av miljökvalitetsnormerna
för utomhusluft
rapport 5883 • oKtober 2008
miljökvalitetsnormerna för
utomhusluft
Beställningar
Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se
Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln
Naturvårdsverket
Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm
Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-5883-8.pdf
ISSN 0282-7298
© Naturvårdsverket 2008 Tryck: CM Gruppen AB
Omslagsfoto: Helena Sabelström, Naturvårdsverket Elektronisk publikation
1 Förord
Naturvårdsverket fick i samband med regleringsbrevet för år 2007 i uppdrag av regeringen att ta fram ett förslag till genomförande av dels Europaparlamentets och Rådets direktiv (2008/50/EG) om luftkvalitet och renare luft i Europa, dels ett tidi-gare redovisat regeringsuppdrag, det s.k. MIKSA-förslaget om samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna för utomhusluft. Uppdraget har redovisats i form av rapporten Förslag till ny förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft, NV rapport 5884.
I följande rapport, som utgör underlag till rapporten ovan, redovisas de kostna-der som kontrollen av miljökvalitetsnormerna bedöms medföra. Tre situationer redovisas: Nuläge, Befintlig förordning och Reviderad förordning.
Rapporten har tagits fram av Gun Löfblad och Ebba Löfblad på Profu AB. För-fattarna svarar själva för innehållet. Helena Sabelström och Maria Ullerstam har varit kontaktpersoner på Naturvårdsverket.
Innehåll
1 FÖRORD 3
2 SAMMANFATTNING 9
3 SUMMARY 15
4 BAKGRUND, SYFTE OCH OMFATTNING 22
4.1 Bakgrund till konsekvensanalysen 22
4.2 Syfte 23
4.3 Omfattning och avgränsningar 23
5 KRAV PÅ KONTROLL AV LUFTKVALITET I RELATION TILL
MILJÖKVALITETSNORMER 24
5.1 EG-direktiven som bas för den svenska lagstiftningen 24
5.2 Förordningar och föreskrifter 24
5.2.1 Förordning 2001:527 (före den 11 dec 2007) 24 5.2.2 Förordning 2001:527 (efter den 11 dec 2007) 24
5.2.3 Föreskrifter (NFS 2007:7) 25
5.2.4 Förslag till ny förordning 25
5.2.5 Nya föreskrifter 25
5.3 Zoner för övervakning och rapportering av luftkvalitet till EU 25
5.4 Miljökvalitetsnormer 25
5.5 Krav på kontroll av luftkvaliteten 28
5.5.1 Olika slags kontroll 28
5.5.2 Krav på kontroll enligt nuvarande förordning 29 5.5.3 Särskilda regler för samverkan enligt nuvarande förordning och föreskrifter 30 5.5.4 Samverkan enligt förslaget till ny förordning 30 5.5.5 Krav på kontroll enligt nuvarande förordning efter 11 december 2007 31 5.5.6 Krav på kontroll enligt ozondirektivet 31 5.5.7 Krav på kontroll enligt reviderad förordning 32
6 ROLLER I LUFTKVALITETSÖVERVAKNINGEN IDAG OCH ENLIGT NY
FÖRORDNING 35
6.1 Kommunerna 35
6.2 Länsstyrelserna 35
6.3 Naturvårdsverket 36
7 UNDERLAG OCH TILLVÄGAGÅNGSSÄTT 37
7.1 Kontrollen av luftkvalitet 37
7.2 Fall att studera i konsekvensanalysen 37
7.3 Utsända enkäter och erhållna svar 39
7.3.1 Enkäter och erhållna svar 39
7.3.3 Kostnader för samordning, planering och administration 40
7.3.4 Kostnader för modellberäkningar 40
7.4 Metoder för kontrollen 40
7.5 Haltdata 42
7.6 Värdering av befintliga haltdata 42
7.7 Klassning och osäkerheter i klassningar av förekommande haltnivåer 44
7.8 Uppgifter om befolkningsmängd 45
7.9 Överskridande av miljökvalitetsnormer idag 45 7.10Uppskattning av kontrollbehovet – fyra situationer 46
7.11Uppskattning av kostnader 47
7.11.1Kostnader för mätning 47
7.11.2Uppskattning av kostnader för kommunernas samordning och planering i nuläget 49 7.11.3Uppskattning av kostnader för kommunernas samordning och planering samt deltagande i mätarbetet med reviderad förordning 49 7.11.4Uppskattning av kostnader för länsstyrelsernas samordning och planering i nuläget 50 7.11.5Uppskattning av kostnader för länsstyrelsernas samordning och planering enligt förslaget till reviderad förordning 50
7.12Kostnader för modellberäkningar 50
7.12.1Olika alternativa modeller i nuläget 50
7.12.2Modellberäkningar i nuläget 51
7.12.3Modellberäkningar med en reviderad förordning 51 7.12.4Validering av modellberäkningar med mätningar 52 7.13Uppskattning av kostnader för information om luftkvaliteten 53 7.13.1Kostnader för information till allmänheten i nuläget 53 7.13.2Kostnader för information till allmänheten med reviderad förordning 53
8 KONTROLL AV LUFTKVALITETEN IDAG 55
8.1 Kommunernas mätningar och beräkningar i nuläget 55
8.1.1 Mätningar och använda metoder 55
8.1.2 Mätningarnas tidstäckning 58
8.1.3 Mätmiljöer 59
8.1.4 Beräknade kostnader för mätningar i nuläget – kommuner 59 8.1.5 Arbete med mätning och samordning i nuläget enligt enkätsvar 62 8.1.6 Totala mätkostnader inklusive planering och utvärdering i nuläget 63
8.1.7 Modellberäkningar i nuläget 65
8.2 Länsstyrelsernas arbetsinsatser med kontroll i nuläget 65 8.3 Nationell miljöövervakning av luftkvaliteten i nuläget 66
8.3.1 Nationell miljöövervakning i nuläget av parametrar som berörs av
förordningen (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft 66
8.3.2 Mätningar av ozon i olika miljöer 67
8.3.3 Mätningar av svaveldioxid och kväveoxider i bakgrundsluft 68 8.3.4 Mätningar av partiklar i bakgrundsluft 68 8.3.5 Mätningar av PAH och metaller i bakgrundsluft 68
8.3.6 Mätningar av nedfall av PAH och metaller 68 8.3.7 Mätningar av flyktiga organiska ämnen (VOC) 68 8.3.8 Summerade kostnader för den nationella kontrollen 69
9 UPPSKATTAT KONTROLLBEHOV ENLIGT BEFINTLIG FÖRORDNING
FÖRE 11 DEC 2007 ”NOLLALTERNATIV 1” 70
9.1 Krav på kommunernas kontroll med befintlig förordning före 11 december 70 9.1.1 Uppskattat mätbehov för svaveldioxid 70 9.1.2 Uppskattat mätbehov för kvävedioxid 71
9.1.3 Uppskattat mätbehov för partiklar 73
9.1.4 Uppskattat mätbehov för bensen 75
9.1.5 Uppskattat mätbehov för kolmonoxid 77
9.1.6 Uppskattat mätbehov för bly 78
9.1.7 Summering av kommunernas mätkostnader enligt krav i befintlig förordning 79 9.2 Länsstyrelsernas arbete med kontroll enligt befintlig förordning 80 9.3 Nationell kontroll enligt kraven i befintlig förordning 80 9.3.1 Kontroll till följd av ozondirektivet 80 9.3.2 Kontroll av miljökvalitetsnormer för skydd av vegetation och ekosystem 83 9.3.3 Kontroll av partikelhalter PM10 och PM2,5 i regional bakgrund 83 9.3.4 Summerad nationell kontroll enligt befintlig förordning 83
10UPPSKATTAT KONTROLLBEHOV ENLIGT NUVARANDE FÖRORDNING
EFTER 11 DEC 2007 ”NOLLALTERNATIV 2” 85
10.1Krav på kommunerna 85
10.1.1Krav på mätningar av metaller och PAH 85
10.2Krav på länsstyrelserna 89
10.3Krav på nationell nivå 89
11UPPSKATTAT KONTROLLBEHOV ENLIGT REVIDERAD FÖRORDNING 90
11.1Krav på kommunernas kontroll 90
11.1.1Uppskattat mätbehov och kostnader 90
11.1.2Arbete med samordning med reviderad förordning 103 11.1.3Modellberäkningar med reviderad förordning 103 11.1.4Information till allmänheten med förslaget till ny förordning 104 11.2Kontrollkrav på länsstyrelserna med förslaget till ny förordning 105 11.3Nationell kontroll enligt förslaget till ny förordning 105 11.3.1Kontroll av exponeringsmål för PM2,5 med reviderad förordning 105 11.3.2Kontroll av partikelhalter PM2,5 inklusive kemisk sammansättning i
regional bakgrund med reviderad förordning 106 11.3.3Kontroll av ozonhalter m.m. med reviderad förordning 106 11.3.4Kontroll av svaveldioxid och kväveoxider för skydd av växtlighet med
reviderad förordning 106
11.3.5Kontroll av regionala bakgrundshalter av PAH och As, Cd, Hg och Ni med
reviderad förordning 107
11.3.7Summerade kostnader på nationell nivå med reviderad förordning 107
12SUMMERADE KOSTNADER FÖR KONTROLL 109
13DISKUSSION 112
13.1Osäkerheter i fastställande av haltnivåerna i kommuner 112 13.2Osäkerheter i kostnadsuppskattningar 112
13.3För det fortsatta arbetet 113
14REFERENSER 115
BILAGA 1 – ENKÄT OM RESURSBEHOV 118
Enkät om resursbehov för kontroll av luftkvalitet hos kommunerna 118 Enkät om resursbehov för kontroll av luftkvalitet inom länen 120
BILAGA 2 – SAMMANSTÄLLNING AV ENKÄTSVAR 122
BILAGA 3 – ZONINDELNING 129
BILAGA 4 – SPECIALSTUDIE OM KONTROLL AV OZONHALTER MED EN
2 Sammanfattning
Konsekvenserna till följd av en reviderad förordning för miljökvalitetsnormer i utomhusluft har studerats på uppdrag av Naturvårdsverket. Mätbehovet i kommu-ner och län samt de resurser som behövs för att kontrollera eventuella överskridan-den av miljökvalitetsnormer har uppskattats för tre fall, nuvarande situation, med befintlig förordning och med en reviderad förordning. Även de förändringar som rör det nationella övervakningsbehovet har ingått i studien.
