De regelverk som fanns innan den europeiska kemikalieförordningen Reach trädde i kraft år 2007 skapades i en tid som såg annorlunda ut jämfört med idag. Det fanns regler och
begränsningar att ta hänsyn till, men för de allra flesta kemikalierna som användes inom EU saknades kunskap om hur farliga de kan vara för hälsa och miljö. Sverige var ett av de mest drivande länderna i framtagandet av Reach-förordningen. När EU-kommissionen till slut presenterade en radikalt ny lösning genom att föreslå att kemikalier skulle testas på
tillverkarnas bekostnad59 och bedömas utifrån sina inneboende egenskaper, lät kritiken inte vänta på sig. EU-kommissionen lyckades ändå driva igenom många av de förslag som innebär att ansvaret för att bevisa att ett ämne inte är farligt lades över på tillverkare och importörer av kemikalier.
En del förberedande arbete med att ta fram vägledningsdokument påbörjades innan
Reach-förordningen tillkom, och under första året med Reach samlade Kemikalieinspektionen sina resurser kring att tillsätta specialister i expertgrupper, kommittéer och partnergrupper. Nu var det angeläget att få Reach att fungera i praktiken som det var tänkt, och när
handlingsplanen för en giftfri vardag presenterades år 2011 blev Sverige en drivande kraft i uppbyggandet av Reach-förordningen.
Sverige blir ett av de ledande länderna i Europa
Handlingsplanen för en giftfri vardag skapade utrymme för Kemikalieinspektionen att
fokusera på och kraftigt förstärka framtagandet av ämnesdossierer, men även för att delta i de arbetsgrupper som finns för att genomföra och utveckla Reach-förordningen och tillsynen, ta fram vägledningar och praxis. Det långsiktiga arbetet har gett oss en position inom EU som en kompetent och drivande kraft inom kemikaliearbetet. Reach är en stor och komplex
lagstiftning och det tar flera år att bygga upp de olika processer som Reach består av.
Handlingsplanen har gett oss en möjlighet att kunna göra hela detta arbete grundligt och bli en viktig aktör i det europeiska samarbetet inom Reach så som det ser ut idag. För att
Reach-59 Vitboken. White paper. Strategy for a future Chemicals Policy (2001). https://www.ecoportil.eu/wp-content/uploads/2020/06/WhitePaper-27_02_2001-Strategy-for-a-Future-Chemicals-Policy.pdf
förordningen ska fungera och kemikaliekontrollen ska utvecklas så behöver myndigheterna i EU:s länder kunna vara aktiva.
När Kemikalieinspektionen fick medel som sträckte sig över flera år genom uppdraget med handlingplanen, kunde vi satsa långsiktigt och bygga upp den kompetens som krävs. Arbetet med att ta fram riskhanteringsanalyser för enskilda ämnen och ämnesgrupper påbörjades tidigt.60 Dessa analyser avgör om och i så fall hur ett ämne bör regleras i Reach-förordningen eller via andra regelverk. Att identifiera och prioritera ämnen är ett arbete som kräver tid, engagemang och kunskap. Med handlingsplanen blev det möjligt för Kemikalieinspektionen att kraftigt öka antalet förslag på reglering av hälso- och miljöfarliga ämnen.
Efter några år kom Sverige att tillhöra ett av de mest aktiva medlemsländerna när det gäller att lämna förslag på åtgärder mot enskilda hälso- och miljöfarliga ämnen. Idag är vi ett av de ledande länderna inom det arbetet, både vad gäller antalet inlämnade förslag och i förhållande till befolkningens storlek (se tabell 3). Satsningen från handlingsplanen har gjort att
Kemikalieinspektionen har kunnat prioritera detta arbete under ett helt decennium. Under åren har Sverige lämnat 74 förslag med information kring ämnen och förslag på åtgärder kring olika ämnen, så kallade dossiers, till EU-kommissionen.
Tabell 2 Antal förslag och ämnesutvärderingar som EU:s medlemsländer har lämnat 2011–2020*.
*2020 avser resultat till och med september.
