Skolan som institution och organisation

Stat, kommun och skolor är institutioner med olika institutionella ramar samtidigt som de är organisationer med regelverk som ska tolkas och översättas i handling inom de demokratiska ramar som Sverige regleras av.

Inom institutionen skola ska uppdraget likvärdig utbildning för alla elever genomföras och hur uppdraget ska genomföras bestäms i respektive kommun.

Skolan som institution kan sägas vara uppbyggd av de tre pelare som har formulerats av Scott (2008) som viktiga fundament i en institution. De tre institutionella pelarna i skolans verksamhet är den regulativa pelaren, där staten skriver fram intentionerna med skolan via styrdokument, den normativa pelaren med individers förväntningar på vad skolan bör vara samt den tredje pelaren som är den kognitiva och som innebär att tolkningen av skolans uppdrag internaliseras hos enskilda individer och därigenom synliggörs i verksamheten.

Skolan som institution är framskriven som en social konstruktion som har skapats av människors föreställningar av vad en skola är för någonting och den föreställningen återskapas i interaktion med varandra. Interaktionen mellan människor avgörs också av i vilket samhälle man befinner sig som individ, men samhället/institutionen påverkas i sin tur av vilka individer som interagerar med varandra. Institutionalisering kan ses som en social process genom vilken individer ingår i en gemensam definition av den sociala verkligheten och där processen sker mellan institutions- och handlingsnivå, där det som genomförs av aktörerna är handlingar som är möjliga att avläsa och tolka och att det är genom dessa som institutioner upprätthålls (Johansson, 2001).

Identiteten utvecklas då aktören interagerar med andra, och den bestämmer också vilka aktören jämför sig med. Den enskilda aktören bekräftar eller förändrar sin identitet genom jämförelser med, referenser till och imitation av andra (a.a, s.143).

Institutioner kan inte tänka självständigt, inte ha egna syften och kan inte heller ”självbildas” utan det är individer som skapar institutioner och det är också inom institutionen som olika etiska frågeställningar involveras i aktörernas handlingar. Samtidigt sker det en växelverkan mellan institutionen och individerna genom att individerna när de befinner sig i institutionen omfattas av institutionens ”själ”. Institutionens identitet kan också beskrivas som att den tilldelas, och att individerna inom institutionen strävar efter att behålla den identitet som institutionen har skapat och att det inom institutionen finns olika kategoriseringar och klassificeringar men att de ligger inom den ram som institutionen tillåter. Indelningen av elever i behov av särskilt stöd inom skolans verksamhet skulle kunna vara ett exempel på detta

(Douglas, 1986). Genom de människor som i sina olika roller finns i skolans verksamhet skapas olika strukturer och det finns en strävan att institutionen ska stabiliseras och när det har skett kan det vara svårt att förändra den.

Förutom att skolan kan definieras som en institution är den också en organisation som ska kunna förändras genom bl a statliga styrdokument som ger direktiv om förändringar, men det behöver inte innebära att det sker någon påtaglig förändring i verksamheten där eleverna finns. Inom skolan finns det strukturer och identiteter som är mycket starka och där enskilda individer är bärare av institutionens värderingar. Ett uttryck som förekommer i olika sammanhang är ”det sitter i väggarna”. För att klara av solidariteten och bevarandet av institutionens identitet förutsätts det att om en förändring av institutionen ska äga rum, måste det ske gemensamt såtillvida att individerna inom institutionen deltar i en gemensam kognitiv process. Inom skolans verksamhet skulle detta kunna ske genom ett gemensamt utvecklingsarbete för att förstå och utveckla strategier för att implementera exempelvis ett nytt styrdokument. Men om det är en majoritet av institutionens medlemmar som inte ställer sig bakom tankarna sker det ingen hållbar förändring, utan efter ett tag har de ”nya” tankarna fallit i glömska och verksamheten har inte genomgått någon synlig förändring (Berg, 1999, 2003).

Det handlar å ena sidan om vilka uppdrag skolan som institution enligt stat och samhälle har att fullgöra och å den andra, vilka uppgifter som skolor som organisationer de facto fullgör (Berg 2003, s. 136).

Inom institutioner görs klassificeringar som lever kvar och som skulle kunna beskrivas som institutionens kollektiva minne, där klassificeringen endast ger vissa människor tillträde till det som klassificeras, eftersom klassificeringen i sig öppnar upp för vissa människor. De som inte förstår vad det är klassificeringen avser stängs ute. Man ska alltså ha speciell kunskap för att bli insläppt i institutionen (Douglas, 1986).

