Bruk av offentliga försörjningssystem : En analys av förhållandena i Västmanland efter 1990

Skriftserie A Nr 7 • mars 2004

Bruk av offentliga

försörjningssystem

En analys av förhållandena i

Västmanland efter 1990

Göran Sidebäck

Lars Sundbom

Centrum för Välfärdsforskning utger rapporter i tre skriftserier Skriftserie A Forskningsrapporter

Skriftserie B Arbetsrapporter Skriftserie C Övriga rapporter

Rapporterna kan beställas från: Centrum för Välfärdsforskning © Mälardalens Högskola Box 325 631 05 ESKILSTUNA Tel. 016-15 34 46 Fax 016-15 37 50 E-mail cvf@mdh.se ISSN 1403-0381 ISBN 91-973291-6-9

Bruk av offentliga

försörjningssystem

Göran Sidebäck

Lars Sundbom

INNEHÅLL

FÖRORD

SAMMANFATTNING AV RAPPORTEN

Rapportens disposition och innehåll 9

Sammanfattande resultatredovisning 13

INLEDNING

Bakgrund 25

Samverkan i Västmanland 28

Försörjningsmåttet 29

Vad försörjningsmåttet visar för Västmanland 30

Frågetecken som kan rätas ut 32

Om samverkan och effektivitet 34

FÖRSÖRJNINGSMÅTTET

1997–1999

Inledning 39 Rekonstruktion av försörjningsmåttet med registerdata 40

Försörjningsmåttsinkomsternas nivå 42

Försörjningsmåttsbelopp enligt två beräkningsgrunder 42 Jämförelse mellan Västmanland och riket i övrigt 45

Jämförelse mellan Västmanlands kommuner 51

Hur många personer och familjer berörs? 56

Antal berörda personer 56

Ökade belopp bland dem med de högsta

försörjningsmåttsinkomsterna 59 Få personer får merparten av alla ersättningar och bidrag 60 Har man flera olika försörjningsmåttsinkomster samma år? 62 Jämförelse mellan Västmanland och riket i övrigt 66

Jämförelse mellan Västmanlands kommuner 70

Antalet berörda familjer 73

Familjer där flera personer har försörjningsmåttsinkomster 77 Försörjningsmåttsinkomster i olika befolkningsgrupper 79

Försörjningsmåttsinkomster totalt 82 Sjukpenning/rehabiliteringsersättning 86 Förtidspension/sjukbidrag 90 Utbildningsbidrag 95 A-kassa 99 Kunskapslyftet för arbetslösa 104 Socialbidrag 108 Sammanfattning 112

U

1990

-

Inledning 119 Försörjningsmöjligheter och försörjningssvårigheter 122 Förvärvsinkomster, SAFE-inkomster och övriga inkomster 122

Arbetsmarknaden i Västmanland 123

Utvecklingen av olika försörjningsinkomster under 1990-talet 124

Hur stort är beroendet av SAFE-inkomster? 127

SAFE-inkomster 129 S-inkomster 130 A-inkomster 132 F-inkomster 133 E-inkomster 134 Sammanfattning 135

U

1999

Kostnader för sjukskrivningar och arbetslöshet 146

Sammanfattning 148

SAFE-

:

H

?

H

?

Inledning 151

Hur länge och hur mycket? 152

Status quo – hur länge? 162

Läsanvisning för tabellbitare 165

Femton befolkningsgrupper avgränsade efter SAFE-status 1999 166

Populationen 1990–1999 167

Genomsnittligt antal år med förekomst av SAFE-inkomster 168

SAFE-inkomster under ett decennium 173

Sammanfattning 175

K

SAFE

-

Inledning 179 Personer med en/flera SAFE-inkomster på 1990-talet 179

Personer utan SAFE-inkomster på 1990-talet 181

Kombinationer av SAFE-inkomster över tre basbelopp 181 Kombination av SAFE-inkomster efter ekonomisk nivå 183

En sociodemografisk beskrivning 185

Sammanfattning 192

Å

Inledning 197

Om utflyttning och inflyttning 198

SAFE-inkomster två på varandra följande år 201

En summering av diagramredovisningen 210

Stabilitet och förändring vid olika inkomstnivåer 213 Arbetslöshet och sjukskrivning – kommunicerande kärl? 216 Det ”kommunicerande kärlet” enligt våra tvärsnittsdata 217

Arbetslöshetsnivå och sjukfrånvarobeteende 221

De sjukligas arbetslöshetsrisk 221

Hur många nytillkomna arbetslösa har varit sjukskrivna? 222 Hur många nytillkomna sjukskrivna har varit arbetslösa? 225 Sammanfattning 226

O

?

Gruppernas sociodemografiska sammansättning 238 Sjukskrivna och arbetslösa 1990: Utfall 1992-1995 240 Risk för sjukskrivning och arbetslöshet (SAFE-risken) 240 Genomsnittlig ersättningsnivå för olika SAFE-inkomster 242 Genomsnittligt antal år med förekomst av SAFE-inkomster 246 Sjukskrivna och arbetslösa 1996: Utfall 1997–1999 250

Risk för sjukskrivning och arbetslöshet 250

Genomsnittlig ersättningsnivå för olika SAFE-inkomster 253 Genomsnittligt antal år med förekomst av SAFE-inkomster 256 Sammanfattning 259

A

L

B

Bilaga 1: Inkomstvariabler i studien 275

SAFE-inkomster från offentliga försörjningssystem 275 Förvärvsinkomster 278

Övriga inkomster 278

Total inkomst 280

Bilaga 2: Om sjukfrånvaro, sjukskrivning, sjukersättning 281 Sjukersättning 281 Sjuk- och aktivitetsersättning (förtidspension och sjukbidrag) 284 Bilaga 3: Villkor och ersättningsnivåer vid arbetslöshet 285 Bilaga 4: Om basbelopp och KPI under 1990-talet 288

Bilaga 5: Om konsumtionsvikt 289

Svensk konsumtionsenhetsskala 290

T

Försörjningsmåttet för Västmanland 293

Försörjningsmått och SAFE-inkomster för Kommunerna 310

SAFE-inkomster: tvärsnittsdata 1990–1999 343

Utvecklingen efter 1999 363

Förord

Föreliggande rapport är en redovisning av resultaten från det s.k.

BOFF-projektet (vilket skall utläsas som Bruk av offentliga

försörjnings-system). Projektet har tillkommit på initiativ av den Regionala samver-kansgruppen i Västmanland, som består av representanter från

Försäk-ringskassan, Kommunförbundet, Landstinget, Länsarbetsnämnden samt Arbetsmiljöinspektionen. Projektet har finansierats genom ett an-slag från Socialdepartementet, samt genom att parterna i den Regionala

samverkansgruppen tillskjutit medel.

Det egentliga projektarbetet inleddes i april 2002. Undertecknade forskare har ansvarat för projektets planering och genomförande i sam-råd med en referensgrupp från den regionala Samverkansgruppen i Västmanland bestående av direktörerna Robert Granath Försäkrings-kassan, Åke Jansson, Kommunförbundet, Jan Brithon, Landstinget, Karl-Erik Pettersson, Länsarbetsnämnden, Håkan Eriksson Länsstyrel-sen och Christina Engman, Arbetsmiljöinspektionen, samt en styr-grupp bestående av Ingrid Strandman, Försäkringskassan, Inger Grin-delid, Kommunförbundet, Birgitta Ellénius, Landstinget Folkhälsoen-heten, Kjell Glaadh, Länsarbetsnämnden, samt Christina Engman. Syn-punkter har även kommit från Barbro Hillring och Anders Palm För-säkringskassan, liksom från Robert Wallén och Olle Sjöholm, Läns-arbetsnämnden.

Vi vill tacka ovannämnda personer för de synpunkter och den infor-mation de givit oss i samband med studiens genomförande. Detsamma gäller Jerker Dalström, arbetsmarknadschef i Falu kommun, och Hans Heggemann, utredare på SCB, som låtit tidsserier avseende offentliga försörjningsinkomster för hela befolkningen –framtagna för en pågå-ende SCB-studie–bli tillgängliga för oss.

Vi vill även rikta ett tack för värdefulla kommentarer på vårt manu-skript till docent Per-Anders Lindén, Sociologiska Institutionen, Stock-holms universitet, docent Stefan Sörensen, Institutionen för Vård- och Folkhälsovetenskap, Mälardalens högskola, samt till Stefan Viken-mark, utredare vid SCB. För rapportens utformning och innehåll sva-rar undertecknade.

Uppsala och Sundborn mars 2004

Göran Sidebäck Lars Sundbom

Docent Fil.lic.

Sammanfattning av rapporten

Först presenteras en sammanfattning av rapportens innehåll och dispo-sition, därefter följer en kapitelvis ordnad sammanfattning av studiens resultat. Mer detaljrika sammanfattningar finns också i slutet av varje kapitel i rapporten. Genom ett omfattande bruk av hänvisningar och korsreferenser i den löpande texten och i delsammanfattningarna går det dessutom förhoppningsvis relativt lätt att orientera sig och hitta framställningens underlag i den omfattande tabellbilagan.