60 RMOA = Risk Management Option Analysis.
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Grekland Rumänien Portugal Litauen Estland Slovakien Slovenien Irland Ungern Tjeckien Lettland Finland Polen Norge Spanien
Italien Storbritannien Belgien Österrike Danmark Nederländerna Frankrike Sverige Tyskland
Ämnesutvärderingar Förslag på harmoniserad klassificering
Förslag till
Kandidatförteckningen Förslag på begränsning
Sverige testar reglernas gränser
Regleringen av ämnen inom Reach-förordningen fokuserade inledningsvis mest på att hantera ett ämne i taget, men eftersom den hanteringen tar lång tid har Kemikalieinspektionen under årens lopp arbetat för en mer gruppvis hantering. Även Echa och några andra europeiska myndigheter driver på i den riktningen. Vi arbetar för att ämnen med liknande struktur och egenskaper borde kunna riskbedömas och hanteras gemensamt för att spara tid och resurser och förhindra att farliga ämnen byts ut mot snarlika ämnen. En sådan insats leder till att en reell riskminskning sker.
Ett dagsaktuellt exempel är det pågående försöket att begränsa alla PFAS utom de med samhällsnödvändig funktion. Det handlar om en grupp med drygt 4 700 ämnen (läs mer om detta i kapitel 3.2).
År 2019 föreslog Sverige tillsammans med Frankrike ett EU-förbud mot mer än 1 000 allergiframkallande ämnen i bland annat kläder och skor. I förslaget ingick många fler allergiframkallande ämnen än de som kan finnas i textil och läder i dag. På det sättet
förebyggs att andra allergiframkallande ämnen börjar användas i textil och läder i framtiden.
Syftet var att skapa ett starkt skydd för konsumenterna mot allergiframkallande ämnen61. Ett slutligt förslag från EU-kommissionen kan förväntas komma under 2021 och ett förbud skulle kunna träda i kraft från 2024.
Dessa exempel visar på Sveriges och Kemikalieinspektionens ambition att tillsammans med andra medlemsländer utmana och utveckla lagstiftningen inom Reach för att uppnå mest riskminskning för pengarna.
Sverige har verkat för att lagstiftningen ska hänga med i den snabba utvecklingen
Den tekniska och vetenskapliga utvecklingen är snabb och det är viktigt att lagstiftningen håller jämna steg. EU-lagstiftningen, inte minst Reach-förordningen, är komplex och Kemikalieinspektionens erfarenhet är att det krävs bred närvaro med experter i tekniska arbetsgrupper och expertgrupper för att det ska vara möjligt att effektivt påverka
tillämpningen och utvecklingen av Reach-förordningen och annan EU-lagstiftning. Arbetet under handlingsplanen giftfri vardag har visat att detta gäller inte minst inom
utvecklingsområden som hormonstörande ämnen, kombinationseffekter och nanomaterial.
Inom handlingsplanen har Kemikalieinspektionen tagit fram underlag och drivit på utvecklingen av lagstiftningen på dessa områden.
Hormonstörande ämnen är ett område där kunskapsutveckling sker löpande. Vetenskapliga underlag har visat att det finns ämnen som påverkar hormonsystemets normala funktion och som därmed kan skada människors och djurs fortplantning och även påverka det ofödda barnet. Med stöd av handlingsplanen har Kemikalieinspektionen tagit fram kunskapsunderlag och kunnat vara drivande i EU-arbetet med att ta fram kriterier för identifiering av
hormonstörande ämnen med en hög skyddsnivå. 2014 stämde Sverige EU-kommissionen för att vara allt för passiv i framtagandet av kriterier för vad ett hormonstörande ämne är.
Kemikalieinspektionen gav stöd till Regeringskansliet med underlag för att driva målet.
Sverige fick rätt av EU-domstolens tribunal. Sedan dess har kriterier för hormonstörande ämnen införts i regelverken för biocider och växtskyddsmedel, år 2018. Samma år
publicerade kommissionen ett meddelande om en heltäckande EU-ram för hormonstörande
61 https://news.cision.com/se/kemikalieinspektionen/r/sverige-och-frankrike-foreslar-forbud-mot-over-tusen-allergiframkallande-amnen-i-textil-och-lader,c2794417
ämnen62. I kommissionens nya kemikaliestrategi utlovas nu förslag på åtgärder för att minska exponeringen för hormonstörande ämnen, till exempel om förbud i konsumentprodukter.