Kostnader för kommuner och län
Direkta mätkostnader för kommuner och län
Mätkostnaderna i kommunerna för att kontrollera miljökvalitetsnormerna uppskat-tas med en reviderad förordning att förändras, från att i nuläget kosta mellan 11,6 och 14,9 miljoner till mellan 8,8 och 14,9 miljoner kr med mätrabatt till följd av krav på beräkningar. Kostnaden kommer sålunda att minska med upp till ca 2,8 miljoner kr per år. Mätrabatten förutsätter att mätningarna kompletteras med mo-dellberäkningar. Då tillkommer dock även kostnader för detta med 5,9 miljoner kr per år enligt den reviderade förordningen, 2,1 miljoner kr mer än i nuläget, se ned-an. Utan mätrabatt skulle kostnaden för mätningar enligt reviderad förordning bli mellan 11,2 och 22,8 miljoner kr per år. Konsekvenserna av en reviderad förord-ning kommer dock att variera mellan kommuner och län i landet.
I nuläget mäter kommunerna vissa parametrar som är intressanta i sig, men som det inte ställs krav på i nuvarande förordning: svaveldioxid, kolmonoxid och PM2,5. När det gäller SO2 är halterna så låga att mätkrav inte faller ut. I ett antal kommuner mäter man även ozon, som enligt nuvarande förordning (och reviderad) är Naturvårdsverkets ansvar. Mer omfattande mätningar av kvävedioxid, partiklar (PM10) och bensen kommer dock att behövas framöver. Dessa parametrar mäts inte i den omfattning som krävs, och med de instrument och den tidstäckning som anges i föreskrifterna.
För partiklar används i nuläget ingen metod som anses vara referensmetod eller formellt sett likvärdig med referensmetoden. Tester för likvärdighet pågår dock. Om den billigaste metoden att mäta partiklar (PM10) kan anses vara likvärdig med referensmetoden blir mätningarna billigare.
Även för bensen skulle mätkostnaden kunna minskas om fler metoder kunde visas vara likvärdiga med referensmetoden.
Den totala mätkostnaden med reviderad förordning beräknas förbli oförändrade eller minska något med mätrabatt. Detta gäller trots att fler tillkommande paramet-rar ska övervakas med den reviderade förordningen. Mätrabatt erhålls med den reviderade förordningen dels genom att man samverkar över en region med kon-trollen. Ytterligare mätrabatt erhålls om mätningarna kompletteras med annan in-formation om luftkvaliteten, t.ex. via modellberäkningar och indikativa mätningar.
I ett inledande skede uppskattas länen behöva lägga ner åtminstone lika stora resurser som i nuläget, eller ännu större, för att kunna visa vilka haltnivåer som faktiskt förekommer i tätorterna. Man kommer också att behöva visa att de modell-beräkningar som görs stämmer överens med verkligheten genom valideringar mot mätningar. I ett antal områden kommer inte de mätningar som krävs enligt den reviderade förordningen att räcka till för att validera modeller utan kompletterande mätningar kan komma att behövas. En uppskattning indikerar att mätningar för modellvalidering kan uppgå upp mot 100 000 kr sett över ett samverkansområde. Denna kostnad kan eventuellt läggas över två eller tre år.
Osäkerheter i beräknade kostnader
De uppskattningar som gjorts innehåller naturligtvis osäkerheter. En osäkerhet rör hur behovet av mätstationer verkligen ser ut då det i många områden saknas rele-vant information om haltnivåer. Åtskilliga mätningar har skett med olika mätmeto-der eller så har haltnivåerna endast beräknats. Alla mätningar har inte gjorts med referensmetoderna, med den tidstäckning som krävs eller i de miljöer som ger de högsta halterna. Vidare finns osäkerheter i modellberäkningarna, främst hur väl ingående emissionsdata speglar verkligheten.
Kostnader för mätningar har uppskattats med två olika metoder. Den ena meto-den baseras på antalet mätningar som rapporteras i datavärmeto-dens sammanställningar respektive nationella datasammanställningar samt kostnader per station enligt schabloniserad ”prislista”. I denna ingår driftskostnader och avskrivningskostnader för instrument, men inte några kostnader för provbyten, rutinkalibreringar och annat som kommunerna själva står för. De senare ingår dock i uppgifter om kom-munernas eget arbete, och de kan variera avsevärt.
Sammanlagda mätkostnader i kommuner och län i nuläget och enligt krav i befintlig samt reviderad förordning.
Kostnad milj kr per år I nuläget Med krav i
befint-lig förordning
Med krav i revi-derad förordning SO2 0,9-1,0 0,45 0 NO2 2,4-3,0 3,9 3,2 med mätrabatt (4,7 utan) PM10 3,6-4,5 8,7-24** 3,4 - 9,5 med mät-rabatt (5,5 – 15,3 utan) PM2,5 1,9-2,9 0 Ingår i PM10 Bensen 0,9-1,0 1,7*** 1,7 *** med mätra-batt (2,3*** utan) Kolmonoxid 0,8-1,4 0 0 Bly 0 0 0
Arsenik, kadmium, nickel
(plus bly) 0 0,35
0,35
PAH 0 0,18 0,18
Ozon Ca 1,1 0* 0
Summa miljoner kr per år 11,6-14,9 15,3-30,6 8,8-14,9 med mät-rabatt
(13,3-22,8 utan mätrabatt) * Övervakning av ozon enligt ozondirektivet är ett nationellt ansvar, se nedan avsnitt 7.3 ** Kostnaden beror på vilken metod som används
*** Bensenmätningar enligt förordningarna utförs med referensmetod, något som inte sker i kommunerna idag. Kostnaden med diffusionsprovtagare uppgår till 0,31 milj kr/år med antalet stationer som krävs i befintlig förordning och 0,5 milj.kr med antal mätstationer som krävs i revi-derad förordning. Med mätrabatt i revirevi-derad förordning skulle kostnaden bli 0,34 milj.kr/år.
Den andra metoden innebär att kostnaderna också har uppskattas genom att via en enkät fråga kommunerna om nedlagda resurser. På så sätt har uppgifter erhållits om kringkostnader för mätningar som inte ingår i de ovannämnda beräkningarna, el, lokaler, eget arbete etc. Svar erhölls dock bara från 68 kommuner som represen-terar drygt 40 % av den svenska befolkningen och då i större utsträckning de något större kommunerna. Den uppskattning som gjorts av de direkta mätkostnaderna innehåller stora osäkerheter, men trots detta ger de båda metoderna uppskattningar som står i rimligt förhållande till varandra; 11,6 – 14,9 miljoner kr per år utgående från schablonkostnader och 10,5 miljoner kr per år genom extrapolering av kom-munernas svar.
