5. EKONOMISKA FÖRUTSÄTTNINGAR
5.1 O MVÄRLD
5.2.2 Skatteintäktsutveckling
Den ekonomiska bedömningen har sin utgångspunkt i Konjunkturinstitutets rapport.
”Konjunkturläget Mars 2012” som publicerades den 28 mars i år. Regeringen presenterar sin makroekonomiska prognos i vårpropositionen den 16 april och
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) presenterar sin nästa prognos den 26 april. I tabellen nedan redovisas utvalda nyckeltal för den ekonomiska utvecklingen i Sverige.
Konjunkturinstitutet har reviderat ner sina prognoser för BNP-tillväxten i Sverige de närmaste åren jämfört med sin senaste prognos i december i fjol. Nedjusteringen uppgår till 0,2 respektive 0,5 procentenheter för åren 2012 och 2013. Det beror mycket på den svaga utvecklingen av fjärde kvartalet 2011. Som framgår av tabellen ovan ligger Konjunkturinstitutets prognos överlag lägre än vad SKL presenterade i sin prognos i februari i år.
Trots detta uttrycker sig Konjunkturinstitutet relativt optimistiskt om framtiden. Faran för en recession i Sverige betraktas som överstånden. Efter den svaga avslutningen på 2011 har det kommit flera tecken på en snar konjunkturuppgång. Börskurser har stigit och flertalet förtroendeindikatorer tycks ha bottnat. Riskerna för en oordnad
upplösning av statsskuldskrisen i euroområdet har minskat. Återhämtningen i omvärlden blir dock trög. Arbetslösheten i Sverige väntas ligga över jämviktsnivån ända fram till 2016. Penningpolitiken blir expansiv och reporäntan väntas ligga still på 1,5 procent till början av 2014.
Den tröga återhämtningen i omvärlden och behoven av ökat sparande i flera stora EU-länder innebär att Sverige inte kommer att få lika stark draghjälp från exporten som
2012 2013 2014 2015
BNP 0,8 (1,3) 2,5 (2,5) 2,9 (3,5) 2,7 (4,0) Sysselsättning,timmar 0,2 (-0,5) 0,5 (0,1) 1,1 (1,4) 1,0 (1,8) Timlön 3,4 (3,0) 2,9 (3,1) 3,0 (3,2) 3,2 (3,6) Arbetslöshet (nivå) 7,7 (7,9) 7,7 (8,1) 7,3 (7,4) 6,7 (6,5) Konsumentprisindex 1,5 (1,9) 1,4 (1,4) 1,9 (2,0) 2,4 (2,2) Källa: KI, SKL. (Procentuell förändring från föregående år)
KI-prognos mars 2012 (SKL-prognos feb. 2012 inom parentes)
vid de senaste konjunkturuppgångarna. Inhemsk efterfrågan blir en viktigare drivkraft än vanligt och det finns goda förutsättningar för att så sker.
Hushållens reala disponibla inkomster ökar med i genomsnitt 2,2 procent per år 2012–
2016, vilket är lika med den genomsnittliga ökningstakten sedan 1994. Tillsammans med de senaste årens höga sparkvot ger inkomstökningen utrymme för en snabb ökning av hushållens konsumtion när framtidstron återvänder.
Ett orosmoln är utvecklingen på arbetsmarknaden. Trots en ökad tillväxt 2013 bedöms arbetslösheten minska endast långsamt och ligger kvar på över 7 procent även 2014.
Långtidsarbetslösheten stiger och riskerar att kvarstå på höga nivåer. Den svaga utvecklingen på arbetsmarknaden påverkar skatteunderlag och skatteintäkter.
Skatteunderlaget
Skatteunderlaget följer den samhällsekonomiska utvecklingen och utgörs av individernas beskattningsbara arbetsrelaterade inkomster. Större delen av
skatteunderlaget består av löneinkomster. Dessa kan antingen öka genom att antalet arbetade timmar (sysselsättning) ökar och/eller genom höjda löner (timlön).
Landstinget använder sig i sina skatteintäktsprognoser av SKL:s
skatteunderlagsprognoser. Den prognos som redogörs för i detta avsnitt grundar sig på SKL:s ”Planeringsförutsättningar 2012-2016”.