When we look closely at the construction of past time, we find the process has very little to do with the past at all and everything to do with the present. Institutions create shadowed places in which nothing can be seen and no questions asked (a.a., s.69).

Olika grupper av aktörer klassificeras i olika kategorier beroende på de funktioner som de tillskrivs av institutionen vilket innebär att aktörerna får olika positioner inom organisationen¹⁹.

I början av 1990-talet i samband med att styrningen av skolväsendet förändrades från regelstyrning till målstyrning förändrades också ramarna när idéer om organisering av skolan spreds. Skolan som institution började ingå i förändringsprocesser i den kommunala verksamheten där företagsekonomiska begrepp började föras in i diskussionen om skolans verksamhet. I Johansson (2001) belyses utifrån Barbara Csariawska-Jorges (1988a, 1989) undersökning

19 I avhandlingen har rektorer, blivande specialpedagoger och elevassistenter olika positioner i

av införandet av kommundelsnämnder i svenska kommuner och där försök till förändring av organisationer skedde genom reformer.

Kommuner är, menar Csariawska-Jorges till övervägande del politiska organisationer, men har även krav på sig att åstadkomma någon form av handling; det finns lösa kopplingar mellan prat, beslut och handling; prat är huvudinstrumentet för ideologisk handling (Johansson, 2001, s.86).

Enligt Selznik (1948) kan organisationer beskrivas som formella strukturer, rationellt ordnade för att uppnå fastställda mål och ordnandet av personal för att underlätta uppnåendet av några överenskomna syften genom allokering av funktioner och ansvar. Mobilisering av tekniska färdigheter och ledarskapsfärdigheter kräver ett koordineringsmönster/verktyg, ett systematiskt ordnande av positioner och uppgifter som definierar en beslutshierarki och möjliggör integreringar av specialiserade funktioner på administrativ nivå. Detta krävs en beslutshierarki och ett system över vem som gör vad för att kunna samordna tekniska och ledarskapsmässiga färdigheter.

Det är nödvändigt att relationerna inom strukturen är fastställd på ett sådant sätt att individer är utbytbara så att organisationen därigenom är oberoende av vissa personliga kvaliteter. Detta möjliggör i sin tur att formella strukturer kan

”manipuleras” dvs. styras på ett medvetet sätt, det blir ett instrument för rationellt handlande. Men vid närmare granskning av dessa formella strukturer står det klart att de aldrig är fria från icke rationella dimensioner av organisationellt beteende. Detta beror på att systemet av rationella handlingar består av två delar; the action system and the formal system. Delegering är ett organisationellt beteende som har att göra med den formella utnämningen av funktioner och makt. Teoretiskt sett sker dessa utnämningar till roller eller officiella positioner och inte till enskilda individer, men i praktiken är det oundvikligt att delegering sker till konkreta personer som kan ha intressen och mål som inte alltid stämmer överens med det formella systemets mål. I stora organisationer tenderar avvikelser från det formella systemet att bli institutionaliserade så att ”oskrivna lagar” och informella grupperingar uppstår.

Institutionalisering gör dessa avvikelser till en bestående del av den formella organisationen.

Skolan är som tidigare nämnts en lärande organisation och Söderström (1996) har olika förklaringsmodeller till hur organisationer lär. En av modellerna är den pedagogiska förklaringsmodellen där inlärning och kunskap kan kopplas till den utbildningssituation som råder i skolan och där olika aktörer finns såväl personal, elever som föräldrar. Den personal som åsyftas i avhandlingen är rektorer, blivande specialpedagoger och elevassistenter och de har olika utbildningsbakgrunder och olika behörighetskrav i sina anställningar.

Vad som sker i de olika lärprocesserna kan tänkas påverkas av i vilka avseenden som det enskilda respektive kollektiva lärandet sker och vilka möjligheter som skapas för kommunikation och utveckling av gemensamma strategier för verksamheten avseende såväl innehåll som arbetssätt (Olsson, 1996).