Kommunernas samordning och deltagande i mätningar
Utöver de direkta mätkostnaderna tillkommer kommunens eget arbete med sam-ordning och planering samt deltagande i den gemensamma kontrollen av miljökva-litetsnormerna. I nuläget ligger samordningen och planeringen till övervägande delen på kommunerna, även om vissa län också lägger ner en hel del resurser. I den reviderade förordningen kommer länsstyrelserna att ha huvudansvaret för samord-ningen. Kommunernas arbete kommer sannolikt att minska något, men inte upphö-ra eftersom kommunerna även fupphö-ramgent ska ha huvudansvar för luftkvaliteten i den egna kommunen. En del kommuner kan också fortsättningsvis komma att sköta tillsynen av mätningarna. Uppskattningsvis kan en arbetsinsats motsvarande 7,9 miljoner kr per år komma att krävas inom kommunerna totalt inom landet, se tabell nedan.
I länsstyrelsernas framtida arbete ingår bl.a. ansvar för framtagande av det re-gionala programmet för kontroll av miljökvalitetsnormer för utomhusluft, samt information, utvärdering och rapportering. En halv tjänst per län bedöms vara en absolut minsta insats. En heltidstjänst uppskattas dock vara en rimligare framtida arbetsinsats. I de fall där samordning redan idag sker i betydande omfattning, som i Stockholms och Uppsala län samt Västra Götalands län, kan man förvänta sig att åtminstone en halv tjänst kommer att behövas per län. I vår uppskattning av kost-naden för samordning regionalt har vi även inkluderat det arbete som görs inom de större luftvårdsförbunden (vilket kan antas bli oförändrat antingen det sker inom ramen för länsstyrelsen eller inom luftvårdsförbundet). Totalt uppskattas samord-ningen med reviderad förordning komma att kosta mellan 9,4 och 16,4 miljoner kr årligen. Den lägre nivån motsvarar en halvtidstjänst och den högre en heltidstjänst.
Om man jämför samordning inom kommuner och län/luftvårdsförbund i nuläge och med reviderad förordning kommer kostnaderna totalt sett att öka något om man
antar att en heltidstjänst behövs. Förändringen kommer att delvis innebära en om-fördelning av kostnader mellan kommuner och länsstyrelser (luftvårdsförbund). Kommunernas kostnader beräknas minska med ca 5,5 miljoner kr per år, medan länsstyrelsernas/luftvårdsförbundens beräknas öka med ca 12 miljoner kr (heltids-tjänst).
Modellberäkningar av luftkvaliteten
Kostnaderna för de modellberäkningar som görs uppskattas i nuläget till 3,8 miljo-ner kr. Med reviderad förordning och ökad samordning kommer beräkningar att behövas inte minst för att man ska kunna tillgodoräkna sig ytterligare mätrabatt. Modellberäkningar uppskattas i länen kräva sammanlagt ca 5,9 miljoner kr per år. Till detta kommer en kostnad för modellvalidering, vilken uppskattas till ca 2,1 miljoner kr.
Information till allmänheten om luftkvaliteten
Med den reviderade förordningen kommer länsstyrelserna att ha samordningsan-svaret medan kommunerna har grundansvar. Det är sannolikt kostnadseffektivt att länen på uppdrag av kommunerna sköter om huvuddelen av informationen till allmänheten om förekommande haltnivåer. Kostnaderna för informationen är dock mycket osäkra. Vi har antagit en kostnad på 50 000 kr per län vilket ger en total kostnad för information till allmänheten på ca 1 miljon kr årligen.
Summerade kostnader uppskattade för de olika scenarierna (miljoner kr per år) Kostnader
miljo-ner kr per år
Nuläge Med krav enl.
be-fintlig förordning
Med krav enl. revi-der. förordning A Mätningar i kom-muner 11,6-14,9 15,3-30,6 8,8-14,9 med mätrabatt (13,0-22,8 utan) B Samordning och planering för kommu-ner 13,4 Uppskattningsvis som i nuläget 13,4 Uppskattat 7,9 C Länsstyrelsernas (inkl. luftvårds-förbundens) samord-ning 2,2+1,8 = 4,0 0 9,4-16,4
Sannolikt gäller den högre kostnaden D Modellberäkningar 3,8 0 Ca 5,9 (+ 2,1 för validering med mät-ningar) Summa över- vakning A+B+C+D 32,8-36,1 28,7-44,0 34,1–55,1
E Information Osäker Ett grovt överslag tyder på minst 1,8 milj kr Ca 1 miljon kr per år Summa A+B+C+D+E Minst 32,8-36,1 Minst 30,5-45,8 Minst 35,1-51,9
Kostnader för nationell kontroll
Kostnader för nationell övervakning av luftkvaliteten i relation till mil-jökvalitetsnormerna
Utöver kommunernas övervakning sker en nationell övervakning av miljökvalitets-normer. I dagens situation uppgår denna till 3,4 miljoner kr per år, vilket är mindre än hälften av det som krävs enligt förordningen. Främst är det antalet mätstationer för ozon som inte fyller kraven i befintlig förordning. Kraven på ozonmätningar kommer inte att förändras i den reviderade förordningen, däremot tillkommer nya mätkrav för PM2,5 samt för metaller och PAH (bens(a)pyren). Kraven kommer därmed att öka kostnaden till mellan 9,4 och 11,5 miljoner kr per år. Med komplet-terande information om förekomsten av ozon kan mätkraven minska.
Summerade kostnader för luftkvalitetsövervakning på nationell nivå (miljoner kr per år) redovisas i tabellen nedan
Övervakning av: Nuläget Bef.
fö-rordn.
Re-vid.föror dn.
Kommentar
milj kr/år milj kr/år milj kr/år
Ozon
Ozon 1,3 4,35 4,4 Kan eventuellt skäras ned med mätrabatt
NO2 på ozonstat. 0,4 1,7 1,7
VOC 0,23 1,0 – 2,0 1,0 – 2,0 I dagens läge mäts VOC under 6 veckor per år Summa 1,9 7,1 – 8,1* 7,1 – 8,1
SO2 och NO2 i regio-nal bakgrund Skydd för ekosystem SO2 0,4 0 0 Skydd för vegetation NOx (0,4) 0 0
Inga mätkrav på grund av låga haltnivåer Summa 0,4 0 0 Partiklar PM10 och PM2,5 i regio-nal bakgrund 0,5 0 0,36-1,0 Kemisk sammansätt-ning 0 0 0,7 Exponeringsminsknings mål PM2,5 i urban bakgrund 0 0 0,27–0,75
Intervallet beror på val av mätmetod. Summa 0,5 0 1,4-2,5 Fjärde dotter-direktivet** As Cd Ni (Pb) 0,07 0 0,28 Hg 0,04 0 0,16 PAH 0,25 0 0,18
Nedfall av metaller och PAH
0,26 0 0,33
Summa miljoner kronor per år Totalt 3,4 Totalt 7,1-8,1 Totalt 9,4-11,5
* kan eventuellt minskas med mätrabatt under villkoret att kompletterande information om ozon-nivåerna finns från andra aktiviteter.
** ingår formellt i nuvarande förordning efter 11 december 2007 - ”Nollalternativ 2”
För det fortsatta arbetet
Mycket av det som anges i föreskrifter, allmänna råd och handbok ger vägledning om hur mätningar och övervakning bör ske. Dessa följs dock endast i viss utsträck-ning i det löpande kontrollarbetet. För det fortsatta arbetet är det viktigt att man inom länen rapporterar de mätningar, modellberäkningar och övriga värderingar som görs av luftkvaliteten i de olika kommunerna. Detta kommer att ge informa-tion dels till kommunerna, dels till andra avnämare, Naturvårdsverket, allmänheten, etc.
Ett bättre mät- och beräkningsunderlag totalt sett – som kommer att tas fram på länsbasis – förväntas ge en bättre bild av det verkliga mätbehovet. Detta blir en viktig arbetsuppgift för länsstyrelserna, utan de osäkerheter som beskrivits ovan, vad gäller nuvarande mätningar och beräkningar, och med en mer fullständig täck-ning av tätorterna.
En del av osäkerheterna (intervallen) i kostnadsuppskattningarna enligt kraven i de olika förordningarna härrör från osäkerheter i vilken mätmetod som kan an-vändas och anses vara likvärdig med referensmetoden. I nuläget anges ett intervall eftersom antalet mätningar har varierat något de senaste åren. Det är viktigt att mätningar framgent sker med referensmetodik eller med likvärdiga metoder. Det är därför nödvändigt att de metoder som används idag och som bedöms vara kost-nadseffektiva får relevant status som likvärdiga med referensmetoden i den mån de ger tillförlitliga resultat. Det är vidare viktigt att mätningar görs i de typmiljöer som uppvisar den största belastningen, ofta gaturum, för att man inte ska underskatta riskerna för överskridande och mätbehovet generellt.
Mätningar behövs även för att validera modellberäkningar. Med betydande mätrabatter blir det i många län ett litet antal mätpunkter. Det krävs dock att man kan validera modellen, och indata till dessa, i alla de tätorter där beräkningar utgör enda underlaget för att bedöma haltnivåer.