Rapportens disposition och innehåll

Som en allmän bakgrund ges i rapportens inledande kapitel en över-siktbild av hur den välfärdspolitiska utvecklingen gestaltat sig sedan början av 1990-talet. Där skisseras också den regionala problematik som bidrog till att projektet kom att materialiseras.

En utgångspunkt för studien är de samverkande myndigheternas ambition att i samverkan försöka utveckla välfärden i länet samtidigt som man vill öka medborgarnas egenförsörjningsgrad och nedbringa de offentliga försörjningssystemens utgifter. För att kunna mäta hur väl man lyckas med det senare konstruerade man det s.k.

försörjnings-måttet, som anger myndigheternas sammantagna utbetalda ersättningar

och bidrag per dag och invånare i arbetsför ålder. Det visade sig att måttet under en följd av år låg kvar på en oförändrat hög nivå. Mot bakgrund av detta förs i inledningskapitlet, med hjälp av en enkel in-put–outputmodell, en kort diskussion om hur ofärd och välfärd skapas och om de begränsningar som finns när det gäller ingripanden i dessa skeenden från den typ av samhällsinstitutioner som de samverkande myndigheterna utgör.

I inledningskapitlet finns också en presentation av vårt dataunderlag och de analysmöjligheter underlaget ger.

Försörjningsmåttet 1997–1999

En viktig första uppgift var att rekonstruera det så kallade försörj-ningsmåttet i Västmanland med individinkomstuppgifter från SCBs

longitudinella databas LOUISE. Försörjningsmåttet är ett aggregerat kostnadsmått, baserat på myndighetsstatistik och omfattar alla typer av sjukpenning (dock ej sjuklön), rehabiliteringsersättning, förtidspension och sjukbidrag, ersättning från arbetslöshetskassa, olika utbildningsbi-drag, samt socialbidrag (inklusive flyktingstöd). Uppgifterna för måttet har, med något enstaka undantag, beräknats för varje kvartal sedan 1997. Jämförelsen med LOUISE-data visar att försörjningsmåttet över-skattar kostnaderna vilket sammanhänger med att den del av måttet som avser kostnaderna för A-kassan har schablonberäknats.

På basis av det på individdata rekonstruerade försörjningsmåttet görs en omfattande analys av situationen i Västmanlands län och kommu-ner. Bl.a. visas hur många personer och familjer som berörs och hur försörjningsmåttsinkomsterna är fördelade i olika befolkningsgrupper. En jämförelse görs med motsvarande förhållanden i riket. Eftersom försörjningsmåttet, som redan nämnts, har beräknats för länet sedan

1997, så sker dessa analyser för tidsperioden 1997–1999, men med ton-vikt på 1999. Vid beräkning av försörjningsmåttet har man utgått från befolkningen i arbetsför ålder, 16–64 år. Det är alltså befolkningen i detta åldersintervall som studeras i denna rapport.

SAFE-inkomsten: vårt centrala ofärdsmått i rapporten

För att utvidga studien till att även omfatta hela 1990-talet, inte bara perioden 1997–1999, så har vi skapat ett särskilt mått som gör det möj-ligt att beskriva de offentliga försörjningsinkomsterna under hela de-cenniet. Vi benämner måttet för SAFE-inkomster,1

som är ett

1. För en utförlig redovisning av dessa inkomster se Bilaga 1: Inkomstvariabler i studien, sid. 275ff, samt vår introduktion av SAFE-begreppet i inledningen till ka-pitlet Utvecklingen under 1990-talet, sid. 119ff. SAFE-inkomsterna består av S -in-komster (in-in-komster från sjukpenning, arbetsskadeersättning och rehabiliteringser-sättning), A-inkomster (arbetslöshetsinkomster, åtgärdsinkomster och inkomster från vuxenstudiestöd till arbetslösa), F-inkomster (inkomster från förtidspension

begrepp för inkomster relaterade till Sjukdom, Arbetslöshet, Förtids-pension och Ekonomiskt bistånd (socialbidrag). Avsikten med måttet är att fånga in de faktiska kostnader (inkomster för individerna) som de offentliga försörjningssystemen haft i form av utbetalningar ett visst år enligt vid denna tidpunkt gällande villkor och regelsystem. Det är allt-så de samhälleligt och politiskt bestämda ersättningarna som står i fo-kus för vår studie. Vi har inte studerat behovsutvecklingen i sig och inte heller gäller att vårt mått avspeglar förhållanden som är årsvis jäm-förbara i den meningen att ersättningsnivåer och regelsystem är likvär-diga. Under decenniets tre sista år är överensstämmelsen god mellan

SAFE-inkomsten och försörjningsmåttet.

Vårt SAFE-mått anger inkomsterna på årsbasis från de olika offentli-ga försörjningssystemen. Vi har inoffentli-ga uppgifter om antalet daoffentli-gar som en person har varit sjukskriven, arbetslös2

, förtidspensionerad eller haft socialbidrag. Dessutom gäller att ersättningarna vid arbetslöshet och sjukskrivning i huvudsak är inkomstrelaterade, vilket innebär att sam-ma ersättning kan motsvara olika antal dagar för olika personer. En annan brist i den statistik som används är att vi inte vet när under året en person t.ex. har varit sjukskriven eller arbetslös eller om den SAFE -inkomst som vi kan beräkna består av en eller flera enskilda händelser under ett enskilt år. Det innebär också att vi inte vet i vilken utsträck-ning som olika ersättutsträck-ningar utgår under samma tidsperiod, dvs. vi kan inte beräkna graden av överlappning. Vi vet inte heller om två liknan-de SAFE-händelser under två intilliggande år också omfattar en sam-manhängande händelse som sträcker sig över årsskiftet eller om så inte är fallet. Det här är en av orsakerna till att vi talar om förekomst av en eller flera SAFE-inkomster under ett visst antal år. Vi skriver t.ex. inte att personerna har varit arbetslösa i sju år, utan att A-inkomster har

fö-rekommit i sju år. Våra uppgifter bör tolkas med dessa förtydliganden i

åtanke.

och sjukbidrag) och E-inkomster (inkomster från ekonomiskt bistånd/socialbidrag, inklusive introduktionsersättning till flyktingar).

2. Uppgift om antal dagar i arbetslöshet, åtgärdsstudier, åtgärdssysselsättning mm finns i LOUISE från och med år 1992 och har hämtats från AMS Händeldata-bas. Dessa uppgifter har dock ej utnyttjas här, dels för att de inte täcker hela perio-den och dels för att de övriga SAFE-variablerna är inkomstbaserade.

Tvärsnittsanalyser av 1990-talet

Med SAFE-måttets hjälp analyserar och beskriver vi sedan i kapitlet

Utvecklingen under 1990-talet hur de olika SAFE-inkomsterna utvecklas årsvis (tvärsnitt) under decenniet och hur antalet individer med olika typer av SAFE-inkomster varierar över tid. I ett kort kapitel,

Utvecklingen efter 1999, kombinerar vi SAFE-måttet med aktualiserade försörjningsmåttsdata för perioden 2000–2002 för att fånga in utveck-lingen i stort även några år efter 1999. Dessutom redovisas här nationel-la data för tidsperioden 1990–2002 för tre av våra SAFE-komponenter (S-, A- och F-inkomster).

Longitudinella analyser av 1990-talet

Därefter följer fyra kapitel, som på olika sätt försöker visa hur utveck-lingen, när det gäller individernas SAFE-inkomster, ter sig i ett longitu-dinellt perspektiv.

I det första av dessa kapitel, SAFE-inkomster: Hur länge? Hur mycket?,

studerar vi hur länge olika personer har haft olika typer av SAFE -in-komster, dvs. antalet år med förekomst av SAFE-inkomster, samt på vilka ekonomiska nivåer dessa inkomster har legat.

I det andra kapitlet, Kombinationer av SAFE-inkomster, studerar vi fö-rekomsten av olika kombinationer av SAFE-inkomster under 1990-talet på olika ekonomiska nivåer. Vi ger också en sociodemografisk beskriv-ning av de olika grupper som därvid identifieras.

I det tredje longitudinella kapitlet, Årsvisa förändringar, är det de års-visa förändringarna som står i fokus. Vi studerar bl.a. hur flödet mellan ett antal SAFE-kategorier ser ut mellan två intilliggande år under hela

90-talet, dels för alla och dels vid olika inkomstnivåer. Kapitlet avslutas med en analys av i vilken utsträckning arbetslöshet och sjukskrivning kan betraktas som kommunicerande kärl i det offentliga försörjnings-systemet.

I det fjärde, och avslutande, longitudinella kapitlet, Ofärdens fångar?, undersöker vi dels hur personer i grupper med olika beroende av

SAFE-inkomster år 1990 hade det under krisåren 1992–1995 och dels hur personer i grupper med olika beroende av SAFE-inkomster år 1996

hade det under högkonjunkturåren 1997–1999. Är det så att de som har varit sjuka och arbetslösa sitter fast i sin sjukskrivning eller arbetslös-het oberoende av om det är dåliga eller goda tider? I vilken

utsträck-ning är de, för att uttrycka det metaforiskt, fjättrade som en slags ofär-dens fångar?