Vad som egentligen händer i den målstyrda skolan med avseende på hur det statliga uppdraget tolkas och genomsyrar handlandet i den kommunala verksamheten påverkas också av de inomorganisatoriska grupperingar som finns och hur dialogerna förs i de olika leden. Vilka ”röster” som de professionella i den kommunala verksamheten lyssnar på, påverkar också hur idéer tar form och vilka krafter som påverkar skolan som institution eller om det sker en avinstitutionalisering där exempelvis utbildningsföretag får fäste i den kommunala verksamheten och att det statligt formulerade uppdraget försvagas och att det alltmer sker en förändring av skolans uppdrag. I den så kallade NPM-rörelsen (New public management) som tagit plats i skolans verksamhet finns faktorer som är viktiga att uppmärksamma (Agevall, 2005).

NPM-konceptet innebär att förvaltningen kan och bör skiljas från politiken, vilket innebär att förvaltningen ses som en teknisk serviceverksamhet likt all annan serviceverksamhet. Den organisatoriska identiteten förflyttas därmed mot organisation som institution. NPM - språket tjänstgör som en aktivator för den kognitiva mekanism som påverkar individens uppfattning om verkligheten. Den potentiella effekten är att de enskilda aktörerna i förvaltningsstriaden: politiker, tjänstemän och även medborgare på informationsplan placerar sig utanför den politiska arenan vilket påverkar de insitutionaliserade positionerma som politiker, som tjänsteman i offentlig förvaltning och som medborgare (a.a., s.190).

Från makronivån där staten via sina myndigheter utövar kontroll om intentionerna med styrdokumenten har genomförts och gjort avtryck på mikronivån där eleverna finns, kommer kontinuerliga rapporter om diskrepans mellan formuleringsarena och realiseringsarena (Lindensjö & Lundgren, 2000). Bristande måluppfyllelse med avseende på kunskapsmålen och elevers bristande möjligheter till socialisation och utveckling till demokratiska medborgare i den faktiska skolvardagen för enskilda elever, överensstämmer inte med de beslut som skrivits fram i gällande styrdokument. De politiskt fattade besluten ska överföras till kommun och skolnivå där de ska tolkas och omvandlas till handling som ska ge resultat exempelvis för enskild elevs måluppfyllelse såväl kunskapsmässigt som socialt (Wahlström, 2002). I processen mellan beslut och handling blir ”pratet” eller den ”formulerade skrivna texten ” en legitimeringsväg och ibland blir det nödvändigt att särkoppla politik och handling. Beslutet ska sedan genomföras av tjänstemän som formellt ska vara särkopplade från politik inom ramen för sin professionalitet. Inom utbildningsväsendet idag finns tecken på att det i vissa avseenden tycks svårt att särkoppla politik och handling med avseende på det uppdrag som är formulerat i statliga styrdokument och som ska tolkas och genomföras i kommunerna på såväl politisk som tjänstemannanivå (Fredriksson, 2010).

Enligt Friedland & Alford (1991) kan den individuella handlingen enbart förklaras i ett sammanhang. Utformningen av skolans verksamhet är beroende av vilka individuella handlingar som tillåts ta över utifrån enskilda individers

medvetenhet och ställningstagande till uppdraget i mötet med enskilda elever.

Om det är formella regler i form av statliga styrdokument som format/formar olika skolor eller om det är informella regler som styr verksamheten påverkar styrkedjeprocessen enligt analysmodellen tabell 2. De villkor som finns i enskilda kommuner och skolor för enskilda tjänstemän på såväl meso som mikronivå avseende kunskapsbindning och kunskapsöverföring gällande statliga styrdokument kan tänkas påverka styrdokumentens avtryck beroende på vilken tolkning av styrdokumentens texter som får företräde. Den enskilde tjänstemannen uppbär olika roller, ett antal roller i det privata livet och ibland flera roller i det professionella livet, vilket föranleder ett antal frågor som behöver diskuteras och analyseras när det formella uppdraget i den mål- och resultatstyrda verksamheten ska genomföras. Hur hanteras de olika identiteter som en och samma individ kan vara bärare av i olika institutioner och där rollerna är olika? Exempelvis kan en roll vara i familjen, en roll som politiker i kommunfullmäktige där statens intentioner ska omsättas, en roll kan vara på en arbetsplats- exempelvis en skola i kommunen, en roll som medlem i en frivillig organisation. Hur starka är de olika institutionerna och hur klarar den enskilde individen att växla mellan sina olika roller och växla identitet när individen växlar institutioner i det vardagliga livet? Hur stark är kollektivets/

institutionens identitet? Vad händer exempelvis när personen ska gå in i sitt professionella uppdrag som tjänsteman i exempelvis skolan och parallellt som politiker i kommunfullmäktige? Douglas (1986) synliggör de förgivettagande som kan finnas i småskaliga samhällen/exempelvis kommuner och mellan de olika institutioner som en och samma individ kan vara ”medlem” i.

