliga sjuk- domar, men också exempelvis beträffande trafikolyckor och vissa ty- per av ”livsstilsorsakade” tillstånd.
När det gäller inputsidan i systemet finns också andra aspekter av betydelse. Den enskilde individen själv har att förhålla sig till de offent- liga försörjningssystemen när han eller hon hamnar i en situation där behovet av stöd utifrån aktualiseras. Människor har olika anspråk och behov och givet en viss ekonomisk situation varierar redan av detta skäl behovet av att söka stöd utifrån. Det är inte heller självklart att alla väljer att söka stöd från det offentliga ens om behovet är trängan- de. Detta gäller inte minst när den typ av stöd som kan komma ifråga är socialbidrag.
Input påverkas också av det regelsystem, de kvalificeringsvillkor etc. som är gällande. Den hjälpsökande individens behov och önskemål filtreras av myndigheterna genom de olika politiskt bestämda kraven och villkoren för åtgärder och stöd. Vidare påverkas input av ersätt- ningarnas storlek och utformning, t.ex. är det i belagt i forskningen på området att utnyttjandet av en socialförsäkring minskar om ersätt- ningsnivåerna sjunker.16
Redan av dessa korta resonemang kring modellens inputsida framgår att behovet av försörjningsstöd från det offentliga konstitueras på ett komplext och svårgripbart sätt. Det finns en rad olika förhållanden och omständigheter som ”producerar” behov av försörjningsstöd och som påverkar i vilken utsträckning uppkomna behov hamnar i model- lens ”åtgärdsbox”, för att där manifesteras som en del av försörjnings- måttet. Detta sagt för att ge ett perspektiv på svårigheten att uttala sig om vad själva försörjningsmåttets nivå och variationer utsäger om ef- fektiviteten i de samverkande myndigheternas insatser.
Om vi ser till input-outputmodellens ”åtgärdsbox”, så kan de sam- hälleliga systemaktörernas strategi å ena sidan rikta sig mot inputsidan
16. Sjöberg Ola & Bäckman Olof, Incitament och arbetsutbud – En diskussion och kunskapsöversikt, SOU 2001:57, sid. 308.
och inom ramen för de verkningsmedel man har försöka minska ”in- flödet” av stödbehövande, i sin strävan att pressa försörjningsmåttets nivå nedåt. I princip handlar det väl i så fall om att med olika typer av förebyggande insatser försöka angripa olika ”ofärdsalstrande” faktorer, som kan resultera i att det uppstår behov av offentligt stöd. Som vi re- dan påpekat har de aktuella aktörerna relativt begränsade möjligheter i detta avseende när det gäller många tunga ofärdsalstrande förhållanden. Som det kanske viktigaste område där åtminstone vissa handlingsmöj- ligheter finns, framstår insatser som kan bidra till att förebygga ohälsa i arbetslivet. Eftersom de senare årens kraftiga ökning av sjukfrånvaron sannolikt har kopplingar till brister i miljön och organisationen av verksamheten på många arbetsplatser, och då kostnaderna för den väx- ande sjukfrånvaron även är en tung komponent i försörjningsmåttet förefaller alla insatser som kan göras på detta område vara värda att pröva.17
17. De stora regionala variationer som finns vad gäller sjukfrånvaron, och som av Sjukförsäkringsutredningen betecknas som ”både anmärkningsvärda och svårför- klarade”, kan också vara ett tecken på att andra typer av faktorer har sin betydelse i sammanhanget. (Sjukfrånvaro och sjukskrivning – fakta och förslag. Betänkande från Sjukförsäkringsutredningen, SOU 2000:121, sid. 48). Skillnaderna är särskilt stora bland kvinnorna. Bland dem varierar t.ex. sjukskrivningsfrekvenserna från
4.5 procent i Kronobergs och Hallands län ända upp till 8.7 procent i Västerbottens län år 1999 (Sjukförsäkringen – Basfakta och utvecklingsmöjligheter. Delbetänkande av Sjukförsäkringsutredningen, SOU 2000:72, sid. 83).
I utredningsbetänkandet nämns att en tänkbar förklaring till variationerna kan vara ”…att tradition och inställning till sjukskrivningar som ett försörjningsmedel bland både medborgare, läkare och försäkringskassor varierar över landet” (a.a. sid.
86). Till en del tänker man sig alltså att variationerna kan sammanhänga med skill- nader mellan olika försäkringskassor vad gäller tillämpning av regelverk, arbetssätt, prioriteringar etc., dvs. med faktorer eller variabler som kan betecknas som interna sett från försäkringskassans synpunkt.
Skillnaderna i försäkringsutnyttjande kan emellertid till en del också antas sam- manhänga med variationer mellan olika regioner och kommuner vad gäller socio- demografiska förhållanden i vid mening. Även om man i Sjukförsäkringsutred- ningens underliggande analyser undersökt de regionala variationerna i försäkrings- utnyttjande med hänsyn tagen till regionala variationer i köns-, ålders och närings- livsstruktur, och därvid funnit att de väsentligen kvarstår (se huvudbetänkandet,
SOU 2000:121, sid. 48),finns här en bristande kunskap om olika sociodemografiska förklaringsfaktorers betydelse när det gäller försäkringsutnyttjandet. Dvs. om den
Å andra sidan kan de totala försörjningskostnaderna pressas nedåt
genom att aktörernas strategi riktas mot outputsidan, och där mot en ökad omsättningshastighet och output, dvs. att snabbt och effektivt lotsa individerna ut ur systemet, till ett arbete, till återvunnen hälsa, till en studieplats. Det handlar här om rehabiliteringsinsatser, arbetsmark- nadspolitiska åtgärder etc. Här kan strategin och de åtgärder som sätts in mer eller mindre väl svara emot de behov som de enskilda indivi- derna har, och vad som upplevs som effektivitet utifrån myndigheter- nas synvinkel kan i vissa fall upplevas negativt av individen – de åtgär- der man utsätts för och som slussar en ut ur systemet kan betraktas som felaktiga eller inadekvata, t.ex. av en person som anvisas en an- ställning som han av olika skäl inte alls vill ha. Hur det än är med så- dana intressekonflikter, är det framför allt den här typen av outputin- riktad effektivitet som de involverade samhällsorganen syns ha reella möjligheter att samverka kring. Hur mycket effektiviteten i sådan me- ning måste förbättras för att den också skall manifestera sig i en påtag- lig effekt på försörjningsmåttet är en fråga, som möjligen kan belysas genom ett överslag av hur stor andel de kostnader som måttet inbegri- per, som kan hänföras till den typ av åtgärder som det faktiskt sker konkret samverkan kring. Men detta faller utanför denna studie.
betydelse som de faktorer eller variabler har, som ur försäkringskassans synvinkel kan betecknas som externa.