Vidareutveckling av förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor

till avgiftssystem för

kväve och fosfor

Beställningar

Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se

Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln

Naturvårdsverket

Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm

Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6345-0.pdf

ISSN 0282-7298 © Naturvårdsverket 2010

Elektronisk publikation Omslagsbild: Bengt Littorin

1 Förord

Denna rapport beskriver hur det sektorsövergripande avgiftssystem som Natur-vårdsverket föreslog i december 2008 kan anpassas till juridiska, naturvetenskapli-ga och ekonomiska aspekter. Den beskriver också vilka förutsättninnaturvetenskapli-gar som behö-ver vara uppfyllda för att avgiftssystemet ska vara värt att utreda vidare och införas på kort och lång sikt.

Arbetet har utförts av Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen samt i sam-råd med Jordbruksverket. Oskar Larsson (från 1 januari 2009 till 1 mars 2009) och Ulrika Lindstedt (från 1 mars 2009 till 1 april 2010) har varit projektledare. I arbe-tet har även Kerstin Blyh, Jonna Carlson, Linda Karlsson, Elisabet Kock, Julia Obrovac, Linda Sahlén och Håkan Staaf, samtliga Naturvårdsverket, deltagit.

En referensgrupp1 _{har under arbetets gång varit knuten till uppdraget och}

pro-jektgruppen vill tacka gruppen för värdefulla synpunkter under arbetets gång. Stockholm 1 april 2010

1

Representanter från Sveriges geologiska undersökningar, Världsnaturfonden, Svenskt vatten, Lant-brukarnas Riksförbund (regionkontoret i Norrköping), Skogsindustrierna, Kemikalieinspektionen, Sveri-ges kommuner och landsting, Vattenmyndigheten för norra Östersjön, Vattenmyndigheten för Västerha-vet, Vattenmyndigheten för Södra Östersjön, Länsstyrelsen i Östergötland och Jordbruksverket.

Innehåll

1 FÖRORD 3

2 SAMMANFATTNING 7

2.1 Uppdraget 7

2.2 Genomförande 7

2.3 Resultat och rekommendationer 8

3 SUMMARY 11

3.1 The mission 11

3.2 Method 11

3.3 Results and recommendations 12

4 UPPDRAG, SYFTE OCH GENOMFÖRANDE 15

4.1 Inledning 15

4.2 Uppdraget 15

4.3 Syfte och avgränsningar 15

4.4 Utgångspunkter för uppdraget 16

4.5 Genomförande av uppdraget 21

4.6 Läsanvisning 24

5 AVGIFTSMARKNADEN 26

5.1 Inledning 26

5.2 Hur ska avgiftsmarknaden dimensioneras? 26

5.3 Vilka verksamheter är möjliga att reglera? 29

5.4 Hur ska de individuella utsläppstaken sättas? 40

5.5 Hur ska individuella utsläppstak tilldelas? 48

5.6 Hur sätts avgifterna för att finansiera de kompensatoriska åtgärderna? 51 5.7 Finansiering av de administrativa kostnaderna via avgiften 56 5.8 Ytterligare valmöjlighet införs för att garantera kostnadseffektiviteten 57

5.9 Sammanfattande bedömning 58

6 ÅTGÄRDSMARKNADEN 61

6.1 Inledning 61

6.2 Vilka aktörer finns på åtgärdsmarknaden? 61

6.3 Vilka kan utföra kompensatoriska åtgärder? 63

6.4 Vilka åtgärder ska kunna få ersättning? 63

6.5 Hur ska åtgärders effekter bedömas? 69

6.6 Hur erhålls information om åtgärds-kostnader och hur sker anskaffningen av

kompensatoriska åtgärder? 77

6.7 Sammanfattande bedömning 83

7 SYSTEMÖVERGRIPANDE FRÅGOR 85

7.2 Hur stort bör ett handelsområde vara? 85

7.3 Vilken hänsyn bör tas till miljökvalitetsnormerna? 89

7.4 Hur ska kontroll och tillsyn ske i avgiftssystemet? 92 7.5 Hur ska osäkerheten om åtgärdernas effekter hanteras? 95

7.6 Hur bör berörda informeras? 98

8 ETT ANPASSAT AVGIFTSSYSTEM 100

8.1 Inledning 100

8.2 Ett från kostnadseffektivitetssynpunkt optimalt system 101 8.3 Ett avgiftssystem anpassat till juridiska, naturvetenskapliga och ekonomiska förutsättningar 101