Slutligen är det viktigt att fortsatt satsa resurser på arbete inom ramen för Data-värden och Referenslaboratoriet. Alla resultat från mätningar som genomförs bör lagras och redovisas på ett användarvänligt och lättillgängligt sätt (datavärdens databas) och information om mätmetoder (referenslaboratoriet för luftkvalitet) bör vara tydliga och lättillgängliga så att mätningar i framtiden kan ske på ett relevant sätt.
3 Summary
On behalf of The Swedish Environmental Protection Agency, the consequences of a revised Ordinance for environmental quality standards for ambient air has been studied. The need for measurements during the control of the environmental quality standards in municipalities and county administrative boards has been estimated. Three scenarios have been studied; current situation, current situation if existing ordinance and regulations would be followed to the letter and the situation of a new, revised ordinance. Changes concerning the national air quality monitoring has also been included in the study.
Costs for municipalities and county
adminis-trative boards
Costs for measurements
The estimated cost for measurements due to a new revised ordinance for munici-palities is reduced from 11,6-14,9 million SEK (for the current situation) to 8,8-14,9 million SEK. This includes the possibility to reduce a number of measure-ments when combining measuremeasure-ments with model calculations. Hence the cost will be reduced by up to 2,8 million SEK per year. However, the cost reduction is esti-mated under the assumption that the measurements are supplemented with model calculations. The additional cost for modeling are estimated to 5,9 SEK, which is 2,1 million SEK more than today. Without the reduction of number of measure-ments, the proposal for a new ordinance will result in a cost between 11,2 and 22,8 million SEK per year. The costs will vary between different municipalities and county administrative boards in Sweden.
Today, certain parameters although interesting but not required by the ordi-nance, such as sulphur dioxide, carbon monoxide and PM2,5, are measured in many municipalities. In the case of SO2 levels of concentrations are low and hence there are no obligations for measurements. In a number of municipalities, also ozone is measured even though this is the responsibility of the national monitoring. However, other parameters, such as NO2, particles (PM10) and benzene, will re-quire more extensive measurements in the future. These parameters are not meas-ured to the extent it is required and not with the correct methods and time coverage needed according to the regulations.
At present, no reference method or method formally considered to be equiva-lent, is used for particulates. However, there are ongoing tests for equivalence for some methods. If the cheapest method to measure particles (PM10) would be equivalent to the reference method, the measurements would be much more inex-pensive.
tested to be equivalent to the reference method.
The total cost for measurements is estimated to remain at a constant or even somewhat lower level with the new ordinance, under the condition that the number of measurements are reduced through modeling. This is true even though additional parameters will be added to the monitoring activity under the new revised ordi-nance.
The reduction in number of monitoring stations are partly due to coordination over a larger area but also due to the fact that it is possible to reduce the number of stations if the information about the air quality is supplemented with model calcu-lations or indicative measurements.
In an initial phase, the County Administrative Boards are estimated to put in as much or even more resources than today. This is needed for mapping out the actual levels that do occur in the urban areas within the counties. There will also be a need for validation of model calculations. This to make sure that the modeling results correspond to reality. In a number of areas, the measurements required by the revised ordinance will not be enough for validation and additional measure-ments may be needed. An estimate of the additional costs for these measuremeasure-ments indicates that they may amount to 100 000 SEK for a control area. This cost may be distributed over two to three years.
Uncertainties in estimated costs
The estimations done in this study contain uncertainties. Many areas are missing relevant information about pollutant levels and it is therefore difficult to estimate the overall need for measurements. A great many measurements have been per-formed with various methods and sometimes the levels of concentrations have only been estimated with model calculations. Reference methods are not always used, the time coverage may be to low or the measurements are not always carried out on the location where the highest pollutant levels can be found. Furthermore, there are uncertainties in model calculations, mainly due to uncertainties in emission data.
The costs for measurements have been estimated with two different methods. One of them is based on the number of measurements reported to the data host, national data sets and costs per station calculated from a standardized pricelist. This pricelist includes operating expenses and depreciation costs for instruments, but no costs for changing samples, calibrations and other activities that the munici-palities do. The latter is however included in the estimations of the work hours put down bye the municipalities, although this varies considerably.
Summarized cost estimate for municipalities and Counties at current situation, present ordinance followed to the letter and new revised ordinance (Million SEK per year) Costs, million SEK per
year
Current situation Obligations with
current ordinance Obligations with revised ordinance SO2 0,9-1,0 0,45 0 NO2 2,4-3,0 3,9 3,2 with reduction of measurement (4,7 without)
PM10 3,6-4,5 8,7-24** 3,4 - 9,5 with reduc-tion of measure-ment (5,5 – 15,3 without) PM2,5 1,9-2,9 0 Included in PM10 Benzene 0,9-1,0 1,7*** 1,7 *** with reduc-tion of measure-ment (2,3*** without) Carbon monoxide 0,8-1,4 0 0 Lead 0 0 0
Arsenic, cadmium, nickel
(plus lead) 0 0,35 0,35 PAH 0 0,18 0,18 Ozone Ca 1,1 0* 0 Total 11,6-14,9 15,3-30,6 8,8-14,9 with reduc-tion of measure-ment (13,3-22,8 without) * Monitoring of ozone under the ozone directive is a national responsibility, see below, section 7.3
** The cost depends on which method is used
*** Benzene measurements according to the ordinance carried out with reference method. This is not performed by the municipalities today. The cost of using diffusssive samplers is 0,31 mil-lion SEK/year with the number of stations required (existing) and 0,5 milmil-lion SEK with the re-quirements of revised ordinance. With reduction of measurements, the cost would be 0,34 SEK per year.
The costs have also been estimated by sending out a questionnaire concerning the financial resources used today for air quality monitoring. In this way, other expenses such as changing of samples, calibration etc. which is not included in the numbers mentioned above can be accounted for. However, only 68 municipalities responded to the questionnaire, representing just over 40 % of the Swedish popula-tion, mainly from larger municipalities.
Even though the estimations contain a large number of uncertainties, both methods result in estimations of similar size range; 11,6-14,9 million SEK per year based on the standardized pricelist, compared to 10,5 million SEK per year re-ceived from the questionnaire.
Coordination and participation of measurements in municipalities In addition to the direct costs for measurements, there are also additional costs for work put down by the municipalities for coordination, planning as well as partici-pating in the joint control of environmental quality standards. At present, the re-sponsibility for coordination and planning lies with the municipalities, even though some county administrative boards also contribute. In the proposed new ordinance, the county administrative boards will carry the primary responsibility for the coor-dination. For the municipalities, the work load is likely to decline slightly, but not end since the municipalities will continue to have the main responsibility for
con-trol of air quality in their own municipality. Some municipalities may also in the future continue to manage their own measurements. Roughly, a work load equiva-lent to 7,9 million SEK per year may be required by the municipalities, see table below.
Future responsibilities of the county administrative boards includes the devel-opment of regional programs for the control of environmental quality standards for ambient air, as well as information, assessment and reporting. A half-time position per county is deemed to be an absolute minimum effort. A full-time position is estimated to be more reasonable. In areas where collaboration is already taking place, as in Stockholm, Uppsala and Västra Götaland, at least a half-time position is estimated per county administrative board. Work carried out ny larger air pollu-tion control associapollu-tions is included in our cost estimate. This cost is likely to re-main unchanged regardless if carried out within the county administrative board or within the air pollution control associations. In total, the cost for coordination within the new ordinance will be between 9,4 and 16, 4 million SEK per year. The lower cost is equivalent to a half time position and the higher to a full time posi-tion.
If a full-time position is needed the overall cost will increase slightly compared to present collaboration between municipalities and county administrative
boards/air pollution control associations with the coordination required by the new ordinance. The new ordinance will lead to a partial reallocation of costs between the municipalities and county administrative boards (air pollution control associa-tions). For municipalities, costs are estimated to decrease by around 5,5 million SEK per year, while costs for county administrative boards/air pollution control associations will increase with about 12 million SEK (full-time position). Model calculations
Today, costs of model calculations are estimated to be 3,8 million SEK. With the revised ordinance and collaboration to a greater extent, model calculations will be needed. Costs of model calculations within the revised ordinance is estimated to be 5,9 million SEK per year. An additional cost of 2,1 million SEK is also estimated for the validation of model calculations.
Informing the public about air quality
Within the new ordinance, the responsibility of coordination is carried out by the county administrative boards, while the basic responsibility is held by the munici-palities. It will probably be more cost effective if the county administrative boards, on behalf of the municipalities, takes care of informing the public about air quality and pollution levels. Costs for information are very uncertain, we have adopted a cost of 50 000 SEK per county administrative board, which is in total 1 million SEK annually in Sweden.