Smallness of scale gives scope to interpersonal effects. The whole field of psychology is located here, along with irrational emotions. When the scale of relations is small enough to be personal anything can happen, and rational choice theory recognizes the limits of its domain (a.a., s.21).

I samband med övergången från regelstyrning till mål- och resultatstyrning förändrades anställningsvillkoren för rektorer och lärare. Från att ha varit statliga tjänstemän med bl. a statligt reglerad lön är de numera kommunala tjänstemän med individuell lönesättning enligt kommunala avtal samtidigt som de ska utföra ett uppdrag som är reglerat enligt statliga styrdokument. De professionellas dilemma kan uppstå när de ska ”välja” vilken institution de ska följa, staten eller kommunen, det är staten som formulerat uppdraget men det är kommunen som är arbetsgivare.²⁰ Det statliga uppdraget utmanas av om den enskilde tjänstemannen har tillräcklig styrka att följa det av staten formulerade uppdraget, om den egna kommunen har formulerat ett annat uppdrag till personalen som ”bryter” mot exempelvis läroplanen.

20För den personal som är anställd vid fristående skolor gäller andra regler än de som gäller för offentliganställda. Men uppdraget formulerat via statliga styrdokument gäller även fristående skolor och de professionellas dilemma kan bli av en annan art beroende på anställningsvillkor.

We would argue that institutions must be reconceptualised as simultaneously material and ideal, systems of signs and symbols, rational and transitional.

Institutions are supraorganizational patterns of human activity by which individuals and organizations produce and reproduce their material subsistence and organize time and space. They are also symbolic systems, ways of ordering reality, and thereby rendering experience of time and space meaningful (Friedland, R. & Alford, R., 1991, s.243).

Det är i den enskilda skolan och i klassrummet som eleven möter personal som ska bära med sig de statliga styrdokumentens innebörder in i klassrummet.

Personalen förväntas ha både tillräcklig ämnesdidaktisk kunskap och kunskap om elevers varierande förutsättningar för lärande och socialisation för att kunna omsätta styrdokumentens innebörd i den pedagogiska praktiken. Hur skolan som institution utvecklas, vilka mekanismer som påverkar styrningen i den mål- och resultatstyrda skolan med 290 kommuner som var och en självständigt ska tolka och genomföra uppdraget påverkas av vilken kultur som råder i enskilda kommuner och skolor, vilken kunskapssyn och människosyn som personalen omfattar och detta påverkar i sin tur elevernas möjligheter till likvärdig utbildning (Berg, 1999; Hasselberg, 2001).

Utifrån den beskrivning som görs om översättningsmodellen i Johansson (2001) förändras en struktur när den förs vidare i tid och rum och idéer och tankar förs vidare inom en organisation eller institution av enskilda aktörer och att institutionen kan påverkas av hur idéer sprids.

Så kan exempelvis en identitet vara relaterad till den formella strukturen, medan en annan kan ha att göra med det dagliga arbetet, något som kännetecknar exempelvis svenska kommuner (a.a. s.144).

Uppdraget att erbjuda alla elever en likvärdig utbildning blir när det kommer till genomförandet, beroende av vilka förutsättningar som har getts för skolverksamheten bl. a vilka ekonomiska resurser som finns tillgängliga avseende såväl antal personal, lokaler, material m.m. men också vilken kompetens som finns hos personalen i förhållande till elevers varierande förutsättningar. Flera faktorer lyfts fram i samhällsdebatten och inom forskningen som tänkbara förklaringar till elevers möjligheter till skolframgång. Klassundervisning är ett exempel på när det mellanmänskliga mötet kan vara avgörande för den enskilde elevens möjlighet till skolframgång.

En annan faktor kan vara att undervisande lärare har relevanta ämnesdidaktiska kunskaper för den elevgrupp som de möter. Ytterligare en faktor kan vara kunskaper om att barns och elevers varierande förutsättningar påverkas av de pedagogiska villkor för lärande och socialisation som skapas i verksamheten (Carlgren & Marton, 2000; Dysthe, 1996; von Wright, 2000).

Enligt Rombach (1991) är det stora svårigheter att målstyra den decentraliserade offentliga verksamheten, framförallt då målen från reformnivån ofta inte är kända för de som ska genomföra målen på verksamhetsnivån.