9 AVGIFTSSYSTEMET I RELATION TILL ANDRA

UTSLÄPPSHANDELSSYSTEM 111

9.1 Inledning 111

9.2 Utsläppshandel 111

9.3 Befintliga strukturer för handelssystem 115

9.4 Pågående arbete i andra länder runt Östersjön 120

9.5 Slutsats mot bakgrund av erfarenheter från utsläppshandel 121

10KONSEKVENSANALYS 123

10.1Problemanalys 123

10.2Mål 124

10.3Referensalternativ 125

10.4Det anpassade avgiftssystemet 127

10.5Konsekvenser av det anpassade avgiftssystemet 127

10.6Privatekonomisk analys 132

10.7Känslighetsanalys 133

11SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER 135

11.1Inledning 135

11.2Förutsättningar för fortsatt utredning 135

11.3Behov av fortsatt utredning 138

11.4När skulle avgiftssystemet kunna införas? 139

12REFERENSER 143

2 Sammanfattning

2.1 Uppdraget

Övergödningen är det största miljöproblemet i många av våra havsområden. Be-lastningen av kväve och fosfor från svenska källor till havet har minskat på senare år, men den är fortfarande alltför hög och ytterligare reduktioner krävs därför. Na-turvårdsverket har tidigare haft i uppdrag att utveckla ett förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor (Naturvårdsverket, 2008b). Målsättningen med detta avgifts-system är att minska övergödningen av Östersjön och Västerhavet på ett kostnads-effektivt sätt. I avgiftssystemet regleras vissa verksamheter genom bindande ut-släppstak. För utsläpp som överskrider utsläppstaket kan verksamheten välja mel-lan att genomföra egna åtgärder för att minska utsläppen eller betala en avgift. Avgifterna tas in av en reglerande myndighet som använder dessa för inköp av kompensatoriska åtgärder från verksamheter som inte regleras med utsläppstak.

Målet med innevarande uppdrag har varit att anpassa avgiftssystemet med hän-syn till ekonomiska, juridiska och naturvetenskapliga aspekter och samtidigt hitta en utformning av systemet som på ett kostnadseffektivt sätt minskar belastningen på havet. I uppdraget har endast ingått att vidareutveckla det tidigare lagda försla-get (inte att utreda andra styrmedel) och det har avgränsats till att endast omfatta utsläpp till havet från stationära landbaserade källor.

En utgångspunkt har varit att avgiftssystemet ska kunna införas inom en rela-tivt snar framtid. Detta innebär bl.a. att inga direktiv eller annan EU-rättslig lag-stiftning till att börja med ska behöva omförhandlas eller att några genomgripande ändringar i svensk miljörätt ska behöva göras. Ytterligare en utgångspunkt har varit att avgiften ska definieras som en avgift även i statsrättslig bemärkelse för att sy-stemet ska kunna ge önskvärd flexibilitet.

2.2 Genomförande

Naturvårdsverket har genomfört ekonomiska analyser med syfte att visa på totala åtgärdskostnader samt eventuella kostnadseffektivitetsvinster med avgiftssystemet i jämförelse med dagens styrmedel. En juridisk analys har genomförts av hur av-giftssystemet passar in i befintlig lagstiftning och vilka justeringar som kan komma att behövas i lagstiftningen eller avgiftssystemet. De naturvetenskapliga förutsätt-ningarna för att införa förslaget till avgiftssystem har analyserats, framförallt med avseende på vilka sektorer som kan förses med utsläppstak och hur taken kan for-muleras och tilldelas samt vilken typ av åtgärder som kan fungera som s.k. kom-pensatoriska åtgärder. Ett ekonomiskt experiment har genomförts med syfte att testa den omvända auktioneringen som modell för anskaffning av kompensatoriska åtgärder.