Skatteunderlaget växte under år 2011 i relativt måttlig takt. Konjunkturavmattningen leder till att den starka utvecklingen på arbetsmarknaden slår om till minskande sysselsättning och lägre löneökningstakt år 2012. Effekten på skatteunderlaget motverkas dock av två faktorer. Dels ökar pensionsinkomsterna betydligt när den automatiska balanseringens ”broms” år 2011 förbyts i ”gas” år 2012. Dels ökar inte grundavdragen i samma omfattning 2012 som de gjorde 2011, då grundavdragen för personer som fyllt 65 år höjdes. Skatteunderlaget växer därför något mer 2012 än 2011.
År 2013 väntas sysselsättningen åter öka något. Det är huvudorsaken till att
skatteunderlagets tillväxttakt tilltar. När konjunkturåterhämtningen därefter tar fart ökar sysselsättningen i raskare takt och löneökningarna blir större, med god
skatteunderlagstillväxt som följd. Dock blir ökningen av pensionsinkomsterna lägre dessa år.
I tabellen nedan redovisas olika prognosinstituts skatteunderlagsprognoser. Jämfört med SKL:s förra prognos har utvecklingen justerats upp något år 2011. Prognosen för år 2012 är nedreviderad på grund av att sysselsättningen förutses minska mer under året medan utvecklingen 2013 är uppreviderad, främst på grund av att man nu räknar med större ökning av pensionsinkomster och inkomst av arbetsmarknadsersättningar.
Efter 2013 prognostiseras nu en lägre ökningstakt för skatteunderlaget än i december.
SKL gör bedömningen att det tar något längre tid innan balans uppnås på
arbetsmarknaden, med mindre sysselsättningstillväxt och lägre löneökningstakt som följd.
Ekonomistyrningsverket (ESV) bedömde i december en utveckling för
skatteunderlaget som är mycket lik den i SKL:s prognos, bortsett från år 2012.
Skillnaden år 2012 förklaras av att ESV prognostiserade större ökning av
pensionsinkomster och mindre ökning av grundavdragen. Åren därefter förutspår ESV svagare sysselsättningstillväxt men något högre löneökningstakt än SKL, den
sammantagna effekten på lönesumma och skatteunderlag är dock liten.
Jämfört med regeringens prognos i budgetpropositionen för år 2012 visar SKL:s bedömning svagare skatteunderlagstillväxt alla år utom 2011 och 2015. År 2011 blev starkare än vad främst regeringen men även SKL förväntade sig. Skillnaden förklaras av att inkommen statistik visar större ökning av lönesumman under slutet av året än den regeringen förväntade sig. Skillnaden år 2015 beror i huvudsak på att SKL räknar med högre löneökningstakt. Den viktigaste förklaringen till regeringens ljusare syn på skatteunderlaget år 2012–2014 är en starkare utveckling av sysselsättningen än den SKL nu räknar med.
5.2.2.1 Skatteintäktsprognos 2012 - 2015
Den nya skatteintäktsprognosen (Prognos 2 2012) för Stockholms läns landsting (SLL) grundar sig på den senaste skatteunderlagsprognosen från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). I jämförelse med föregående prognos (Prognos 1) ökar
skatteintäkterna för år 2012 men minskar för åren 2013-2015. I jämförelse med budget 2012 ligger den nya prognosen nu marginellt högre för år 2012 men betydligt lägre åren 2013-2014.
Skatteunderlagets utveckling
Den samhällsekonomiska bild som ligger till grund för SKL:s skatteunderlagsprognos redogörs för i Ekonominytt 07/12 26 april 2012.