Total estimated costs (million SEK per year) Costs, million SEK per
year Current situa-tion Obligations with current ordinance Obligations with revised ordinance
A Air quality control in municipalities 11,6-14,9 15,3-30,6 8,8-14,9 with reduction of measurement (13,0-22,8 without) B Coordination and planning, municipalites 13,4 Approximately 13,4 Approximately 7,9 C County administrative
boards (air pollution control associations)
2,2+1,8 = 4,0 0 9,4-16,4
Probably the higher cost
D Model calculations 3,8 0 Ca 5,9 (+ 2,1 due to validations with measurements)
total A+B+C+D 32,8-36,1 28,7-44,0 34,1–55,1
E I Information Unsure Approximately at least 1,8
Approximately 1
Total A+B+C+D+E At least
32,8-36,1 At least 30,5-45,8 At least 35,1-51,9
National costs
Cost for National monitoring of environmental quality standards Some monitoring of the environmental quality standards monitoring is carried out on a national level, by The Swedish Environmental Protection Agency. Around 3,4 million SEK per year is currently spent on this activity. This represents close to about half of what is required by existing ordinance. The main reason for this is the monitoring of ground level ozone which does not meet the requirements of the existing ordinance. These requirements will remain unchanged in the new ordi-nance. Furthermore, new requirements for PM2,5, metals and PAHs (ben-zo(a)pyrene) will be added. The costs will thus increase to between 9,4 and 11,5 million SEK per year. However, the number of measurement station for ozone might be decreased if additional information about the levels of concentration for ozone is available.
Total costs for monitoring of air quality at national level (million SEK per year) Monitoring of Current situation Current ordinance Revised ordinance Comment Millon SEK/year Millon SEK/year Millon SEK/year Ozone
Ozone 1,3 4,35 4,4 May be reduced if model calculations are being used NO2 at ozone stations 0,4 1,7 1,7
VOC 0,23 1,0 – 2,0 1,0 – 2,0 At present, VOC is meas-ured during 6 weeks per year
Total 1,9 7,1 – 8,1* 7,1 – 8,1
SO2 and NO2 in rural background Protection of ecosy-stems SO2 0,4 0 0 Protection of vegetation NOx (0,4) 0 0 No obligation to measure because of low levels
Total 0,4 0 0 Particulates PM10 and PM2,5 i rural background 0,5 0 0,36-1,0 Chemical composition 0 0 0,7 Exposure reduction target, PM2,5 in urban background 0 0 0,27–0,75
The range depends on the choice of measurement method. Total 0,5 0 1,4-2,5 Fourth daughter directive** As Cd Ni (Pb) 0,07 0 0,28 Hg 0,04 0 0,16 PAH 0,25 0 0,18 Deposition of metals and PAH 0,26 0 0,33 Total 0,62 0 0,95
Total, million SEK per year
3,4 7,1-8,1 9,4-11,5
* Can probably be reduced significantly with reduction of measurement sites if additional infor-mation on ozone levels are available from other activities
** Is formally included in current ordinance 11 December 2007
Future work
Guidance on measuring and monitoring is provided in regulations, guidelines and handbooks. However, these are only followed to a certain degree in the ongoing activity of monitoring. It is of great importance for the county administrative boards to report measurements, model calculations and other activities that provide information about the air quality in different municipalities. This will provide
in-formation to the municipalities, the Swedish Environmental Protection Agency as well as the general public.
Improved data from measurement and model calculations is expected to give a better information about of the actual need for measurements in an area. This will be an important task for the county administrative boards.
Part of the uncertainties in the cost estimates derive from uncertainties concern-ing the choice of measurement methods. At present, the cost estimate is presented with an interval since the number of measurements has varied somewhat in recent years. It is important for future measurements to be performed with reference or equivalent methods. Therefore, it is necessary for methods being used today and which are deemed to be cost-effective, receive status as equivalent to the reference method; provided they show reliable results. It is also important for measurements to be made in those environments which have the highest levels, often street can-yons. This is a precaution for not underestimating the risks of exceedances and the need of measurements in generally.
Measurements are also required to validate model calculations. With significant possibilities of reducing the number of measuring stations, the number of meas-urements will decrease to a low number for many counties. However, this results in requirements of better validation of models and its input data. This especially for those areas where modeling might be the only source of information about the air quality.
Finally, it is important to continue devoting resources to the National Data Host and National Reference Laboratory. All results of measurements carried out should be stored and presented in a user-friendly and accessible manner (in the Data-host-database) and information about measurement methods (Reference laboratory for air quality) should be clear and accessible in order to facilitate future measurements
4 Bakgrund, syfte och omfattning
4.1 Bakgrund till konsekvensanalysen
Ett förslag till reviderad förordning om miljökvalitetsnormer för utomhusluft har tagits fram av Naturvårdsverket (Förslag till ny förordning om
miljökvalitetsnor-mer för utomhusluft, NV rapport 5884). Förordningen innehåller de regler och
riktlinjer som behövs för att kontrollera att miljökvalitetsnormerna efterlevs. Skä-len till revideringen av förordningen är flera. Dels behöver ett nytt EG-direktiv implementeras i den svenska lagstiftningen, dels finns förslag till en kostnadseffek-tivisering av kontrollen i svenska tätorter genom länsvis samordning av kontrollen.
Den föreslagna samordningen ”MIKSA” som beskrivs i Naturvårdsverkets re-dovisning av ett regeringsuppdrag (Samordnad kontroll av miljökvalitetsnormerna
för utomhusluft, NV rapport 5407, 2004) ska nu införas i det svenska regelverket.
Förslaget innebär att kommunerna fortsatt ska ha ansvaret för kontrollen, men att kontrollen ska genomföras utifrån ett ”regionalt program för kontroll av miljökvali-tetsnormerna för utomhusluft”. Länsstyrelsen får i uppdrag att efter samråd med länets kommuner upprätta och fastställa detta program och får även ansvar för att samordna kontrollen av tätortsluften i länet.
Det regionala kontrollprogrammet samfinansieras av alla kommuner i länet. Främst berörs de kommuner där kontrollkrav föreligger - där haltnivåerna
överskrider eller riskerar att överskrida den nedre utvärderingströskeln - men även de mindre kommunerna (<10 000 invånare) ska delta i samarbetet och kommer därför att få del av länets kontroll och redovisning av luftkvaliteten. För kommu-nerna bedöms samordningen enligt MIKSA-rapporten innebära betydligt minskade mätkrav och avsevärt minskade kostnader för kontrollen. Den kommer även att innebära en rättvisare fördelning av kontrollkostnaderna. Genom att kravet på anta-let provtagningsplatser för mätningarna av luftkvalitet är befolkningsbaserat - och grundas på länets och inte på kommunens befolkningsmängd - kan samordningen medföra en slags ”mätrabatt” jämfört med nuvarande krav. Vid risk för över-skridande av en miljökvalitetsnorm i en kommun krävs dock även enligt den revi-derade förordningen att kontinuerliga mätningar sker i den aktuella kommunen, även om detta kan ingå i den samordnade övervakningen.
I förslaget till reviderad förordning har det nya direktivet för luftkvalitet inklu-derats tillsammans med det fjärde dotterdirektivet. De parametrar som behöver kontrolleras innefattar, förutom dem som inkluderas i befintlig förordning, poly-cykliska aromatiska kolväten (med bens(a)pyren, B(a)P, som indikatorparameter) och metallerna arsenik (As), kadmium (Cd), kvicksilver (Hg) och nickel (Ni) i luft samt partiklar (PM2,5).
Förslaget till reviderad förordning och skillnaderna gentemot nuvarande för-ordning framgår av Naturvårdsverkets rapport 5884.
4.2 Syfte
Utredningen har genomförts av Profu AB på uppdrag av Naturvårdsverket. Syftet med utredningen är att den ska ge underlag till Naturvårdsverkets regeringsuppdrag för att ta fram ett förslag till ny förordning med hänsyn till MIKSA-utredningen och det nya luftkvalitetsdirektivet. Utredningen ska visa på i vilken utsträckning resursbehovet för luftkvalitetsövervakningen kommer att förändras på de olika nivåerna, lokalt i kommunerna, regionalt på länsnivå och nationellt för Naturvårds-verkets arbete.
4.3 Omfattning och avgränsningar
Konsekvensutredningen omfattar uppskattning av kontrollbehovet genom mätning-ar och beräkningmätning-ar samt kostnaderna för detta i ett antal olika fall för att visa hur kraven i den reviderade förordningen påverkar resursbehovet för kontrollen av luftkvaliteten i kommunerna. I beräkningarna har även ingått att uppskatta hur kraven påverkar resursbehovet på nationell nivå, d.v.s. kostnaderna för Natur-vårdsverkets arbete med kontroll av miljökvalitetsnormerna.