2.3 Resultat och rekommendationer

Det finns flera svåra frågor som behöver lösas om avgiftssystemet ska kunna bli kostnadseffektivt och bidra till påtagliga belastningsreduktioner:

En central och grundläggande fråga som gäller både i det korta som det långa perspektivet är om en satsning ska göras på marknadsbaserade styrmedel istället

för på reglering, för att minska utsläppen av kväve och fosfor till havet. Ett

avgifts-system som i grunden bygger på flexibilitet, i fråga om vilka verksamheter som vidtar åtgärder och var de genomförs, kan inte i längden fungera om utsläppskra-ven samtidigt skärps via lagstiftning på de verksamheter som omfattas av avgifts-systemet. Detta skulle med stor sannolikhet undergräva potentialen för avgiftssy-stemet. En övergång till mer marknadsbaserade styrmedel från regleringar skulle innebära något av ett regimskifte i ett land som Sverige, där regleringar traditionellt sett har varit det dominerande styrmedlet.

2.3.1 Ett anpassat avgiftssystem på kort sikt

Naturvårdsverkets analyser visar att avgiftssystemet, under vissa förutsättningar, har potential att vara kostnadseffektivt på kort sikt. Potentialen påverkas av trans-aktionskostnadernas storlek och endast mycket grova uppskattningar av dessa har kunnat göras. Naturvårdsverket bedömer att transaktionskostnaderna kan hållas på en rimlig nivå för det kortsiktiga avgiftssystemet men på lång sikt kan de komma att stiga när fler sektorer ska förses med utsläppstak.

På kort sikt behöver följande förutsättningar vara uppfyllda för att systemet ska vara värt att utreda vidare:

• På kort sikt kan avgiftssystemet fungera parallellt med den integrera-de tillståndsprövningen av kväve och fosfor, men integrera-det är inte lämpligt

att i samband med avgiftssystemets införande skärpa utsläppskraven i nationella föreskrifter för de verksamheter som förses med

utsläpps-tak. Detta skulle kunna slå undan benen för avgiftssystemet.

• Miljökvalitetsnormerna för vatten är direkt bindande för myndigheter och kommuner. Avgiftssystemet måste beakta miljökvalitetsnormerna för vatten då utsläppstaken fastställs och de kompensatoriska åtgär-derna anskaffas. Miljökvalitetsnormerna utgör ett potentiellt hinder

för avgiftssystemets flexibilitet. Normernas rättsliga status behöver

förtydligas för att det ska bli tydligare vad ett hänsynstagande till des-sa innebär. Dessutom krävs vidare utredning om hur hänsynen till miljökvalitetsnormerna i praktiken ska gå till.

• Det finns befintliga bidragssystem som kan förväntas konkurrera med avgiftssystemet på ett sätt som begränsar vilka möjliga kompensato-riska åtgärder som kan anskaffas. Det innebär att systemen behöver

anpassas för att kunna fungera tillsammans med avgiftssystemet eller,

om inte detta är möjligt, tas bort. För att kunna bedöma om en sådan förändring av befintliga bidragssystem är lämplig, måste först en

analys göras med avseende på vilka konsekvenser det skulle få för miljön i sin helhet.