Tabell 2. Olika skatteunderlagsprognoser för riket, procentuell förändring från föregående år
2011 2012 2013 2014 2015 2011-2015
SKL, apr 2012 3,2 3,7 3,8 3,7 4,3 20,1
VP, apr 2012 3,5 3,4 3,8 4,3 4,9 21,5
ESV, mar 2012 3,4 3,7 3,7 4,1 4,7 21,2
SKL, feb 2012 3,0 3,2 3,6 4,0 4,7 19,9
BP, sep 2011 2,3 3,3 3,8 4,8 4,4 20,0
Källa SKL, regeringen och ESV
Tabell 1. SLL:s samlade skatteintäkter, jämförelser med tidigare prognoser, mkr
2012 2013 2014 2015
Prognos 2 (2012-05-02) 59 722 61 862 64 259 67 230
Prognos 1 (2012-02-24) Budgetdirektiv 59 515 61 976 64 523 67 714
Budget 2012 59 696 62 223 64 857
Differens prognos 2 - prognos 1 206 -115 -264 -483
Differens prognos 2 - Budget 2012 26 -362 -598 Källa SLL
Sedan föregående prognos (EkonomiNytt 03/12) har SKL reviderat upp
skatteunderlagets tillväxttakt år 2011–2013 och justerat ner utvecklingstalen för 2014–
2016 (tabell 2). Den högre ökningstakten år 2011 förklaras av att
nationalräkenskaperna visar betydligt större ökning av inkomst från avtalade pensioner än man räknade med i förra prognosen. Upprevideringen av 2012 beror främst på att förändringen av arbetade timmar fjärde kvartalet 2011 var mer gynnsam än SKL räknade med i februari, vilket betyder att utvecklingen under 2012 startar från en högre nivå. Att SKL även reviderat upp år 2013 är främst en följd av att man nu tror på lite större höjningar av löner och pensioner. Perioden 2014–2016 förutses nu en lägre skatteunderlagstillväxt än vad som prognostiserades i februari. Främsta skälet är att nu bedöms sysselsättningsökningen som följer av konjunkturåterhämtningen komma tidigare än enligt februariprognosen, med svagare utveckling dessa år som följd. I tabell 2 redovisas skatteunderlagsprognoser från olika prognosmakare, där VP och BP står för regeringens Vårproposition respektive Budgetproposition och ESV för Ekonomistyrningsverket.
Att regeringens skatteunderlagsprognos i vårpropositionen visar starkare ökning år 2011 än SKL är främst en följd av att de räknar med större pensionsinkomster. År 2012 förutspår regeringen en minskning av arbetade timmar, vilket är den huvudsakliga förklaringen till att SKL prognostiserar högre ökningstakt än regeringen detta år.
Regeringens mer optimistiska syn på tillväxt och sysselsättning därefter leder till att deras prognos visar högre skatteunderlagstillväxt än SKL:s under senare delen av kalkylperioden. Sammantaget innebär detta att båda prognoserna visar lika stort skatteunderlag år 2013. Den högre ökningstakten i regeringens prognos åren därefter leder till en ackumulerad differens på 1,4 procentenheter år 2016.
Den största skillnaden mellan SKL:s och ESV:s prognos för år 2011 är att skatteavdragen är mindre i ESV-prognosen. Åren 2012 och 2013 visar de båda prognoserna en likartad utveckling. Den större skillnaden för de sista åren i kalkylen förklaras bland annat av att ESV:s prognos visar snabbare ökning av
pensionsinkomsterna, lägre grundavdrag och starkare sysselsättningstillväxt. År 2015 är den ackumulerade ökningen enligt ESV:s prognos högre än enligt SKL:s men lägre än enligt regeringens.
SLL:s samlade skatteintäkter
Till underlag för beräkningen av SLL:s samlade skatteintäkter ligger som nämnts SKL:s senaste skatteunderlagsprognos. Utfallet för Kommunalekonomisk utjämning år
Tabell 2. Olika skatteunderlagsprognoser för riket, procentuell förändring från föregående år
2011 2012 2013 2014 2015 2011-2015
SKL, apr 2012 3,2 3,7 3,8 3,7 4,3 20,1
VP, apr 2012 3,5 3,4 3,8 4,3 4,9 21,5
ESV, mar 2012 3,4 3,7 3,7 4,1 4,7 21,2
SKL, feb 2012 3,0 3,2 3,6 4,0 4,7 19,9
BP, sep 2011 2,3 3,3 3,8 4,8 4,4 20,0
Källa SKL, regeringen och ESV
2012 har fastställts av SCB. Prognosen för de generella statsbidragen har arbetats fram internt inom SLL.
Prognosen för de samlade skatteintäkternas tre delar - skatteintäkter, generella statsbidrag samt kommunalekonomisk utjämning - framgår av tabell 3 nedan.
Nedan redovisas prognosen för skatteintäkter, generella statsbidrag och kommunalekonomisk utjämning mer i detalj.
Skatteintäkter
I tabell 4 redovisas skatteintäkterna för åren 2012-2015.
De preliminära skatteintäkterna beräknas genom att multiplicera skattesatsen med skatteunderlaget i länet för respektive år. För år 2012 har skatteunderlaget för år 2010 räknats upp med regeringens fastställda uppräkningsfaktorer för åren 2011 och 2012 till 2012 års beräknade nivå. Dessa uppräkningsfaktorer är prognoser på
skatteunderlagsutvecklingen i riket. Regeringen fastställer uppräkningsfaktorerna i september i samband med att budgetpropositionen presenteras. För åren 2013-2015 används SKL:s uppräkningsfaktorer.