Ett annat exempel är nanomaterial, vilket är material i ytterst liten storlek. Ett ämne i
nanoform kan ha helt andra egenskaper än vad ämnet har i sina vanliga former och storlekar, och kan innebära ökade risker för människor och miljö. Kemikalieinspektionen har under de första åren på 2010-talet analyserat vilka regelförändringar som behövs för att
EU-lagstiftningen ska ge ett starkt skydd mot risker med nanomaterial. Sverige har också, med stöd från andra medlemsländer, erbjudit sig att bidra till kommissionens arbete med nanomaterial, för att om möjligt skynda på processen i den riktningen. Vi har inom ramen för arbetet med handlingsplanen för en giftfri vardag stöttat Swetox63 som har en nationell plattform för nanosäkerhet64.
Riskerna med kemikaliers kombinationseffekter är särskilt svåra att hantera eftersom det finns ett mycket stort antal potentiella kombinationer av kemikalier som människor utsätts för. Det stora antalet kemiska ämnen som används i varuproduktionen och antalet varor som
produceras gör att det är svårt att skapa en lagstiftning som i detalj kan reglera alla kemiska hälso- och miljörisker. Kemikalielagstiftning, globala överenskommelser och tillsyn räcker inte för att i tillräcklig utsträckning förhindra att människor och miljö skadas. Eftersom EU-kommissionens arbete med kombinationseffekter har gått långsamt har
Kemikalieinspektionen förberett sig genom att fundera på praktiska lösningar såsom en bedömningsfaktor, och tagit fram underlagsrapporter kring detta. Vi har även varit med i arbetet med att utveckla en vägledning för hur kombinationseffekter ska hanteras i biocidförordningen och har deltagit i större forskningssatsningar tillsammans med andra myndigheter.
En helt ny kemikaliestrategi är på plats
Så var de stora regelverken på plats och alla processer rullade. Men trots detta såg
EU-kommissionen redan 2013 att det fanns områden som inte var tillräckligt hanterade, som behövde kopplas bättre mellan regelverken och att en del arbete gick långsamt och inte var effektivt. I sitt sjunde miljöhandlingsprogram utlovade EU-kommissionen därför en strategi för giftfri miljö, en strategi som var bredare än bara Reach-förordningen.
Kemikalieinspektionen har under åren haft en nationell expert på Generaldirektoratet miljö i Bryssel som arbetat med utvecklingen med den nya kemikaliestrategin.
Den dåvarande kommissionen hade dock inte miljöfrågor högst på agendan. Samtidigt har behoven av en kemikaliestrategi blivit allt tydligare då ett stort antal utvärderingar av enskilda regelverk, och även av hur alla kemikalierelaterade regelverk fungerar tillsammans,
genomförts de senaste åren och visat att kemikalielagstiftningen har brister.
År 2019 tillträdde en ny EU-kommission som presenterade högre ambitioner på miljöområdet genom en ’Grön giv’. Den nya kommissionen levererade till slut en kemikaliestrategi i
oktober 2020, och den utlovar konkreta planer med åtgärder inom frågor som Kemikalieinspektionen varit drivande i under lång tid, som till exempel PFAS,
hormonstörande ämnen, kombinationseffekter, hantering av ämnen gruppvis och skydd av konsumenter och känsliga grupper.
62 Towards a comprehensive European Union framework on endocrine disruptors (2018). https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1553617067256&uri=CELEX:52018DC0734
63 Swedish Toxicology Sciences Research Center
64 SweNanoSafe.
Handlingsplanen har gett följande effekter inom arbetet med Reach-förordningen
· Sverige har kunnat bli ett av de ledande länderna i att föreslå begränsningar,
klassificeringar och ämnen till kandidatförteckningen inom Reach-förordningen. Detta bidrar till en minskad spridning av farliga ämnen som kan påverka barn i deras vardag.
· Sverige arbetar för att ämnen med liknande struktur och egenskaper ska kunna riskbedömas i grupp. På så sätt sparas tid och resurser och ett farligt ämne byts inte ut mot ett snarlikt ämne, vilket bidrar till en reell riskminskning.
· Reach har utvecklats till att bli den starka lagstiftning vi ser idag, även om det fortfarande finns luckor och brister.