I uppdraget har enbart ingått att studera förändringarna i kontrollkrav som det nya förslaget innebär. Övriga effekter av förordningen – som hur haltnivåerna kan komma att utvecklas i tätorterna i framtiden och därmed ge förändrade kontroll-krav, liksom nya krav på Referenslaboratoriet och Datavärden - har inte ingått.
5 Krav på kontroll av luftkvalitet i
relation till miljökvalitetsnormer
5.1 EG-direktiven som bas för den svenska
lagstiftningen
Kraven på mätningar beskrivs i förordningen (2001:527)om miljökvalitetsnormer för utomhusluft. Kraven utgår från de EG-direktiv som fastställts:
Direktivet om luftkvalitet (Rådets direktiv 1996/62/EG om utvärdering och sä-kerställande av luftkvaliteten) med fyra dotterdirektiv:
1) Rådets direktiv 1999/30/EG om gränsvärden för svaveldioxid, kvävedi-oxid och kvävekvävedi-oxider, partiklar och bly i luften
2) Rådet direktiv 2000/69/EG om gränsvärden för bensen och koldioxid 3) Rådets direktiv 2002/3/EG om ozon i luften
4) Europaparlamentets och Rådets direktiv 2004/107/EG om arsenik, kad-mium, kvicksilver, nickel och PAH i luften
Europaparlamentets och Rådets nya direktiv om luftkvalitet och renare luft för Europa trädde i kraft den 11 juni 2008. Det nya direktivet innebär en sammanslag-ning av ramdirektivet och de tre första dotterdirektiven.
5.2 Förordningar
och
föreskrifter
EG- direktiven har omsatts i svensk lagstiftning i form av en förordning om miljö-kvalitetsnormer och föreskrifter för hur kontrollen ska gå till.
5.2.1 Förordning 2001:527 (före den 11 dec 2007)
Nuvarande förordning som införlivar stora delar av EG-direktiven beträffande normer om luftföroreningar. Den preciserar kraven för miljökvalitetsnormerna och anger hur kontrollen ska ske. Dessutom ges regler för information, underrättelse och rapportering. Naturvårdsverket bemyndigas att meddela föreskrifter rörande vissa frågor. De luftföroreningar som berörs är svaveldioxid, kvävedioxid och kvä-veoxider, kolmonoxid, bly, bensen och partiklar (PM10).
5.2.2 Förordning 2001:527 (efter den 11 dec 2007)
Förordningen reviderades den 11 dec 2007 med hänsyn till genomförandet av det fjärde dotterdirektivet. Efter revideringen inkluderas nu även arsenik, kadmium och nickel samt polycykliska aromatiska kolväten med bens(a)pyren som indikatorämne.
5.2.3 Föreskrifter (NFS 2007:7)
Föreskrifterna är en del av införlivandet av EG-direktiven. De utarbetas av Natur-vårdsverket och anger utförligt kraven för mätning och beräkning. Regler finns om referensmetoder, provtagningsutrustning, val av plats för mätning, placering av utrustning, antal stationer, kvalitetsmål mm.
5.2.4 Förslag till ny förordning
I förslaget till ny förordning tillkommer miljökvalitetsnormer för partiklar PM2,5. I förslaget har även utvärderingströsklarna för PM10 höjts jämfört med i den nuva-rande förordningen.
Vidare införs två nya begrepp, ”exponeringsminskningmål” och ”exponerings-koncentrationsskyldighet”, för att begränsa exponeringen för fina partiklar
(PM2,5). Detta baseras på mätningar i urban bakgrund i de större tätorterna som ska representera de halter som den genomsnittliga befolkningen exponeras för. I förslaget ska ansvaret för att ta fram en indikator för genomsnittlig exponering för detta mål ligga på nationell nivå (Naturvårdsverket).
5.2.5 Nya föreskrifter
Naturvårdsverket har för avsikt att publicera nya föreskrifter, allmänna råd och handbok i samband med ikraftträdandet av den nya förordningen.
5.3 Zoner för övervakning och rapportering
av luftkvalitet till EU
Nuvarande sex zoner i Sverige för övervakning och rapportering till EU utgörs av de tre storstadsområdena Stockholm, Göteborg och Malmö, som alla har mer än 250 000 invånare, samt tre större regioner, södra, mellersta och norra Sverige. In-delningen av storstadsområdena framgår i mer detalj i bilaga 3.
5.4 Miljökvalitetsnormer
Miljökvalitetsnormerna är EG:s gränsvärden och målvärden för luftkvalitet omsatta till att gälla i Sverige. Normerna är juridiskt bindande på så sätt att de ska uppnås, eller i fallet börnormer, eftersträvas att nås. Verksamheter i berörda områden kan få svårigheter att expandera sin verksamhet, etc. Behovet av åtgärdsprogram ska be-dömas för varje enskild kommun som har risk för överskridanden. I förlängningen ska åtgärdsprogram utarbetas och fastställas samt åtgärder vidtas enligt dessa pro-gram.
På grund av dess juridiskt bindande karaktär är det viktigt att fastställande av överträdelser av miljökvalitetsnormer baseras på säkra underlag. Föreskrifterna innehåller, liksom EG-direktiven, noggranna anvisningar om hur mätningar ska ske, t.ex. vad gäller tidstäckning och datafångst samt mät- och beräkningskvalitet.
MILJÖKVALITETSNORMERNA ENLIGT BEFINTLIG FÖRORDNING
Anges som för de flesta parametrar som skallnormer, och i några fall som börnormer, se tabell 1:
Skallnorm
En skallnorm skall uppfyllas till en viss given tidpunkt. En skallnorm är överträdd först när föroreningshalten för en eller flera tidsmedelvärden överskrids under ett ”normalår” (se vidare i Luftguiden, Naturvårdsverkets handbok 2006:2).
Börnorm
En börnorm är överträdd endast om överskridandet beror på
- verksamheter eller åtgärder som varaktigt och i betydande omfattning motverkar möjlig-heterna att inte överskrida föroreningsnivån
- att rimliga åtgärder inte vidtagits för att undvika överskridande.
Utvärderingströsklar
Övre utvärderingströskeln förkortas i rapporten ÖUT eller i vissa tabeller bara Ö. Vid halt-nivåer över denna ska kontrollen av luftkvaliteten ske genom kontinuerlig mätning. Nedre utvärderingströskeln förkortas i rapporten NUT eller i vissa tabeller bara N. Vid haltnivåer mellan nedre och övre utvärderingströskeln kan kontrollen enligt nuvarande förordning ske med indikativa mätningar. Vid haltnivåer under den nedre utvärderingströs-keln räcker det med att göra objektiva skattningar av luftkvaliteten.
Tabell 1a Miljökvalitetsnormer samt utvärderingströsklar för luftföroreningar enligt
dagens lagstiftning före den 11 december 2007
Föroreningsparameter I de flesta fall avses skydd för människors hälsa. För skydd av annat anges detta inom parentes nedan (växtlighet) Skallnorm/börnorm* och år då normen trätt/träder i kraft Övre utvärde-ringströskel (ÖUT) Nedre utvärde-ringströskel (NUT)
Kväveoxider (NO2 och NOx)
NO2 Timme (98-percentil) NO2 Dygn NO2 År NOx År (växtlighet) 90 μg/m3 (2006) 60 μg/m3 (2006) 40 μg/m3 (2006) 30 μg/m3 (2001) 72 µg/m3 48 µg/m3 32 µg/m3 24 µg/m3 54 µg/m3 36 µg/m3 26 µg/m3 19,5 µg/m3 Svaveldioxid (SO2) Timme (98-percentil) Dygn (98-percentil) Vinterhalvår (växtlighet) År (växtlighet) 200 μg/m3 (2001) 100 μg/m3 (2001) 20 μg/m3 (2001) 20 μg/m3 (2001) 150 µg/m3 75 µg/m3 12 µg/m3 12 µg/m3 100 µg/m3 50 µg/m3 8 µg/m3 8 µg/m3 Partiklar (PM10,) PM10 Dygn (90-percentil) PM10 År 50 μg/m3 (2005) 40 μg/m3 (2005) 30 µg/m3 14 µg/m3 20 µg/m3 10 µg/m3
Bly (Pb) Pb År 0,5 μg/m3 (2001) 0,35 µg/m3 0,25 µg/m3 Bensen (C6H6 ) Bensen År 5 μg/m3 (2010) 3,5 µg/m3 2 µg/m3 Kolmonoxid (CO) 8-timmarsmedel (rullande) 10 000 μg/m3 (2005) 7 000 µg/m3 5 000 µg/m3 Ozon* (O3) Timme
8-timmarsmedel (rullande medel-värde)
Exponering som AOT40 ** för skydd för vegetation summerat under maj till juli 120 μg/m3 (2010) 18 000 µg/m3 tim (2010) 6 000 µg/m3 tim (2020)
* Normerna utgör i de flesta fall s.k. skallnormer som ska nås till en viss tid. Ett undantag är normen för ozon som är en börnorm.