Regeringens fastställda uppräkningsfaktorer för 2011 och 2012 uppgår till 2,3
respektive 3,3 procent i Budgetpropositionen. Uppräkningsfaktorerna innebär en lägre uppräkning än SKL:s nya prognos på 3,2 respektive 3,7 procent. Detta gör att
prognosen för avräkningslikvid år 2012 blir positiv med 566 miljoner kronor för SLL.
I bokslutet för 2011 bokades upp en preliminär avräkning för 2011 års skatteintäkter.
Beräkningen grundades på SKL:s skatteunderlagsprognos för 2011 i december 2011
Tabell 3. SLL:s samlade skatteintäkter, prognos 2 2012-05-02, mkr
2012 2013 2014 2015
Skatteintäkter 54 883 57 475 60 227 63 418
Generella statsbidrag 4 919 4 992 5 089 5 188
Kommunalekonomisk utjämning -80 -605 -1 057 -1 376
Summa samlade skatteintäkter 59 722 61 862 64 259 67 230
Förändring från föreg år, mkr 1 757 2 140 2 397 2 971
Förändring från föreg år, procent 3,0 3,6 3,9 4,6 Källa SKL
Tabell 4. Skatteintäkter, prognos 2 2012-05-02, mkr
2012 2013 2014 2015
Preliminära skatteintäkter 54 199 57 475 60 227 63 418
Prognos avräkningslikvid 2012 566 0 0 0
Justeringspost 2011 118 0 0 0
Summa skatteintäkter 54 883 57 475 60 227 63 418 Källa SKL
som visade en ökning med 2,9 procent. Eftersom SKL:s reviderade prognos för 2011 är 3,2 procent blir avräkningen nu för 2011 (Justeringspost 2011) positiv, med 118
miljoner kronor.
Generella statsbidrag
I tabell5 redovisas prognosen för de generella statsbidragen för perioden 2012 till 2015.
Bidraget för läkemedelsförmånen syftar till att ge landstingen förutsättningar att förskriva ändamålsenliga och säkra läkemedel till den enskilde medborgaren. I nuläget finns ingen överenskommelse om anslagsnivån för 2012 och framåt utan förhandlingar pågår mellan SKL och Socialdepartementet. Prognosen för 2012 innebär en minskning av bidraget med ca 60 miljoner kronor eller 1,25 procent jämfört med 2011.
Minskningen beror på att kostnaderna för läkemedel inom förmånen beräknas sjunka främst på grund av att patentutgångar får ett starkt genomslag på kostnaderna samt att Tandvårds- och läkemedelsförmånsverkets (TLV) och landstingens
effektiviseringsarbete ger resultat. För år 2013 innebär prognosen en ökning av bidraget med 1,75 procent och för åren 2014-2015 har antagits en ökning med 2 procent per år.
Bidraget för minskad sjukfrånvaro, den så kallade sjukskrivningsmiljarden, används för åtgärder för att stimulera landstingen till att ge sjukskrivningsfrågorna högre prioritet i hälso- och sjukvården och utveckla sjukskrivningsprocessen. Bidraget består av en villkorad och en rörlig del. Den villkorade delen förutsätter att landstingen genomför vissa åtgärder rörande jämställd sjukskrivning, kompetensutveckling i försäkringsmedicin m.m. Bidraget beräknas uppgå till 65 miljoner kronor per år. Den rörliga delen baseras på hur antalet sjukpenningdagar utvecklas i respektive landsting.
Systemet för kommunalekonomisk utjämning
Riksdag och regering har en övergripande ambition att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar att bedriva den verksamhet som
kommunsektorn ansvarar för. Inom ramen för det kommunalekonomiska utjämningssystemet hanteras de medel regeringen tillskjuter samt de medel som omfördelas mellan kommuner respektive mellan landsting.
I tabell 6 redovisas prognosen för den kommunalekonomiska utjämningen 2013-2015.
Uppgifterna för 2012 är de fastställda beloppen för innevarande år.