I ett första steg är det rimligt att sätta utsläppstak för större avloppsreningsverk och skogsindustriföretag. En schablonmässig differentiering av avgiften föreslås, där man delar in källor i ett handelsområde i geografiska zoner med olika avgift per kilo utsläpp beroende på deras påverkan på övergödning av haven. Naturvårdsver-ket bedömer att det är lämpligt att avgiftssystemet införs i tre handelsområden vilka följer utformningen av de tre södra vattendistrikten. Naturvårdsverket förordar att man i ett inledande skede begränsar anskaffningen till kompensatoriska åtgärder där det redan finns verktyg för att bedöma åtgärdens effekt, eller för vilka det går att utveckla sådana på kort sikt. Enkla belastningsschabloner föreslås användas inledningsvis för att beräkna effekten vid källan och i havet. Den reglerande myn-digheten, som kan vara en länsstyrelse eller en vattenmyndighet, föreslås ha ansvar för att tilldela utsläppstak, ta ut avgifter samt att anskaffa och bedöma effekterna av kompensatoriska åtgärder. Avgiftssystemet verkar på kort sikt parallellt med den integrerade tillståndsprövningen. Naturvårdsverket justerar den ursprungliga av-giftsmodellen genom att öppna upp för handel mellan punktkällor parallellt med de övriga aktiviteterna i avgiftssystemet. De belastningsreduktioner som kan uppnås med det kortsiktiga avgiftssystemet kan motsvara cirka 25% av kvävebetinget och 15% av fosforbetingen i BSAP (Baltic Sea Action Plan).

2.3.2 Avgiftssystemet i ett längre perspektiv

Det är inte motiverat att införa ett avgiftssystem som endast är tänkt att verka på kort sikt. Innan beslut fattas om fortsatt utredning av avgiftssystemet måste reger-ingen därför dessutom ta ställning till, och utreda, följande frågor:

• På lång sikt bedömer Naturvårdsverket att kväve och fosfor måste

lyf-tas ur den integrerade tillståndsprövningen för att avgiftssystemet

fortsatt ska kunna bidra till väsentliga belastningsreduktioner och kostnadseffektivitetsvinster. För att kunna bedöma om en sådan ge-nomgripande förändring av EU- och nationell rätt är lämplig måste först en analys göras där andra aspekter än bara utsläpp av kväve och fosfor till vatten vägs in. Detta skulle i så fall innebära en genomgri-pande förändring i svensk miljöpolitik.

• Om avgiftssystemet ska kunna åstadkomma några betydande ut-släppsreduktioner på lång sikt, måste ytterligare sektorer regleras i avgiftssystemet, främst jordbruk, järn- och stålindustrin och kemisk industri. För att kunna förse jordbruk med utsläppstak krävs ett omfat-tande FoU-arbete för att hitta en metod för hur utsläppstak ska formu-leras och vilka konsekvenser sådan reglering skulle kunna få. En så-dan analys kan göras först när den konkreta utformningen av alla de-lar i systemet finns beskrivna. Möjligtvis skulle ett avgiftssystem som omfattar flera länder kunna bidra till väsentliga utsläppsreduktioner

på längre sikt även om diffusa källor inte förses med utsläppstak. Na-turvårdsverket har dock inte utrett detta.

Naturvårdsverket vill poängtera att det inte är en effektiv användning av resurser att införa avgiftssystemet om det endast är tänkt att existera i några få år eller om det bara kan bidra till mycket små utsläppsreduktioner.

Under förutsättning att det finns en politisk vilja att genomföra de genomgri-pande förändringar som beskrivits ovan förordar Naturvårdsverket att man utreder konsekvenserna av att genomföra sådana förändringar samt därefter fortsätter att utreda avgiftssystemet. Fortsatt utredning behövs både för att kunna införa det anpassade avgiftssystemet och ett utvidgat avgiftssystem på längre sikt. Med tanke på att det handlar om komplexa och omfattande frågor bör ställning tas till om det finns behov av att både tillsätta en statlig utredning samt att ge specifika uppdrag till enskilda myndigheter.