** AOT 40 uttryckt i µg/m3*timme beräknas som ett index för överridande av nivån av 40 ppb (80 µg/m3) varje timme och överskridandet (i ug/m3) summeras för alla timmar mellan klockan 08 och 20 dagligen under maj-juli.
Tabell 1b Tillkommande miljökvalitetsnormer samt utvärderingströsklar för
luftför-oreningar enligt dagens förordning efter den 11 december 2007
Föroreningsparameter
Dessa miljökvalitetsnormer avser att skydda människors hälsa.
Börnorm* och år då normen träder i kraft Övre utvärde-ringströskel (ÖUT) Nedre utvärde-ringströskel (NUT)
Tungmetaller (As, Cd, Ni)
As År Cd År Ni År 6 ng/m3 (2013) 5 ng/m3 (2013) 20 ng/m3 (2013) 3,6 ng/m3 3 ng/m3 14 ng/m3 2,4 ng/m3 2,0 ng/m3 10 ng/m3 Polycykliska aromatiska kolväten
(PAH)
Bens(a)pyren (BaP) År 1 ng/m3 (2013) 0,6 ng/m3 0,4 ng/m3
* Normerna för dessa parametrar utgör börnormer, vilka man ska eftersträva att nå till en viss tid.
Tabell 1c Tillkommande förändringar enligt reviderad förordning
Föroreningsparameter
Dessa miljökvalitetsnormer avser att skydda människors hälsa
Skallnorm/börnorm* och år då normen trätt/träder i kraft Övre utvärde-ringströskel (ÖUT) µg/m3 Nedre utvär-deringströskel (NUT) µg/m3 Partiklar (PM10) PM10 Dygn (90-percentil) PM10 År Som ovan 35 µg/m3 28 µg/m3 25 µg/m3 20 µg/m3 Partiklar (PM2,5) PM2,5 År Exponeringsminskningsmål Exponeringskoncentrationsskyldighet 25 µg/m3 2010*/2015)
Särskild %-sats bero-ende på förorenings-nivå (2010-2020) 20 μg/m3 (2015)
17 µg/m3 12 µg/m3
* Normen för PM2,5 utgör börnorm som ska nås till 2010. Den utgör vidare skallnorm som ska nås till 2015.
5.5 Krav på kontroll av luftkvaliteten
5.5.1 Olika slags kontroll
Luftkvaliteten kontrolleras genom olika typer av mätningar och beräkningar: OLIKA TYPER AV MÄTNINGAR ENLIGT BEFINTLIG FÖRORDNING
Kontinuerliga (fasta) mätningar – måste göras när haltnivåerna i en kommun överskri-der den övre utväröverskri-deringsröskeln. Kraven på tidstäckning och datafångst varierar mel-lan föroreningarna, men framgår av NFS 2007:7.
Indikativa mätningar – När halterna underskrider den övre utvärderingströskeln räcker det med indikativ mätning. Kravet på tidstäckning är 14 %, motsvarande ca 8 veckor under ett år. Dessa veckor ska vara jämnt fördelade över året. Datafångsten ska uppgå till minst 90 %.
Kontinuerliga och indikativa mätningar ska alltid göras med referensmetoden eller med metod som klassats som likvärdig med referensmetoden.
OLIKA TYPER AV MÄTNINGAR ENLIGT FÖRSLAG TILL NY FÖRORDNING Kontinuerliga (fasta) mätningar – utgör grunden vid krav på mätningar. Dessa ska där-med praktiseras såväl vid halter över den övre utvärderingströskeln som vid halter mel-lan den nedre och den övre utvärderingströskeln. Vid halter melmel-lan NUT och ÖUT får antalet mätstationer dock minskas i enlighet med den tabell som kommer att ingå i de kommande mätföreskrifterna och som idag finns i det nya luftdirektivet. De kontinuerli-ga mätninkontinuerli-garna kan kompletteras med indikativa mätninkontinuerli-gar och beräkninkontinuerli-gar. Kraven på tidstäckning och datafångst framgår av NFS 2007:7.
Indikativa mätningar – får användas som komplement till kontinuerliga mätningar. Kra-vet på tidstäckning är 14 %, motsvarande ca 8 veckor under ett år. Dessa veckor ska vara jämnt fördelade över året. Datafångsten ska uppgå till minst 90 %.
Kontinuerliga och indikativa mätningar ska liksom enligt nuvarande förordning alltid gö-ras med referensmetoden eller med metod som klassats som likvärdig med referens-metoden.
EG-direktiven, liksom förordningar och föreskrifter, innehåller krav på hur kontroll av luftkvaliteten i relation till gränsvärden och normer ska gå till.
Indikativa mätningar med krav på 14 % tidstäckning är tänkta att kunna utgöra ett enklare och mer kostnadseffektivt sätt att mäta, i och med att en utrustning då kan användas på upp till sex mätstationer i en region. Men genom kraven på regel-bundna förflyttningar av utrustningen, omstart, omkalibrering m.m. äts en del av samordningsvinsten upp av dessa tillkommande kostnader.
5.5.2 Krav på kontroll enligt nuvarande förordning
Kortfattat innebär nuvarande förordning (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft följande mätkrav:
MÄTKRAV ENLIGT NUVARANDE FÖRORDNING OCH MÄTFÖRESKRIFTER Varje kommun ska kontrollera att miljökvalitetsnormerna uppfylls inom kommunen, ge-nom mätningar, beräkningar och objektiva skattningar. Kontrollen kan ske i samverkan mellan kommuner.
Mätkraven bestäms av haltnivåerna i relation till utvärderingströsklarna, samt områdets (kommunens eller samverkansområdets) befolkningsmängd.
I storstäder (fler än 250 000 invånare) krävs kontinuerliga mätningar av SO2 och NO2. I kommuner med färre än 10 000 invånare krävs inga mätningar förrän en miljökvali-tetsnorm riskerar att överskridas.
När det gäller val av metoder för mätning är det referensmetoderna som anges i NFS 2007:7 som ska vara förstahandsval. En metod som ger likvärdiga resultat kan även användas (”likvärdig metod”), men för att godkännas som ”likvärdig” måste metoden genomgå särskilda tester vilka redovisas i EU-dokumentet ”Guidance of Equivalence”. Mätningar bör enligt förordningen kompletteras med beräkningar. Om mätningar sker i samverkan med andra kommuner ska beräkningar göras som komplement. Vid halter över den nedre utvärderingströskeln ska beräkningar valideras mot uppmätta halter.
Modellberäkningar i kombination med kartering genom enklare metoder, som t.ex. dif-fusionsprovtagare, behövs som ett komplement till kontinuerliga stationer samt som övervakningsmetod i kommuner där man inte har någon kunskap om luftkvaliteten.
Tabell 2 Minsta antal mätpunkter (enligt befintlig förordning) baseras på antalet
invånare i kommun eller samverkansområde, generellt och då miljökvali-tetsnormer riskerar att överskridas
Minsta antal mätpunkter i en kommun eller ett samverkansområde
Minsta antal mätpunkter vid över-skridande eller risk för överöver-skridande av
miljökvalitetsnorm i en kommun3
Befolkning (1000-tal invånare)
för kontinuerliga
mät-ningar1 och för
indikati-va2 mätningar
Befolkning (1000-tal invåna-re)
Minsta antal kontinu-erliga mätpunkter i kommunen med överskridande 10 – <250 1 <249 1 250 – <750 2 250 -749 2 750 – <1 000 3 >750 3 1 000 – <1 500 4 1 500 – <2 000 5 2 000 – <2 750 6 2 750 – 3 750 7
1 När haltnivåerna överskrider den övre utvärderingströskeln 2 När haltnivåerna ligger mellan nedre och övre utvärderingströskeln
3 Om en miljökvalitetsnorm överskrids i en kommun måste mätningar ske i denna kommun.
An-talet mätpunkter som behövs beror på kommunens befolkningsmängd.
5.5.3 Särskilda regler för samverkan enligt nuvarande förordning
och föreskrifter
Samverkan kan enligt förordningen ske med andra kommuner, bl.a. inom ramen för luftvårdsförbund. Hur detta kan gå till har tolkats av Naturvårdsverket i mätföre-skrifterna. Samverkan ska dokumenteras och sändas till Naturvårdsverket. Krav ställs på beräkningar som ett komplement till de kontinuerliga mätningarna.
I Luftguiden (Naturvårdsverkets handbok 2006:2) anges att indikativa mätning-ar också ”bör” göras, men några uttalade krav om i vilken utsträckning föreligger inte. Andra mätningar ”med lägre kvalitetskrav” anses vara värdefulla komplement till den övriga kontrollen.