Tabell 5. Generella statsbidrag, prognos 2 2012-05-02, mkr
2012 2013 2014 2015
Bidrag för läkemedelsförmånen 4 774 4 858 4 955 5 054
Minskad sjukfrånvaro: villkorad del 75 65 65 65
Minskad sjukfrånvaro: rörlig del 69 69 69 69
Summa generella statsbidrag 4 919 4 992 5 089 5 188 Källa SKL
I det kommunalekonomiska utjämningssystemets kostnadsutjämningsdel utjämnas för opåverkbara och kostnadsdrivande skillnader mellan landsting. Dessa kan
exempelvis orsakas av skillnader i demografisk sammansättning eller av att kostnaden för att producera en viss service skiljer sig åt mellan landsting. Kostnadsutjämningen består av fyra olika delmodeller. SLL erlägger en avgift i delmodellen Hälso- och sjukvård, men erhåller bidrag i delmodellerna Befolkningsförändringar, Löner och Kollektivtrafik. Den kraftiga minskningen mellan 2012 och 2013 beror till största del på att SKL beräknar att SLL:s avgift i Hälso- och sjukvårdsdelen kommer att öka från 805 till 919 kronor per invånare.
För att erhålla kompensation i delmodellen befolkningsförändringar i
kostnadsutjämningen ska befolkningsökningen det senaste året uppgå till minst 1,2 procent och de fyra åren dessförinnan till minst 1,2 procent i genomsnitt. Ersättning för eftersläpning på grund av befolkningsförändringar i kostnadsutjämningen är inkluderat i prognosen för 2013 men inte i planåren 2014 och 2015 med hänsyn till försiktighetsprincipen. För år 2012 erhöll Stockholms läns landsting ca 209 miljoner i ersättning, och 2013 har ersättningen beräknats till ca 167 miljoner kronor.
Stockholms läns landstings inkomstutjämningsavgift beräknas utifrån skillnaden mellan länets beskattningsbara inkomster och det skatteutjämningsunderlag (även kallat garantinivå) som för landsting motsvarar 115 procent av medelskattekraften i riket. Inkomstnivån i Stockholms län ligger på cirka 116 procent av genomsnittet i riket och SLL får därmed erlägga en inkomstutjämningsavgift på den del av inkomsterna som överstiger denna nivå.
Regleringsposten används för två ändamål. Dels regleras skillnaden mellan statens anslag till och eventuella kostnader för systemet. Dels hanteras förändringar i ansvars- eller uppgiftsfördelningen mellan staten och kommunsektorn (enligt
finansieringsprincipen). Om statens kostnader för det kommunalekonomiska
utjämningssystemet överstiger summan av statens anslag och de avgifter som betalas in blir regleringsposten negativ och sektorn får betala en så kallad regleringsavgift, och vice versa (regleringsbidrag). Regleringsavgiften eller regleringsbidraget beräknas som ett enhetligt belopp per invånare i riket.
Stockholms läns landstings uppfattning är att skatteutjämningssystemet måste förändras i grunden. Enligt dess nuvarande utformning utgör det ett betydande hot mot utvecklingen i Stockholms län. När tillväxten i Stockholm hämmas drabbas hela Sverige. Stockholms läns landsting missgynnas systematiskt genom att förtjänster från
Tabell 6. Kommunalekonomisk utjämning, prognos 2 2012-05-02, mkr
2012 2013 2014 2015
Kostnadsutjämningsbidrag 714 325 162 169
Inkomstutjämningsavgift -388 -355 -421 -475
Regleringsavgift -406 -575 -798 -1 069
Kommunalekonomisk utjämning -80 -605 -1 057 -1 376 Källa SKL
hög tillväxt och entreprenöriell aktivitet eroderas. Dessutom beaktas inte de aspekter som gör Stockholmsregionen unik, som högre levnadskostnader till exempel.
Systemet urholkas finansiellt till följd av att kommunsektorn finansierar en allt större del av vad det kostar att upprätthålla systemet. Detta orsakas av regeringens avsikt att hålla anslaget till kommunalekonomisk utjämning på en nominellt oförändrad nivå.
Lämpligt vore istället att räkna upp anslaget i takt med skatteunderlagets utveckling.
Mot bakgrund av att Stockholms läns landsting ansvarar för hälso- och sjukvården och är ensam huvudman för kollektivtrafiken i länet är det av stor vikt att systemet även beaktar statliga investeringar av regional karaktär. Behovet av infrastruktur i en
tillväxtregion som Stockholm kan knappast överskattas både för regionen och för riket.
Att ständigt missgynna Stockholmsregionen vid fördelningen av infrastrukturmedel är till nackdel för både regionens och rikets tillväxt.