Avslutning

Rapporten avslutas med en kommentar som tar avstamp i det policy-dokument, som den regionala samverkansgruppen i Västmanland for-mulerat. Samverkansgruppens målsättning att minska utgifterna i de offentliga försörjningssystemen, samtidigt som man eftersträvar en god välfärd med social och ekonomisk trygghet för länets medborgare, konfronteras med några viktigare resultat från de analyser som presen-terats i rapporten. Vad är möjligt och vad är nödvändigt att göra för att uppsatta målsättningar skall infrias?

Bilagorna

Rapporten innehåller en bilaga och en tabellbilaga. I bilagan redovisas bl.a. våra olika inkomstmått, såsom SAFE-inkomsten, och deras exakta definitioner, liksom annan bakgrundsinformation om sjukskrivningar, arbetslöshet, basbelopp och konsumtionsvikter. I tabellbilagan, som är mycket omfattande, finns statistik och underlag som även kan använ-das för andra analyser och bedömningar än de vi har gjort i rapporten. Det är alltså ett rikligt smörgåsbord av siffror som vi har dukat upp och som i första hand ställs till de regionala aktörernas förfogande.

Sammanfattande resultatredovisning

Den resultatredovisning som följer sker kapitelvis. Som tidigare nämnts finns mer detaljerade sammanfattningar i anslutning till varje i enskilt kapitel.

Försörjningsmåttet 1997–1999

Det kostnadsbaserade, på verksamhetsstatistik uppbyggda, försörj-ningsmått som de samverkande myndigheterna i Västmanland tagit fram och redovisat sedan 1997, har i detta kapitel varit utgångspunkten för en konstruktion av ett motsvarande mått baserat på individin-komstuppgifter hämtade från LOUISE. En jämförelse mellan de båda måtten visar på en god överensstämmelse för alla komponenter med undantag för försörjningsmåttskomponenten A-kasseersättning. Det rekonstruerade måttet ligger för denna komponent påtagligt lägre än

det mått man redovisat i Västmanland. För år 1999 är skillnaden 282

mkr. Förklaringen är att man i Västmanland använt en schablonbe-räkning som grund för denna komponent medan det rekonstruerade måttet baseras på faktiska inkomster från A-kassan.

Det rekonstruerade individbaserade försörjningsmåttet har utnytt-jats för att göra jämförelser med övriga län och mellan kommunerna i Västmanland, samt för att belysa hur många personer och familjer som har olika försörjningsmåttsinkomster och hur dessa inkomster är för-delade. Försörjningsmåttsinkomsten totalt, liksom inkomsterna från de enskilda bidrag och ersättningar som ingår i försörjningsmåttet, har slutligen studerats med avseende på hur vanligt förekommande de är och inkomstbeloppens storlek i skilda sociodemografiska grupper.

Det totalt utbetalda försörjningsmåttsbeloppet per invånare uppgick till drygt 23000 kronor i Västmanland år 1999. En jämförelse med mot-svarande,köns- och ålderstandardiserade,mått för övriga län visar att det sammantagna försörjningsmåttsbeloppet per länsinvånare i Väst-manland ligger ca 2 000 kr över genomsnittet för övriga län, men att det finns sju län som ligger betydligt högre än så över genomsnittet. Överhuvudtaget visar jämförelsen mellan länen att det finns avsevärda variationer såväl vad gäller sammantaget belopp som enskilda för-sörjningsmåttskomponenter. Det sammantagna försörjningsmåttsbe-loppet per länsinvånare var nästan dubbelt så stort i det län där det var högst (Norrbottens län) som i det län där det var lägst (Kronobergs län). Och för vissa av försörjningsmåttskomponenterna är kvoten mel-lan högsta och lägsta belopp ännu större än så. I samtliga län är det an-tingen förtidspension/sjukbidrag eller A-kassa som genomsnittligt ut-gjorde de beloppsmässigt tyngsta delarna av det sammantagna för-sörjningsmåttet.

Inom Västmanland visar en jämförelse mellan kommunerna baserad på köns- och ålderstandardiserade värden att det finns variationer dem emellan. I alla kommuner är det A-kassa och förtidspension/sjukbidrag som är de enskilda försörjningsmåttsinkomster som väger tyngst i det sammantagna måttet, och det är också för dessa båda inkomstslag som vi kan iaktta den största spännvidden mellan kommunerna när det gäller nivån på genomsnittsbeloppen.

En stor del av befolkningen i Västmanland, närmare 40 procent år

1999, berörs av de ersättningar och bidrag som ingår i försörjningsmåt-tet. Mest vanligt förekommande är arbetslöshetsersättning, som drygt

femton procent av befolkningen 16–64 år erhöll detta år. Också i andra län är det en stor andel av befolkningen som haft försörjningsmåttsin-komster under året, men det finns en betydande variation mellan olika län: från knappt trettio procent i Stockholms län till knappt fyrtiofem procent i Norrbottens län. A-kasseersättning är i de allra flesta län den försörjningsmåttsinkomst som är mest vanligt förekommande, och det är också A-kasseersättning och övriga arbetslöshetsrelaterade inkomster som relativt sett varierar mest mellan länen vad gäller andelen berörda personer.

När försörjningsmåttsinkomsterna analyseras på familjenivå,3

fram-kommer att hälften av alla familjer i Västmanland hade sådana inkoms-ter år 1999. Var tredje familj hade försörjningsmåttsinkomster om minst ett basbelopp (36400 kr).

Sjuttio procent av samtliga personer som hade försörjningsmåttsin-komster 1999, hade bara ersättningar/bidrag av ett enda slag. Bland dem som hade flera olika försörjningsmåttsinkomster, var den van-ligaste inkomstkombinationen under året att man haft både utbild-ningsbidrag och ersättning från arbetslöshetskassa.

Under perioden 1997–1999 har de belopp man erhållit som försörj-ningsmåttsinkomster ökat bland dem som har höga sådana inkomster, medan de minskat bland dem som har låga.

En stor del av det totala försörjningsmåttsbeloppet som utbetalas går till en relativt liten andel av alla försörjningsmåttsinkomsttagare: De 40

procent som har de lägsta försörjningsmåttsinkomsterna erhöll år 1999

tillsammans inte mer än nio procent av den totalt utbetalda summan, medan omkring 45 procent av det totalt utbetalda beloppet tillföll de

20 procent av försörjningsmåttsinkomsttagarna som hade de högsta försörjningsmåttsinkomsterna.

En analys av hur försörjningsmåttsinkomsterna i Västmanland 1999

är fördelade i olika sociodemografiska kategorier visar att det var be-tydligt mer vanligt bland kvinnor än bland män med försörjnings-måttsinkomster, men att de genomsnittliga sammantagna inkomstbe-loppen bland dem som hade försörjningsmåttsinkomster var högre

3. Här är det viktigt att påpeka att familjebegreppet i LOUISE är bristfälligt. Per-soner som är sammanboende men utan (gemensamma) barn räknas t.ex. som en-samstående, vilket innebär att gruppen sammanboende underskattas och gruppen ensamstående överskattas. (Se även fotnot 22, sid. 56).

bland män, vilket delvis förklaras av att männen har högre förvärvsin-komster än kvinnorna. Åldersmässigt gäller att andelen med försörj-ningsmåttsinkomster var lägst i ungdomsgruppen 16–24 år och högst i den äldsta åldersgruppen 55–64 år, och samma ålderssamband finns be-träffande inkomstbeloppens storlek. Sammantaget innebär detta att försörjningsmåttsinkomster var minst vanligt förekommande bland män i ungdomsgruppen och mest vanligt förekommande bland kvin-nor i den äldsta åldersgruppen.

Både förekomsten av försörjningsmåttsinkomster och inkomstbe-loppens genomsnittliga storlek var högst bland lågutbildade och lägst bland högutbildade.

Beträffande födelsebakgrund framkommer att det var vanligare med försörjningsmåttsinkomster bland utlandsfödda än bland personer föd-da i Sverige, och allra mest vanligt bland utomnordiska invandrare med kort tid i Sverige. Om vi ser till de enskilda försörjningsmåttsinkoms-terna är det dock bara beträffande socialbidraget och utbildningsbidra-get som nämnda mönster framträder och då allra mest markant när det gäller socialbidraget, vilket givetvis har sin förklaring i att denna för-sörjningsmåttsinkomst är den enda inkomst som står till buds för en stor del av personerna i nämnda invandrarkategori. När det gäller sjukpenning/rehabiliteringsersättning, är andelen berörda allra lägst bland utomnordiska invandrare med kort tid i Sverige, medan den bland dem med lång tid i Sverige ligger ungefär på samma nivå som för personer födda i Sverige. Den högsta andelen med sjukpenning åter-finns i kategorin nordiska invandrare. Också förtidspension/sjukbid-rag är minst vanligt förekommande bland utomnordiska invandrare med kort tid i Sverige, medan sådana försörjningsmåttsinkomster är särskilt vanligt förekommande bland nordiska invandrare, av vilka mer än var femte hade inkomster från förtidspension/sjukbidrag under året. När det gäller A-kasseersättning var andelen berörda inte högre bland utlandsfödda än bland dem som är födda i Sverige.

En jämförelse mellan kategorier med olika familjesituation visar att det var vanligare med försörjningsmåttsinkomster bland ensamstående än bland gifta/sammanboende, liksom att de arbetslöshetsrelaterade er-sättningarna och bidragen var mest vanligt förekommande bland per-soner med hemmavarande barn under 18 år.