3 Summary

3.1 The mission

Eutrophication is the major environmental problem in many of our sea areas. The load of nitrogen and phosphorus entering the sea from Swedish sources has been reduced in recent years, but it is still too high and further reductions are thus nee-ded. The Swedish Environmental Protection Agency has previously been assigned to develop a proposal for a permit fee system for nitrogen and phosphorus (Swed-ish Environmental Protection Agency, 2008). The aim of this permit fee system is to reduce the eutrophication of the Baltic Sea and of the Kattegat and Skagerrak in a cost-effective manner. In the permit fee system, certain activities are controlled by a binding cap on emissions. For emissions that exceed the cap, the enterprise can choose between carrying out measures of its own to reduce emissions, or pay-ing a fee. The fees are collected by a regulatpay-ing authority, which uses these for the purchase of compensatory measures from businesses that are not regulated by the emissions cap.

The aim of this current mission has been to adapt the permit fee system with regards to economic, legal and scientific aspects, and at the same time find a form for the system that, in a cost-effective manner, reduces the load on the sea. The mission has only included the further development of the previously made proposal (not the investigation of other regulatory measures) and it has been limited to only include emissions to the sea from stationary, land-based sources.

A starting point has been that the permit fee system is to be able to be intro-duced in the relatively near future. As a consequence, among other matters, there is to be no need to renegotiate any directives or other aspects of EU legislation, at least initially, and there is to be no need to make major changes in Swedish envi-ronmental law. An additional starting point has been that the fee is to be defined as a fee even in regards to constitutional law, so that the system can give the desired flexibility.

3.2 Method

The Swedish Environmental Protection Agency has carried out economic analyses for the purpose of showing the total costs of measures and the possible gains in cost effectiveness with the permit fee system in comparison with the current regu-latory measures. A legal analysis has been conducted into how the permit fee sys-tem would fit into the current legislation and which adjustments may need to be made in the legislation or in the permit fee system. The scientific prerequisites for the introduction of the proposed permit fee system have been analysed, particularly regarding the sectors that could be provided with an emissions cap and the manner in which the emission caps could be formulated and distributed, and the types of measures that could act as so-called compensatory measures. An economic

ex-periment has been conducted with the aim of testing the reverse auction as a model for the provision of the compensatory measures.

3.3 Results and recommendations

There are difficult issues which need to be solved if the permit fee system is to become cost effective and contribute to marked reductions in load:

A central and fundamental issue for both the short-term and the long-term per-spectives is whether to focus on market-based regulatory measures rather than regulation for the reduction of the release of nitrogen and phosphorus to the sea. A permit fee system that is based on flexibility, in the matter of which enterprises take measures and where they are carried out, cannot function in the long term if emission demands are at the same time sharpened by legislation for those activities that are covered by the permit fee system. This would most probably undermine the potential of the permit fee system. A transition to more market-based regulatory measures from regulation would entail something of a change of regime in a coun-try such as Sweden, where regulation has traditionally been seen as the dominant means of control.

3.3.1 A modified permit fee system in the short term

Analyses by the Swedish Environmental Protection Agency show that the permit fee system, given certain prerequisites, has the potential to be cost effective in the short term. This potential is affected by the magnitude of the transaction costs, and only a very rough estimate of these can be made. The Swedish Environmental Pro-tection Agency is of the opinion that the transaction costs can be kept at a reason-able level for the short-term fee system, but long term, these can increase when emissions ceilings are imposed on more sectors.

In the short term, the following prerequisites must be fulfilled for the system to be worth investigating further:

• In the short term, a permit fee system can operate in parallel with an in-tegrated permit approval process for nitrogen and phosphorus. However, for the enterprises that are to be provided with an emissions cap, the fol-lowing should be noted. It is not appropriate to make more stringent emission demands in national regulations in conjunction with the intro-duction of the permit fee system. This would undermine the foundations of the permit fee system.

• Environmental quality norms for water are directly binding for public authorities and municipalities. The permit fee system must observe these environmental quality norms for water when the emissions cap is deter-mined and the compensatory measures are provided. Environmental quality norms create a potential obstacle to the flexibility of the permit fee system. The legal status of these norms must be clarified in order that it can be made clearer what a consideration of these involves. In addition,

further investigation is needed of how consideration of the environmental quality norms is to take place in practice.