Genom att kontrollen av luftkvalitet relateras till områdets befolkningsmängd, kan samverkan mellan flera kommuner för kontroll av luftkvaliteten ge mätrabatt. I de flesta fall krävs färre mätstationer i ett samverkansområde än om varje kommun mäter på egen hand.
5.5.4 Samverkan enligt förslaget till ny förordning
I förslaget ersätts de frivilliga samverkansområdena med kontrollområden som utgörs av länen. På grund av detta kan man även här utnyttja mätrabatten som upp-står då områdets befolkningsmängd baseras på länets totala befolkningsmängd
istället för kommunernas enskilda. Mätrabatten kan i den nya förordningen dessut-om öka ytterligare dessut-om kontrollen sker med modellering och andra kdessut-ompletterande studier av luftkvaliteten, se under avsnitten om reviderad förordning.
5.5.5 Krav på kontroll enligt nuvarande förordning efter 11
decem-ber 2007
Den 11 december 2007 trädde miljökvalitetsnormerna för metaller och PAH i kraft och dessa ämnen inkluderades i nuvarande förordning. Detta innebär även krav på kontroll av haltnivåerna för arsenik, kadmium och nickel och polycykliska aroma-tiska kolväten (PAH, med bens(a)pyren som indikatorparameter). Antalet provtag-ningspunkter bestäms idag av de samlade tabellerna i föreskrifterna (tabell 2). I den reviderade förordningen kommer dock den tabell som finns i fjärde dotterdirektivet att gälla särskilt för metallerna och PAH (tabell 3). Mätningar i regional bakgrund för metallerna inkluderas inte idag, men kommer att ingå i den reviderade förord-ningen.
Tabell 3 Minsta antal provtagningspunkter för fasta mätningar av koncentrationer
av arsenik, kadmium, nickel samt bens(a)pyren enligt reviderad förord-ning
Om de maximala koncentratio-nerna överskrider den övre utvärderingströskeln
Om de maximala koncentratio-nerna ligger mellan den övre och nedre utvärderingströskeln Befolkning i
tätbe-byggelsen eller zonen (1000-tal)
As, Cd, Ni * B(a)P As, Cd, Ni * B(a)P
0–<750 1 1 1 1 750 –< 2 000 2 2 1 1 2 000 – <3 750 2 3 1 1 3 750 – <4 750 3 4 2 2 4 750 –<6 000 4 5 2 2 ≥ 6 000 5 5 2 2
* dessutom ska mätas gasformigt kvicksilver i nationell regi
5.5.6 Krav på kontroll enligt ozondirektivet
Ozondirektivet ställer krav på övervakning som utgör Naturvårdsverkets ansvar. I tabell 4 anges minsta antal mätpunkter för övervakning i den mån haltnivåerna överskrider de långsiktiga målvärdena.
Tabell 4 Minsta antal provpunkter för fasta kontinuerliga mätningar för att
bedö-ma om luftkvaliteten överensstämmer med målvärde, långsiktiga mål, samt tröskelvärden för ozon enligt ozondirektivet
Befolkning (1000-tal)
Tätbebyggelse** (tätort och förort)
Övriga zoner (tätort och landsbygd) Bakgrundskoncentration (landsbygd) <250 0 1* 250 – <500 1* 2* 500 – <1 000 2* 2* 1 station per 50 000 km2
som genomsnittlig täthet i samtliga zoner per land.
1 000 – <1 500 3* 3* 1 500 – <2 000 3* 4* 2 000 -<2 750 4* 5* 2 750 - <3 750 5* 6* > 3 750 Ytterligare en station
per 2 milj. invånare
Ytterligare en station per 2 milj. invånare
I komplex terräng rekom-menderas 1 station per 25 000 km2
* Minst en station i förortsområden där befolkningen troligen utsätts för den högsta exponering-en. I tätbebyggelse bör minst 50 % av stationerna ligga i förortsområdexponering-en.
** Definition >250 000 invånare (och/eller med stor befolkningstäthet).
Antalet stationer får minskas till en tredjedel av antalet i tabell 4 om man kan visa på att man har tillräcklig kompletterande information som ger kunskap om halterna. Mätningarna kombineras då med andra mätningar och modeller.
Utöver kontrollen av ozon ska även ozonbildande ämnen mätas: • NO2 ska mätas (på fasta stationer kontinuerligt) på minst 50 % av de
ozonstationer som krävs enligt tabell 4.
• Flyktiga organiska ämnen (VOC) ska mätas på minst en station per land: I tabell 5 anges vilka enskilda flyktiga organiska ämnen som rekommen-deras att mäta. Inget sägs om kravet på tidstäckning, varför kontinuerliga mätningar antas behövas.
Tabell 5 Enskilda kolväten och organiska ämnen som rekommenderas att mäta
enligt ozondirektivet
1-Buten Isopren Ethyl benzene
Etan Trans-2-Buten n-Hexan m+p-Xylen
Eten cis-2-Buten i-Hexan o-Xylen
Acetylen 1,3-Butadien n-Heptan 1,2,4-Trimetylbensen Propan n-Pentan n-Octan 1,2,3-Trimetylbensen
Propen i-Pentan i-Octan 1,3,5-Trimetylbensen
n-Butan 1-Penten Benzen Formaldehyd i-Butan 2-Penten Toluen Totalhalt
icke -metankolväten
5.5.7 Krav på kontroll enligt reviderad förordning
Genom de ändringar som föreslås ske i förordningen om miljökvalitetsnormer för utomhusluft kommer kraven på mätningar delvis att förändras. I den reviderade förordningen ansvarar länsstyrelserna för att i samråd med kommunerna i länet ta fram ett regionalt program för kontroll av normerna. Samverkan kan ske med regi-onala luftvårdsförbund. Inom samordningsområdet (länet) ska antalet kontinuerliga mätstationer uppgå till minst det antal som framgår av tabell 6, beroende på före-kommande haltnivåer och befolkning.
I den nya förordningen inkluderas det nya regelverket för partiklar PM2,5 samt en höjning av utvärderingströsklarna för PM10-normerna, se tabell 6.
Tabell 6 Mätbehov för länsvisa samordningsområden enligt reviderad förordning
Om koncentrationerna överskrider den övre utvärderingströskeln
Om de högsta koncentrationer-na ligger mellan övre och nedre utvärderingströsklarna Befolkning (1000-tal) Föroreningar förutom PM Partiklar (summan av PM10 och PM2,5) Föroreningar förutom PM* Partiklar (summan av PM10 och PM2,5) 0–249 1 2 1 1 250–499 2 3 1 2 500–749 2 3 1 2 750–999 3 4 1 2 1 000–1 499 4 6 2 3 1 500–1 999 5 7 2 3 2 000–2 749 6 8 3 4 2 750–3 749 7 10 3 4 3 750–4 749 8 11 3 6 4 750–5 999 9 13 4 6 ≥ 6 000 10 15 4 7
*dock ej arsenik, kadmium, nickel och PAH vilka övervakas enligt tabell 3
Kraven på mätningar nationellt bestäms av hur många zoner som landet delas in i. För varje zon ska mätningar beskriva luftkvaliteten. I förslaget till ny förord-ning kommer zonerna att motsvaras av länen.
Kraven i nuvarande förordning om övervakning i storstäder (>250 000 invåna-re) utgår i den reviderade förordningen. Även bestämmelsen om undantaget för kommuner med färre än 10 000 invånare kommer att utgå från föreskrifterna.
Följande kontrollkrav kommer att gälla vid de olika haltnivåerna: • Vid halter över den övre utvärderingströskeln ska kontrollen ske genom
kontinuerlig mätning som kan kompletteras med indikativ mätning och beräkning.
• Vid halter under den övre utvärderingströskeln får kontrollen ske genom en kombination av kontinuerlig mätning, indikativ mätning och beräk-ning.
• Vid halter under den nedre utvärderingströskeln får kontrollen ske genom enbart beräkning eller objektiv skattning.
Grundkravet är att kontrollen alltid ska ske genom kontinuerlig mätning så snart den nedre utvärderingströskeln överskrids. Kravet på antal stationer minskas dock betydligt om halterna ligger mellan NUT och ÖUT jämfört med över ÖUT (se tabell 6). Komplettering med indikativa mätningar och/eller beräkningar kan göras. Om en miljökvalitetsnorm kan antas komma att överskridas i en kommun i ett län, ska mätningar ske i denna kommun.
Naturvårdsverket får meddela föreskrifter om lägsta antal provpunkter per län för varje förening. Vidare får Naturvårdsverket meddela föreskrifter om mätmeto-der, beräkningsmodeller, utvärderingsmetoder och redovisning av mätresultat samt utse lämpliga organ att godkänna mätsystem, garantera noggrannheter vid mätning och för att analysera utvärderingsmetoder.