Utvecklingen under 1990-talet

I detta kapitel introduceras begreppet SAFE-inkomst och redogörs för dess komponenter: S-inkomster, som är offentliga försörjningsinkoms-ter relaförsörjningsinkoms-terade till sjukdom och skada; A-inkomster, som är dito in-komster relaterade till arbetslöshet; F-inkomster, som är inkomster från förtidspension och sjukbidrag; E-inkomster som är inkomster i form av kommunalt ekonomiskt bistånd (socialbidrag).

Redovisningen i kapitlet gäller hur dessa inkomster, liksom inkoms-ten från förvärvsarbete utvecklats under 1990-talet för personer boende i Västmanland. Bl.a. framkommer följande resultat:

För det första visas att befolkningen i förvärvsaktiv ålder minskar under 1990-talet liksom andelen med någon förvärvsinkomst, samtidigt som antalet personer utan förvärvsinkomster ökar med ca 10000 per-soner. Det är alltså en ur välfärdssynpunkt klart negativ utvecklings-trend.

För det andra framgår att de totala S-inkomsterna minskar kraftigt under perioden; från knappt 1500 mkr 1990 till ca 720 mkr 1999. Sam-tidigt som betydligt färre har denna inkomst 1999 jämfört med 1990 är

deras genomsnittliga inkomstbelopp högre; en ökning från 26000 kr till

35100 kr. Trendbrottet när det gäller ökade genomsnittliga S-inkomster börjar 1997, efter att ha varit relativt konstant sedan 1990. Ökningen sammanfaller med en ökning av långtidssjukskrivningarna.

För det tredje påvisas en dramatisk ökning av A-inkomsterna. Det totala inkomstbeloppet nästan fyrdubblas mellan 1990 och 1999; från ca

460 mkr 1990 till nästan 1700 mkr 1999. Antalet personer som berörs av arbetslöshet mer än fördubblas, och de genomsnittliga A-inkomsterna ökar kraftigt – från ca 37000 kr 1990 till 59000 kr 1999 – vilket betyder fler och/eller längre arbetslöshetsperioder, även om en mindre del ock-så kan bero på högre ersättningar per dag.

För det fjärde konstateras att utvecklingen av F-inkomsterna inte undergår några dramatiska förändringar under 1990-talet. De totala F -inkomsterna, och antalet berörda personer har varit relativt konstant (13–14000 personer), liksom de genomsnittligt utbetalda beloppen, även om vi kan notera en viss ökning av totalbeloppet och antalet per-soner under åren med lågkonjunktur.

För det femte framkommer beträffande E-inkomsterna att det totalt utbetalda beloppet har ökat under 1990-talet liksom det genomsnittliga

bidragsbeloppet, medan antalet bidragstagare efter en topp 1994 har minskat, men fortfarande var högre 1999 än 1990.

Avslutningsvis konstateras för det sjätte att trots att andelen som har haft SAFE-inkomster minskat under 1990-talet, så har de sammantagna

SAFE-inkomsterna ökat. Analysen pekar på att det i första hand är A -komponenten som bidrar till denna ökning. Mot denna bakgrund finns anledning att reflektera kring det offentliga försörjningssystemtes kostnader för personer som är sjuka visavi dess kostnader för personer som är arbetslösa. Resultaten pekar på att arbetslösheten och de kost-nader den medför för de offentliga försörjningssystemen, förtjänar en långt större uppmärksamhet än vad som har varit fallet under de senas-te åren, då debatsenas-ten om de offentliga försörjningssyssenas-temen främst kret-sat kring sjukskrivningarna och dess kostnader.

Utvecklingen efter 1999

Huvudsyftet med detta kapitel är att undersöka hur utvecklingen i stort ter sig under perioden 2000–2002 och om de trender och mönster som vi iakttagit beträffande 1990-talet fortfarande gäller. De data som vi haft tillgång till här är de senaste årens myndighetsstatistik över hur försörjningsmåttet utvecklats i Västmanland. Vi har gjort en omräk-ning av dessa data (endast för A-kassersättningen), så att uppgifterna bättre svarar mot vår rekonstruktion av försörjningsmåttet, som vi re-dovisat i ett tidigare kapitel. Vidare visas hur utvecklingen sett ut på nationell nivå under perioden 1990–2002, vad gäller inkomster relatera-de till sjukskrivning, arbetslöshet och förtidspension. Detta sker med data från en pågående SCB-studie som gjorts tillgängliga för oss.

Analysen visar att de totala försörjningsmåttsutgifterna i länet mins-kade efter 1999 fram till 2002 då de åter ökade. Det som ökat under pe-rioden är kostnaderna för sjukpenning/rehabiliteringsersättning, för-tidspension/sjukbidrag samt utbildningsbidrag (aktivitetsstöd, som det numera heter), medan utgifterna för A-kassa, kunskapslyftet för arbets-lösa samt socialbidrag blivit lägre.

Analysen visar också att kostnaderna för de arbetslöshetsrelaterade ersättningarna och bidragen ända fram till 2002 var högre än kostnader-na för sjukpenning/rehabiliteringsersättning. Under den studerade pe-riodens tre första år, dvs. 1997, 1998 och 1999 översteg utbetalningarna för arbetslöshetsrelaterade ersättningar och bidrag sjukpenningutbetal-ningarna med närmare en miljard kronor eller mer än så. Följande år,

2000, var de arbetslöshetsrelaterade utbetalningarna ca 300 mkr högre, medan de 2001 och 2002 låg på ungefär samma nivå som utbetalningar-na för sjukpenning/rehabiliteringsersättning. Även om trenden ser ut som den gör, finns mot bakgrund av denna jämförelse skäl att ifråga-sätta den överväldigande uppmärksamhet som sjukskrivningskostna-derna fått under senare år i förhållande till den uppmärksamhet som ägnats arbetslösheten och dess kostnader. Också den långsiktiga ut-vecklingen ger skäl att ställa denna fråga. Den visar att de offentliga försörjningssystemens kostnader för sjukskrivning och rehabilitering trots en kraftig ökning sedan 1997 ännu år 2002 var nästan 400 mkr

läg-re än de var 1990. Detta samtidigt som de arbetslöshetsrelaterade kost-naderna, trots den nedgång som i stort sett pågått sedan mitten av 1990 -talet, var drygt 600 miljoner högre år 2002 än 1990.

När vi jämför med utvecklingen på nationell nivå så framträder samma mönster vad gäller kostnaderna för sjukskrivning och arbets-löshet. Mellan 1990 och 2002 har de totala sjukpenninginkomsterna för Sveriges vuxna befolkning minskat med nästan 10 miljarder kronor samtidigt som de totala arbetslöshetsrelaterade inkomsterna ökat med drygt 19 miljarder kronor.

När denna sammanfattning skrivs kan vi konstatera att den nedgång av arbetslösheten som ägt rum sedan krisåren tycks på väg att förbytas i en uppgång, samtidigt som det finns en tendens till att sjukfrånvaron börjar minska. Det borde kunna leda till att arbetslösheten som pro-blem ånyo kommer på dagordningen också i den offentliga debatten.

SAFE-inkomster: Hur länge? Hur mycket?

I detta kapitel undersöks under hur många år olika typer av SAFE -inkomster har förekommit och på vilken nivå de har legat. Den popu-lation som studeras är Västmanlands befolkning 1999 i åldern 16–64 år. Över 75 procent (drygt 122000 personer) av befolkningen 16–64 år i Västmanland 1999 har haft någon form av ersättning från de offentliga försörjningssystemen någon gång under 1990-talet. Drygt 5 procent (ca

8400 personer) har haft ersättningar varje år på 1990-talet på sam-manlagt över ett basbelopp och för knappt en procent har ersättning-arna varit över tre basbelopp varje år på 1990-talet. Detta kan jämföras med motsvarande siffror för samma befolkningsgrupp under år 1999, då nästan 39 procent (ca 62000) hade någon form av ersättning från de offentliga försörjningssystemen. För ca 23 procent var det

samman-lagda ersättningsbeloppet från de olika försörjningssystemen över ett basbelopp. För drygt 8 procent var ersättningen över tre basbelopp.

De enskilda SAFE-inkomsterna, har alla sin egen unika fördelnings-profil sett över befolkningen och över tid. S-inkomster (inkomster re-laterade till sjukdom och skada) berör över halva den vuxna befolk-ningen i Västmanland, men årsbeloppen är för de flesta inte så höga och inte så ofta återkommande. A-inkomster (inkomster relaterade till arbetslöshet) berör färre (fyra av tio), men årsbeloppen är högre och inkomsten förekommer under flera år. Förtidspension och sjukbidrag (F-inkomster) berör knappt en tiondel av befolkningen, och kan i prak-tiken betraktas som en slutstation för de som hamnat där. Nästan ing-en återfinns sing-enare på arbetsmarknading-en. E-inkomster (socialbidrag) berör en fjärdedel av befolkningen under 1990-talet, men för de flesta är det fråga om relativt låga belopp och därtill en inkomst som bara före-kommer något enstaka år. Det är ytterst få som har fleråriga bidrag över t.ex. ett basbelopp.