• There are existing subsidy systems that can be expected to compete with the permit fee system in a manner that would limit the possible compen-satory measures that could be provided. As a consequence, these systems need to be modified so that they can work together with the permit fee system, or, if this is not possible, abolished. In order to judge whether such a change in the existing subsidy system is appropriate, an analysis must first be made with regards to the consequences that this would en-tail for the environment in its entirety.

As a first step, it is reasonable to set emissions caps for large sewerage treatment plants and forest industry companies. A differential fee is proposed, in accordance with a set scale, in which sources in a trading area are divided into geographical zones, with different fees per kilogram of emission depending on their effect on the eutrophication of the sea. The Swedish Environmental Protection Agency considers that it is appropriate to introduce the permit fee system in three trading areas, which correspond to the three southern water districts. The Swedish Environmental Protection Agency recommends that, in an introductory stage, the provision of compensatory measures should be limited to those measures for which there al-ready exist tools with which to judge the effects of the measure, or for which such tools can be developed in the short term. It is suggested that simple payment scales are used initially, in order to estimate the effects at the source and in the sea. The regulating authority, which could be a county administrative board or a water au-thority, is proposed to have the responsibility for distributing the emission rights, for charging the fees, and for the provision of the compensatory measures and the evaluation of their effects. The permit fee system is to act, in the short term, in parallel with the integrated permit approval process. The Swedish Environmental Protection Agency modifies the original fee model by opening it up for trade be-tween point sources in parallel with the other activities in the permit fee system. The load reductions that can be achieved with the short-term permit fee system can correspond to about 25% of the nitrogen reduction commitment and 15% of the phosphorus reduction commitment in the Baltic Sea Action Plan (BSAP).

3.3.2 The permit fee system in a longer perspective

Introducing a permit fee system that is only intended to operate in the short term is not justified. Before a decision is made to continue investigating a permit fee sys-tem, the government must consequently also take a stand on, and further examine, the following issues:

• It is the opinion of the Swedish Environmental Protection Agency that, in the long term, nitrogen and phosphorus must be removed from the inte-grated permit assessment process so that the permit fee system can con-tinue to contribute to substantial load reductions and gains in cost effec-tiveness. In order to be able to evaluate whether such a sweeping change

in EU and national law is appropriate, an analysis must first be made that takes into account other aspects than just the release of nitrogen and phosphorus to water. This would entail a fundamental change in Swedish environmental policy.

• If the permit fee system is to be able to achieve substantial results in the long term, additional sectors must be regulated by the permit fee system, particularly agriculture, the iron and steel industries and the chemical in-dustry. Providing agriculture with emissions caps requires considerable research and development work in order to find a method with which to determine how to formulate the emissions cap and which consequences such a regulation could have. A permit fee system that covers several countries could perhaps contribute to considerable emission reductions in the long term, even if diffuse sources are not provided with emissions caps. The Swedish Environmental Protection Agency has not though in-vestigated this.

The Swedish Environmental Protection Agency would like to emphasise that it is not an effective use of resources to introduce a permit fee system if it is only in-tended to exist for a few years, or if it can only contribute to small reductions in emissions.

Given the assumption that there is the political will to implement the sweeping changes described above, the Swedish Environmental Protection agency recom-mends that the consequences of implementing these changes should be examined and that the permit fee system is then further investigated. Continued study is nee-ded both to be able to introduce the adapted permit fee system and to introduce an extended permit fee system in the longer term. Considering that the matter con-cerns complex and sizeable issues, a decision should be made as to whether there is a need to both appoint a government commission and to give specific assignments to individual public authorities.

4 Uppdrag, syfte och

genomförande

4.1 Inledning

I detta kapitel redovisas syftet med uppdraget, vilka avgränsningar som har gjorts och hur arbetet har genomförts. Här beskrivs också bakgrunden till uppdraget och hur rapporten är strukturerad.