SAFE-inkomster under 1990-talet i femton grupper

Vi har delat in befolkningen i Västmanland 1999 i olika kategorier med hänsyn till vilka SAFE-inkomster de hade detta år och sedan jämfört de olika kategoriernas ”SAFE-inkomsthistoria” under 1990-talet. Jämförel-sen har dels gällt under hur många år på 1990-talet, som olika typer av

SAFE-inkomster har förekommit i de olika kategorierna och dels hur stor den sammanlagda SAFE-inkomsten för de olika inkomstslagen har varit. Eftersom vi här studerar personer som har bott i Västmanland under hela 1990-talet, så handlar analysen enbart om personer i åldern

25–64 år 1990 (eller 16–54 år 1990). Den studerade befolkningen är

näs-tan 20 procent mindre än befolkningen 1999, eftersom den inte omfat-tar ungdomar, inflyttade, utflyttade, invandrade, eller personer som av-lidit under decenniet. Detta bör beaktas när resultaten tolkas.

Det framgår tydligt att personer med förtidspension/sjukbidrag (F -inkomst) har en tung SAFE-historia. I genomsnitt har de helt eller del-vis haft SAFE-inkomster under drygt nio av tio möjliga år. Men även personer som var arbetslösa (hade A-inkomster) 1999 framstår som ut-satta. Bland dem som hade A-inkomster 1999, förekom i genomsnitt

SAFE-inkomster under ca sju till åtta år av tio möjliga; fler år ju högre

A-inkomst man hade 1999. Ett mer långvarigt SAFE-beroenden fanns bland dem som 1999 hade både S-inkomster och A-inkomster. Medan

för dem som hade S-inkomster var beroendet omvänt något svagare. Det svagaste beroendet av SAFE-inkomster under decenniet fanns bland personer som 1999 hade en relativt fast förankring på arbets-marknaden (förvärvsinkomster över tre och ett halvt basbelopp).

Ett liknande mönster framträder när kategorierna med olika SAFE -inkomster 1999 jämförs med avseende på de sammantagna SAFE -in-komsterna under 1990-talet. Den totala SAFE-inkomsten under decen-niet var genomsnittligt sett störst bland dem som 1999 hade F -in-komster och näst störst bland dem som 1999 hade både S- och A -in-komster. För de sistnämnda gäller att det var A-inkomsterna som ut-gjorde huvudparten av inkomstsumman. Den totala SAFE-inkomsten var allra lägst bland dem som 1999 var utan SAFE-inkomster och hade förvärvsinkomster i någorlunda hög omfattning. Den högsta enskilda

SAFE-inkomsten under decenniet utgjordes av de summerade A-in-komsterna för dem som 1999 hade höga sådana inkomster: De som det-ta år hade A-inkomster om minst tre basbelopp, hade i genomsnitt haft sammanlagt drygt 650000 kr i A-inkomst under 1990-talet.

Kombinationer av SAFE-inkomster

I detta kapitel studeras hur vanligt det är att man har haft flera olika typer av SAFE-inkomster under 1990-talet. Vilka kombinationer är vanligast? Ser mönstret olika ut på olika inkomstnivåer? Även här är det den vuxna befolkningen i Västmanland 1999 som studeras.

Merparten (ca 75 procent) av drygt 122000 personerna med SAFE -in-komster under 90-talet hade bara erfarenheter av ett SAFE-inkomstslag. Den brokigaste SAFE-historien har personer med F- och E-inkomster; över hälften i respektive kategori hade även haft minst en annan typ av

SAFE-inkomst under 1990-talet. Bland personer med A-inkomst var det minst vanligt att även ha en annan typ av SAFE-inkomst, medan det var något vanligare bland personer med S-inkomst.

Över två tredjedelar med S- eller E-inkomst hade låga sådana in-komster (under ett basbelopp), medan omvänt över två tredjedelar med

A- och F-inkomst hade höga sådana inkomster (över två basbelopp). Drygt en femtedel (ca 27000 personer) av alla med SAFE-inkomster under 1990-talet hade också under ett eller flera år inkomster över tre basbelopp. Sammanlagt hade 87 procent av dem enbart ett inkomstslag, varav drygt 60 procent enbart hade A-inkomster och 18 procent enbart

En sociodemografisk beskrivning av olika SAFE-grupper

En grov sammanfattning av några gemensamma drag i det sociodemo-grafiska mönstret hos några av de totalt åtta kombinationerna av

SAFE-inkomster som vi identifierat är bl.a. att de sjukskrivna är äldre, medan de arbetslösa är yngre, att fler kvinnor än män är sjukskrivna, att mansdominansen i regel ökar med nivån på SAFE-inkomsten, dock ej bland dem som enbart är sjukskrivna. Vidare att de med låga SAFE -inkomster i regel har högre utbildning, medan de med höga SAFE -in-komster har en lägre utbildning. För många av grupperna – kombina-tionerna med olika SAFE-inkomster – gäller även att gifta med hemma-varande barn är överrepresenterade bland de med låga SAFE -in-komster, medan gifta utan barn är vanligare bland de med höga SAFE -inkomster. Flera av dessa drag är åldersrelaterade; yngre är antingen en-samstående eller gifta/sammanboende med barn och har ofta även hög-re utbildning än de äldhög-re, som istället kan vara gifta, men utan barn (el-ler med utflugna barn). Att de nordiska invandrarna oftast har höga

SAFE-inkomster (sjukskrivning och arbetslöshet i olika kombinatio-ner, liksom förtidspension) beror bara delvis på att genomsnittsåldern bland dem är mycket hög. Här finns även andra selektionsmekanismer av social och klassmässig natur.

I de kombinationer av SAFE-inkomster som omfattar socialbidrag (E-inkomst) finns i regel en överrepresentation av ensamstående,4

sär-skilt vid högre SAFE-inkomstnivåer, av utomnordiska invandrare, sär-skilt av dem som varit en kortare tid i Sverige, men också av personer med förgymnasial utbildning. Mönstret ser olika ut för kombinationer med arbetslöshet (som har en högre andel yngre) och för kombina-tioner med sjukskrivning (som har en högre andel medelålders).

De som har varit helt utan SAFE-inkomster under 1990-talet består

dels av en grupp om ca 14000 personer, som inte har varit med alla år på 1990-talet och som nästan helt utgörs av ensamstående ungdomar födda i Sverige. Dels av en grupp om ca 23000 personer som varit med under hela 1990-talet, och som till ca 70 procent består av personer som

varje år haft förvärvsinkomster över tre basbelopp. Nästan 75 procent av dem är män, huvudsakligen i åldern 40–64 år.

Årsvisa förändringar

I detta kapitel har fokus legat på en beskrivning och analys av stabilitet och förändring i SAFE-inkomster mellan intilliggande år på 1990-talet. Analysen har kompletterats med data om in- och utflyttare från Väst-manland. Avslutningsvis har vi också försökt belysa i vilken utsträck-ning som det årliga nytillskottet av sjukskrivna består av personer som varit arbetslösa och omvänt hur vanligt det är att nytillkomna arbets-lösa är personer som varit sjukskrivna.

Beträffande den studerade populationen gäller att antalet som lämnar Västmanland varierar mellan 6000 och drygt 8400 personer under 1990 -talets år, medan antalet som kommer till Västmanland varierar mellan

6800 och 8000 personer. Från ett SAFE-perspektiv finns en tendens att utflyttarna är mer ”resursstarka”, dvs. är mindre beroende av SAFE -in-komster, än de kvarboende, medan inflyttarna är mer ”resurssvaga”, dvs. mer beroende av SAFE-inkomster än de kvarboende.

I genomsnitt för perioden 1990–1999 gäller att utflödet –dvs. de som haft SAFE-inkomster ett visst år men inte påföljande år– var störst från kategorin med S-inkomst (44 procent), följt av E-inkomst (24 procent),

A-inkomst (16 procent), SA-inkomst (8 procent) och F-inkomst i olika kombinationer (0.7 procent). Kvarstannandet–dvs. de som två år i följd var kvar i samma SAFE-inkomstkategori–var i genomsnitt vanli-gast i kategorin med F-inkomst (90 procent), följt av A-inkomst (65

procent), E-inkomst (51 procent), S-inkomst (38 procent) och SA -in-komst (35 procent). Inflödet–dvs. de som blivit SAFE-inkomsttagare ett visst år, utan att ha varit det året innan–var i genomsnitt störst till kategorin med S-inkomst (8 procent), följt av A-inkomst (5 procent) och E-inkomst (2 procent). I genomsnitt fortsatte 83 procent av de som var utan SAFE-inkomst ett visst år att vara utan sådana inkomster ock-så påföljande år. Bland personer med höga S-, A- eller SA-inkomster ett visst år är det mycket få som påföljande år varit utan SAFE-inkomster.

Både när det gäller det årliga nyinflödet till kategorin med S -in-komster och nyinflödet till kategorin med A-inkomster gäller att hu-vuddelen av nyinflödet inte består av personer som går från en SAFE -inkomst till en annan. Den slutsats som kan dras är att den stora mer-parten av nytillkomna arbetslösa ett visst år inte är personer som varit sjukskrivna året innan, liksom att merparten av nytillkomna sjuk-skrivna ett visst år inte är personer som varit arbetslösa året innan.

Ofärdens fångar

I kapitlet studeras hur beroendet av offentliga försörjningsinkomster utvecklas under en låg- och en högkonjunkturperiod på 1990-talet. Ut-vecklingen jämförs för olika grupper definierade efter typ och nivå på sådana inkomster under ett år som föregick respektive period.

Analysen gäller de personer som finns med under hela den period, som varje analys omfattar; utfallsperioden 1992–1995 med 1990 som ut-gångsår respektive utfallsperioden 1997–1999 med 1996 som utgångsår. Den från utgångsåret kvarvarande befolkningen under utfallsperioden, har delats in i femton varandra uteslutande kategorier med hänsyn till inkomstförhållandena under utgångsåret. Beskrivning och analys har skett med stöd av tre varandra kompletterande mått. Dels SAFE-risken, som anger hur stor andel i respektive befolkningsgrupp, som under ut-fallsperioden får olika typer av SAFE-inkomster. Dels SAFE-beloppet, som anger genomsnittlig SAFE-inkomst i befolkningsgrupperna under utfallsperioden. Dels SAFE-tiden, som anger genomsnittligt antal år med förekomst av en viss typ av SAFE-inkomst under utfallsperioden.

Analysen visar att en stor del av dem som ett visst utgångsår är bero-ende av samhällets sociala skyddsnät tycks ha svårt att bli kvitt detta beroende, och att detta gäller vare sig vi studerar hur det går för dem under en följd av år som kännetecknas av en allmänt dålig konjunktur, eller under en följd av år då konjunkturen är god. Oavsett om det är bättre eller sämre tider tycks många inte kunna bryta sig ut ur den onda cirkel av sjukskrivningar och arbetslöshet som man av olika skäl har hamnat i. Man har blivit en slags ”ofärdens fångar”.

Detta mönster gäller merparten av dem som hade offentliga försörj-ningsinkomster under utgångsåret, men är tydligare ju mer beroende man i utgångsläget var av sådana inkomster. T.ex. tycks många av dem som under utgångsåret hade höga S-inkomster ha haft svårt att återfå sin hälsa. Sjukskrivningarna har fortsatt under en längre tid eller åter-kommit i olika omgångar under flera år. Processen har ofta slutat med förtidspension. För dem som i utgångsläget hade höga A-inkomster var utvecklingen inte mindre dyster: Liksom de långtidssjuka tycks också långtidsarbetslösa ha svårt att komma ur sin situation. Och i deras fall finns inte förtidspensionen som en ”slutstation”, utan de blir kvar i sin arbetslöshet och sitt beroende av A-inkomster, eventuellt i någon form av åtgärdssysselsättning.

Inledning

Bakgrund

Den välfärdspolitiska utvecklingen i Sverige under senare år har ägt rum i ett dramatiskt skede i modern svensk historia. Under 1900-talets sista decennium hamnade svensk ekonomi i den djupaste ekonomiska krisen sedan 1930-talet. Decenniet inleddes med att BNP sjönk under tre år i följd, parat med mycket kraftigt stigande arbetslöshet, vikande sysselsättning, sjunkande reallöner och växande underskott i statens finanser. Situationen ledde till politiska kriser och så småningom till en långtgående och hårdhänt ekonomisk saneringspolitik kännetecknad av besparingar och nedskärningar inom stora delar av välfärdspolitik-en.5 _{Och mitt under denna turbulens tog Sverige sitt kliv in som}

5. Talande, beträffande den välfärdspolitiska konjunkturens karaktär under 1990 -talet, är titlarna på flera av de rapporter rörande perioden, som avgivits av forskar-gruppen i den statliga ”Kommittén Välfärdsbokslut”: Välfärd och arbete i arbetslös-hetens årtionde; Välfärd vid vägskäl; Välfärdstjänster i omvandling, som i likhet med övriga delbetänkanden från kommittén ambitiöst och djuplodande genomlyser olika aspekter av 90-talets utveckling på det välfärdspolitiska området. Serien av delbetänkanden inleddes med Välfärd vid vägskäl, utvecklingen under 1990-talet,

SOU 2000:3 och avslutades hösten 2001 med Välfärdsbokslut för 1990-talet – Slutbe-tänkande från Kommittén Välfärdsbokslut SOU 2001:79. Däremellan har publicerats delbetänkandena Välfärdens förutsättningar, SOU 2000:37; Välfärd, vård och Om-sorg, SOU 2000:38; Välfärd och skola SOU 2000:39; Välfärd och försörjning SOU 2000:40, Välfärd, ofärd och ojämlikhet, SOU 2000:41; Two of a Kind? Economic crisis, policy responses and well-being during the 1990s in Sweden and Finland, SOU 2000:83; Välfärdstjänster i omvandling, SOU 2001:52; Välfärd och arbete i arbetslöshetens årti-onde, SOU 2001:53; Ofärd i välfärden, SOU 2001:54; Barns och ungdomars välfärd,

värdig medlem i EU mot en fond av en alltmer kännbar och ingripande ekonomisk globaliseringsprocess och en omvälvande teknikutveckling på bl.a. IT-området. Mot slutet av decenniet var läget mycket föränd-rat. Den ekonomiska tillväxten hade tagit ordentlig fart, arbetslösheten minskade, sysselsättningen ökade och de statliga finanserna hade bring-ats under kontroll och visade till och med på överskott, även om många kommuner fortfarande drogs med betydande problem.

Nu idag, några år in på det nya millenniet, tornar mörka moln ånyo upp sig. IT-branschens kraschlandning och den kraftiga nedgången i

USAs och andra länders ekonomier har skapat en stor osäkerhet på det ekonomiska området. På arbetsmarknaden, där det under 1990-talet framför allt var arbetslösheten som framstod som det överskuggande problemet ur välfärdspolitisk synvinkel, framträder nu alltmer en pro-blematik som kanske istället sammanhänger med underbemanning, överutnyttjande och förslitning av människorna i produktionen och som bl.a. manifesteras i en kraftig ökning av sjuktalen och antalet lång-tidssjukskrivna. ”Utbrändheten” snarare än arbetslösheten har blivit det spöke som mycket av den välfärdspolitiska diskussionen kretsat kring. Men under det senaste halvåret, när vi nu skriver mars 2004, har arbetslösheten åter börjat ta plats på den mediala dagordningen, samti-digt som sjukskrivningarna har börjat dala och arbetslöshetssiffrorna åter vänt uppåt.

Att den period vi talar om ställt den svenska välfärdspolitikens olika system och institutioner inför avsevärda påfrestningar är inte att för-våna. Det har t.ex. gällt att bemästra en situation karaktäriserad av minskande inkomster och ökande utgifter i systemen.6 _Lösningar

sök-tes inte bara i utgiftsnedskärningar i form av exempelvis minskade er-sättningsnivåer i socialförsäkringar,7 _{utan också i en strävan att}

SOU 2001:55; Funktionshinder och välfärd, SOU 2001:56; Välfärdens finansiering och fördelning, SOU 2001:57.

6. Palme Joakim, Socialförsäkringar och kontanta familjestöd, SOU 2000:40, kap 2.

7. Se t.ex. Joakim Palme i den ovan refererade rapporten, som beträffande de förändringar som skett i socialförsäkringarnas ersättningsnivåer och kvalificerings-villkor under 1990-talet konstaterar att ”De förändringar som skett har i sin inrikt-ning tydligt följt arbetslöshetens och statsfinansernas svänginrikt-ningar.” A.a. sid. 82.

För en inblick i omfattningen av de ersättningsförändringar som skedde under

1990-talet, se Bilaga 2: Om sjukfrånvaro, sjukskrivning, sjukersättning, sid. 281 och Bilaga 3: Villkor och ersättningsnivåer vid arbetslöshet, sid. 285 i denna rapport.

la och effektivisera de välfärdspolitiska instrumenten. Den decentrali-sering av ansvaret för olika välfärdspolitiska uppgifter som inleddes re-dan på 1980-talet med skolans kommunalisering och med övergången från detaljstyrning till ramlagstiftning på många områden inom väl-färdspolitiken, kan delvis ses i denna kontext. Decentraliseringsproces-sen fortsatte med än större kraft under 1990-talet då kommunerna övertog betydande delar av landstingens ansvar inom vårdområdet ge-nom Ädel-, handikapp- och psykiatrireformerna, då de fick ett allt större ansvar inom det arbetsmarknadspolitiska området, och då de i och med den nya kommunallagen 1992 och det skifte som året därpå skedde vad gäller övergången från öronmärkta till generella statsbidrag, fick ökade möjligheter att själva utforma sin interna organisation och verksamhet. Från statens sida kännetecknas den utveckling som skedde av att den innebar en övergång från centralstyrning till mål- och resul-tatstyrning, och samma övergång till målstyrning kom också att karak-tärisera en stor del av kommunernas verksamhet.8

I det här sammanhanget är det också relevant att peka på den inrikt-ning mot ökad samverkan mellan de olika samhälleliga organ som ad-ministrerar olika trygghetssystem, exempelvis Arbetsförmedling och Försäkringskassa, som föreslogs av regeringen i den s.k. samverkans-propositionen. En bärande tanke är att effektiviteten i samhällsinsat-serna sammantaget bör kunna öka om de olika myndigheterna centralt och regionalt tar fram gemensamma verksamhets- och handlingsplaner och bedriver sitt arbete i större samverkan.9

På det organisatoriska planet har samverkanstanken burit frukt i det att regionala och lokala samverkansgrupper vuxit fram runt om i lan-det. En mängd samverkansprojekt på det lokala planet, ofta syftande till att effektivisera och utveckla åtgärder och metodik i samband med rehabiliteringsinsatser, har genomförts, pågår eller är under planering. Den verksamhet man bedriver i dessa projekt är dock, enligt vår erfa-renhet, i många fall sådan att den är svår att utvärdera på ett mer veten-skapligt stringent sätt – delvis beroende på att åtgärder på de områden man sysslar med i sig är svåra att utvärdera, men delvis också beroende

8. Bergmark Åke, Den lokala välfärdsstaten? Decentraliseringstrender under

1990-talet, SOU 2001:52, kap.1.

9. Proposition 1996/97:63 Samverkan, socialförsäkringens ersättningsnivåer och administration mm.

på att man försummar att planera och genomföra projekten på ett från utvärderingssynpunkt lämpligt sätt. Mer brutalt uttryckt: det samver-kas en hel del, men det är oklart vad samverkan ger och vad den egent-ligen betyder ur samhällelig effektivitetssynpunkt.

Detta konstaterande gäller i minst lika hög grad på den regionala och den nationella nivån. Att säga att det är svårt att mäta och värdera ex-empelvis socialförsäkringssystemens ”effektivitet” är naturligtvis ett understatement. Hur komplex och svår denna materia än är, måste dock politiker och myndigheter ha som ledstjärna att sträva efter väl-färdspolitisk ”effektivitet”, att ”få ut maximal välfärd” för de pengar som satsas i systemen. Den välfärdspolitiska forskningen kan ibland bidra till att kunskapsluckor täpps till, och på så sätt ge politiker och myndigheter mer fast mark under fötterna i denna strävan. Men den kan ibland också hitta problem och resa nya frågor som får den väl-färdspolitiska terrängen att kännas än mer svårgenomtränglig.

Samverkan i Västmanland

I Västmanlands län inrättades en regional samverkansgrupp redan 1992. I gruppen finns förutom Länsarbetsnämnden i Västmanlands län och Västmanlands läns allmänna Försäkringskassa, även Kommunförbun-det Västmanland, Landstinget Västmanland samt Arbetsmiljöinspek-tionen representerade. Enligt det centrala policydokument som man tagit fram i gruppen skall myndigheterna på regional och lokal nivå samverka utifrån ett gemensamt synsätt (människosyn) – som ser människan som en i grunden aktiv, resursrik individ med vilja till ut-veckling och förändring – för att uppnå vissa övergripande mål för lä-nets innevånare – att skapa goda levnadsbetingelser, god hälsa, god ar-betsmiljö, ekonomisk och social trygghet, samt möjligheter att försörja sig genom arbete – samtidigt som man eftersträvar att samhällets

resur-ser används optimalt. Som ett operativt länsövergripande mål fastslogs

att man skall samverka för att minimera länsinvånarnas behov av olika offentliga försörjningsstöd, genom att förbättra förutsättningarna för de enskilda individerna att själva kunna försörja sig.

I denna formulering ligger således en tanke om att samverkan skall bidra till en optimering av de samlade samhällsinsatser i länet som slus-sas via eller utförs av de berörda myndigheterna, dvs. att man skall uppnå olika effektivitetsvinster. Den regionala samverkansgruppen

nöjde sig dock inte med att låta denna tanke flyga fritt, utan enades också om att försöka ta fram ett mått, som kan spegla hur väl man lyckas i sina föresatser att minimera behovet av offentligt försörjnings-stöd.

Försörjningsmåttet

En arbetsgrupp uppdrogs att ta fram ett mått som mäter graden av ut-nyttjande av ersättningar för den enskildes försörjning, som är över-gripande, lätt att ta fram ur befintlig verksamhetsstatistik och som dessutom är lättbegripligt för ”gemene man”. Efter att ha diskuterat tre olika sätt att mäta ersättningsslagen – som kostnader, dvs. myndighe-ternas utbetalningar av ersättningar och bidrag; som personer, dvs. an-talet personer som uppburit ersättningar och bidrag; som dagar; dvs. antalet dagar som ersättningar och bidrag utgått – valde man att skapa ett kostnadsbaserat försörjningsmått.

I det kostnadsmått man konstruerade ingår alla typer av sjukpen-ning. Vidare ingår rehabiliteringsersättning (inklusive särskilt rehabili-teringsbidrag), förtidspension och sjukbidrag, utbildningsbidrag, sär-skilt utbildningsbidrag avseende arbetslösa, ersättning från arbetslös-hetskassa, samt socialbidrag (inklusive stöd till flyktingar). I måttet in-går således inte enbart ersättningar från socialförsäkringssystemet utan även den typ av försörjningsstöd som socialbidraget utgör. I det myn-dighetsbaserade måttet ingår inte sjuklön (dvs. den ersättning som ar-betsgivaren enligt lag betalar under de första fjorton dagarna av en sjukperiod) eller ersättningar som betalas ut enligt avtalsförsäkringar.

De utbetalda ersättningarna10

och bidragen till länsinvånarna tas fram varje kvartal från de olika myndigheterna. De olika ersättnings-slagen summeras varefter summabeloppet för kvartalet divideras med

90 och presenteras som utbetald ersättning per dag och invånare i arbets-för ålder (genom att dividera med antalet personer i åldrarna 16–64 år).

10. För arbetslöshetsersättningen har man använt en schabloniserad beräknings-metod där det månadsbelopp man tar fram är produkten av antalet ersättningsbe-rättigade per månad och genomsnittligt utbetald dagpenning multiplicerat med 20

(antal ersättningsdagar). Deltidsarbetslösa och timanställda räknas om till heltids-arbetslösa utifrån antagandet att de i genomsnitt är heltids-arbetslösa 2 dagar i veckan.

Redovisningen omfattar totalbeloppet och dess fördelning på olika er-sättningsslag.

Geografiskt är man hänvisad till att på lägsta nivå låta detta mått re-dovisas med försäkringskassans organisatoriska enheter (sex lokalkon-torsområden) som grund, vilket innebär att man, förutom när det gäll-er de två största kommungäll-erna i länet, får minsta redovisningsenhetgäll-er som omfattar flera kommuner.

Vad försörjningsmåttet visar för Västmanland

Försörjningsmåttet har nu beräknats och följts under varje kvartal se-dan första kvartalet 1997. Den redovisning man gjort omfattar totalbe-loppet och dess fördelning på olika ersättningsslag för länet och de sex lokalkontorsområdena. Man har därvid kunnat konstatera att nivåerna på de olika ersättningsslagen förändras under perioden, men att den to-tala utbetalda ersättningen per dag och invånare i stort sett ligger på en

konstant nivå. Under den mycket goda konjunktur som rått under

mätperioden ligger det sammantagna utbetalda ersättningsbeloppet till länets invånare oförändrat på en nivå kring en miljard kronor per kvartal under hela perioden.11

Hur kan detta tolkas? Uppenbart är att de samverkande parterna i Västmanland upplever att försörjningsmåttets monotona kurva över tiden ger en dyster bild av de gemensamma välfärdspolitiska ansträng-ningarnas resultat. I ett öppet brev till regeringen i juni 2001 skriver den regionala samverkansgruppen:

”Intrycket blir att hur vi än bär oss åt förändras inte det totala be-loppet. Från regering och riksdag påbjuds att olika myndigheter skall samverka, eftersom det medför minskade kostnader för samhället och löser problem för individen. Nuvarande målstyrning motverkar dock reella samverkansvinster.

Leder våra olika myndighetsuppdrag och egna penningpåsar till att samverkan egentligen inte förändrar vare sig kostnaden eller insatsen för den enskilde?

…

11. Vi avser här i första hand perioden 1997–1999, som är den tidsperiod där jäm-förbara registerdata varit tillgängliga i denna studie.

Om våra insatser inte ger de effekter vi förväntar oss, vilken mening är det då att fortsätta med dem? Skall vi slå oss till ro med insikten att vi gemensamt får betala 1 miljard per kvartal i Västmanland för att människor skall leva humant och inte hamna utanför samhället? Hur skall vi tolka det faktum att ersättningarna för sjukpenning respektive arbetslöshet visar tendenser att korsa varandra, dvs. när utgifterna för den ena sjunker, stiger utgifterna för den andra –och tvärtom? Är det möjligt att sammantaget åstadkomma kostnadsminskningar?”

Frågorna känns tunga och viktiga. Detta oaktat försörjningsmåttets inneboende begränsningar. När man tagit fram detta försörjningsmått har man ju medvetet ålagt sig sådana begränsningar som följer av ambi-tionen att måttet skall baseras på befintlig och lätt tillgänglig verksam-hetsstatistik.

Måttet är bildat av data på aggregerad nivå vilket gör det svårt att veta vad som ligger bakom siffrorna när det gäller beteenden och pro-blem på individnivå och hur dessa är fördelade i befolkningen. I vilken utsträckning är det samma individer som rör sig mellan olika ersätt-ningssystem?

Måttet är kostnadsbaserat och ger ingen god bild av hur många människor det är som tar del av den miljard man betalar ut varje kvar-tal. Är också antalet individer som behöver offentligt försörjningsstöd oförändrat under perioden?

Det totala ersättningsbeloppet som redovisats utslaget som en ge-nomsnittssumma per invånare säger inget om, måhända viktiga, för-ändringar i olika sociodemografiska delgrupper. Kan det vara så att de insatser som gjorts ändå ser ut att ha varit effektiva för flera befolk-ningsgrupper om man bryter ner materialet (om man kunde göra det) på en lägre sociodemografisk nivå?12 _{Och finns det grupper som}

12. Inom ramen för ett uppdrag från den regionala samverkansgruppen i Väst-manland har två rapporter där försörjningsmåttet diskuteras och analyseras tagits fram. Man har där haft möjlighet att beakta utvecklingen i skilda köns- och ålders-grupper, vilket avslöjar att de genomsnittstal som man tidigare redovisat beträffan-de försörjningsmåttet och beträffan-dess komponenter döljer vissa variationer som finns mellan olika köns- och åldersgrupper. Koskinen J & Sanden P, 2001a, Försörj-ningsmåttet – en modell för analys, stencil, ProAros Västerås stad och Psykiatri-förvaltningen Landstinget Västmanland. Koskinen J & Sanden P, 2001b,

Försörj-om har fått växande problem under perioden trots de insatser sFörsörj-om gjorts av de samverkande myndigheterna?

Dessa och många andra frågor kan ställas. Men faktum kvarstår. Försörjningsmåttet indikerar att det – mot samverkansgruppens för-väntningar efter flera års gemensamma ansträngningar inom ramen för det gemensamma målet att nedbringa de offentliga kostnaderna för be-folkningens försörjning – tycks vara mycket svårt att väsentligt krypa under miljardnivån per kvartal när det gäller den västmanländska be-folkningens sammantagna ersättningsbehov. Och att det är svårt att veta om samverkan alls har någon effekt.

Frågetecken som kan rätas ut

Flera av de frågor som här ställts är dock möjliga att belysa och åtmin-stone delvis räta ut. Vår studie handlar om att söka oss tillbaka till de data på individnivå som bygger upp den aggregerade verksamhetsstati-stik utifrån vilken försörjningsmåttet räknas fram. Sådana data finns samlade i den longitudinella databas kring utbildning, inkomst och sys-selsättning13_{, som tagits fram vid SCB och som vanligtvis refereras till}

med det kortare namnet LOUISE.

I denna databas finns samlat en mängd data om alla i Sverige folk-bokförda personer 16 år och äldre. I dagsläget finns data avseende åren

1990–200114_i

LOUISE, som löpande uppdateras med data för ytterligare

ningsmåttet – en jämförelse mellan Hallstahammar och Surahammar, stencil, Pro-Aros Västerås stad och Psykiatriförvaltningen Landstinget Västmanland.

13. LOUISE (en akronym för Longitudinell databas kring utbildning, inkomst, och sysselsättning), är ett statistiksystem som integrerar data från ett antal register med årliga uppdateringar. Primärt objekt är individen; men kopplingsmöjligheter finns till ytterligare objekt som familj; arbetsställe; företag. Louise är ett totalräk-nat register, där samtliga personer 16 år och äldre, som är folkbokförda i Sverige den 31 december ett visst år, ingår i populationen för detta år. En av de stora po-ängerna med registret är att det är longitudinellt uppbyggt, innebärande att data för en och samma individ kan kopplas samman för samtliga år som denne individ ingår i populationen. I dagsläget omfattar registret tio årgångar, 1990–1999.

Syste-met är ytterst väldokumenterat, se En longitudinell databas kring utbildning, in-komst, och sysselsättning. Bakgrundfakta till arbetsmarknads- och utbildningsstati-stiken, 2001:2, SCB, sid. 7.

14. På försommaren 2004 kommer data att finnas för perioden 1990–2002. I den nya LOUISE databasen kommer en rad nya intressanta uppgifter att läggas in.

år, efterhand som sådana data strömmar in från folkbokföringen och de olika myndigheter som är ålagda att rapportera in till SCB.

Efter särskild prövning från SCB, har vi fått tillgång till avidenti-fierade LOUISE-data från olika årgångar, där ett löpnummersystem gör att varje (avidentifierad) individ kan följas mellan årgångarna. Den da-tamängd som vårt uttag från SCB omfattar, gäller samtliga invånare 16

år och äldre, som någon gång under åren 1990-1999 varit folkbokförda i Södermanlands eller Västmanlands län. Uttaget omfattar därtill ett slumpmässigt urval om drygt sex procent av befolkningen i hela riket

16 år och äldre.15

På basis av dessa data blir det således möjligt att retrospektivt studera hur de offentliga försörjningssystemen nyttjats på individnivå under

1990-talet. Det försörjningsmått som samverkansgruppen i Västman-land tagit fram kan i princip rekonstrueras på basis av individdata, vil-ket ger flera intressanta analysmöjligheter. Genom att analysera in-komst- och bakgrundsförhållanden för de individer som ”bygger upp” det aggregerade utgiftsmåttet olika år kan flera av de frågor som ovan ställts belysas. Till exempel: Hur många personer har offentliga för-sörjningsinkomster av något slag, och hur många har olika kombina-tioner av sådana inkomster? Hur ser en sociodemografisk karaktäristik av dessa personer ut? Hur förändras kategorin med offentliga ningsinkomster över tid? Hur stor andel av de totala offentliga

15. De variabler om individerna som finns i datamängden är dels bakgrundsupp-gifter som kön, ålder, civilstånd, antal barn, familjetyp, bostasdort (på en fininde-lad geografisk nivå med möjlighet till analyser på nyckelkods- eller postnummer-områden, när det gäller den regionala datamängden), medborgarskap, eget och för-äldrars födelseland. Dels uppgifter om egen och förför-äldrars utbildning, om olika ty-per av förvärvsinkomster och kapitalinkomster och olika ”sociala inkomster”, som t.ex. ersättningar från arbetslöshetskassa, bidrag vid olika typer av arbets-marknadspolitiska åtgärder sjukpenning, arbetsskadeersättning, rehabiliteringser-sättning, förtidspension, sjukbidrag, socialbidrag och bostadsbidrag, studiemedel och olika typer av studiestöd, olika typer av pensionsinkomster och livräntor. Dels uppgifter om sysselsättningsstatus, yrkesställning, antal dagar i arbetslöshet, antal dagar i olika typer av arbetarmarknadspolitiska åtgärder. Dels slutligen uppgifter om arbetsställe, för dem som i november respektive år hade en anställning, i form av data om antal anställda på arbetsstället, arbetsställets geografiska lokalisering, sektors- och näringsgrenstillhörighet mm.

ningsinkomsterna går till personer med långvarig sjukdom, långvarig arbetslöshet eller långvarigt socialbidragsberoende?

Om samverkan och effektivitet

Vi tror således att den typ av analyser vi föreslår kan bidra till att skingra en del av de frågor som aktualiserats av de erfarenheter man gjort i samband med försörjningsmåttets tillämpning i den regionala samverkan i Västmanland. När det gäller frågan om vad försörjnings-måttet säger om effektiviteten i samverkan, kan det finnas skäl att vara mer försiktig. Är det rimligt att, i enlighet med samverkansparternas förhoppning, förvänta sig att försörjningsmåttet skulle utvecklas på ett sätt som enkelt kan avläsas som en bekräftelse på att samverkan funge-rar och innebär en ökad sammantagen effektivitet vad gäller de olika myndigheternas insatser? Finns det skäl att vara besviken i detta avse-ende, när det visar sig att försörjningsmåttet envist tycks vilja ligga kvar på enmiljardnivån kvartal efter kvartal?

Den sistnämnda frågan går det att resonera kring på flera olika sätt. Tankemässigt är det t.ex. inte svårt att föreställa sig att samverkan verkligen haft positiva effekter utan att dessa kan avläsas i form av en lägre nivå på försörjningsmåttet. En möjlighet är att försörjningsmåttet skulle ha legat på en högre nivå än det gör mot slutet av perioden, dvs. att kostnaderna för den offentliga försörjningen i själva verket skulle ha ökat, om inte samverkan hade funnits. Det är en hypotes som för att kunna prövas skulle kräva att man gjorde jämförelser med utfallet i andra regioner där samverkan inte förekommit eller med utfallet av den verksamhet som bedrevs i den egna regionen innan samverkan etablerades. Vidare får man inte glömma att samverkan kan medföra vinster för de personer som är föremål för olika typer av insatser, t.ex. genom bättre, snabbare och för individen mer adekvata beslut. Det kan vara fråga om en typ av vinster som inte avspeglas i försörjningsmåttets nivå, i synnerhet inte på kortare sikt. På samma sätt kan det finnas vinster, som inte avspeglas i de sammantagna kostnaderna för ersätt-ningar och bidrag, i form av interna positiva effekter av olika slag inom de olika myndigheterna.

Ett annat sätt att resonera kring frågan är att från ett vidare perspek-tiv placera in de samverkande parternas verksamheter i ett större väl-färdspolitiskt komplex. Från ett sådant perspektiv aktualiseras frågor