4.2 Uppdraget

Denna rapport redovisar resultatet av det uppdrag som Naturvårdsverket fick i 2009 års regleringsbrev:

Naturvårdsverket ska utifrån resultaten av regeringsuppdraget 24 om avgiftssystem för vattenkvalitet i regleringsbrevet för 2007 vidareutveckla förslaget till modell för avgifts-system som kan bidra till att på ett kostnadseffektivt sätt minska övergödningen (kväve och fosfor) i Östersjön och Västerhavet. Den centrala utgångspunkten för uppdraget utgör de frågor som identifierats under genomförandet av det tidigare uppdraget. Na-turvårdsverket ska utreda vilka rättsliga frågor som berörs och ge förslag på hur dessa bör hanteras för att uppnå ett fungerande avgiftssystem. Med hjälp av denna studie ska även transaktionskostnader bedömas som kommer att följa med det föreslagna syste-met. I utredningen ingår också att belysa om ett system för avgifter bör vara likformigt för hela landet eller om de ska vara anpassade till respektive område. I övrigt ska de frågor som verket anser relevanta utredas för att därefter kunna testa tillämpningen i ett avgränsat område. Inriktningen av genomförandet av uppdraget ska stämmas av med utredningen om styrmedel för en bättre vattenkvalitet. Uppdraget ska genomföras i samråd med Jordbruksverket i de delar där jordbruket berörs och redovisas senast den 1 april 2010.

4.3 Syfte och avgränsningar

Uppdragets övergripande syfte är att vidareutveckla förslaget till avgiftssystem med hänsyn till ekonomiska, juridiska och naturvetenskapliga aspekter. Målsätt-ningen är att hitta en utformning av systemet som kan bidra till att på ett kostnads-effektivt sätt minska belastningen av kväve och fosfor till Östersjön och Västerha-vet.

4.3.2 Avgränsningar

Följande avgränsningar har gjorts:

- Ingen hänsyn tas till vilken belastningsreduktion som krävs eller hur den ska fördelas mellan sektorer. Olika utfall belyses beroende på olika nivåer av belastningsreduktioner.

- Antalet åtgärder som används i bl.a. den ekonomiska analysen och preci-sionen i bedömning av deras effekter och kostnader är begränsade eftersom antalet tänkbara åtgärder är mycket stort och det är svårt att ex-ante ta fram precisa data.

- I den juridiska analysen utreds hur avgiftssystemet passar in i befintlig lag-stiftning och vilka justeringar som kan komma att behövas. Däremot redo-visas inte formuleringar på ny/ändrad författningstext.

- Miljöanalysen undersöker bl.a. vilken typ av åtgärder som på kort sikt skulle kunna ingå på åtgärdsmarknaden och hur effekten av åtgärder ska bedömas. Däremot tas inget precist förslag fram över exakt vilka åtgärder som ska omfattas eller hur de ska bedömas.

- Vi tar inte ställning till om de mål som finns uppställda är realistiska eller om de åtgärder som krävs för att nå dessa mål är rimliga med avseende på miljömål som rör andra miljöaspekter än övergödning.

- Uppdraget tar inte fram ny miljödata.

- Genomförandet av ett ekonomiskt experiment omfattar en test av hur an-skaffningen av kompensatoriska åtgärder fungerar på en hypotetisk mark-nad. Testet är ingen garanti för att allt fungerar på samma sätt på en riktig marknad.

- En praktisk sjösättning av systemet i ett testområde ligger utanför ramarna för detta uppdrag.

- Avgiftssystemet omfattar de landområden som belastar Egentliga Öster-sjön, Öresund och Kattegatt.

- Avgiftssystemet omfattar kväve och fosfor i Egentliga Östersjön men en-dast kväve i Öresund och Kattegatt.

- Avgiftssystemet omfattar utsläpp till vatten från stationära landbaserade källor.

- Uppdraget tillåter justeringar av det tidigare lagda förslaget, men innefattar inte utredning om helt andra styrmedel.

- Systemet som utreds är ett nationellt system.

- Vår analys har inte omfattat den s.k. andrahandsmarknaden.

4.4 Utgångspunkter för uppdraget

4.4.1 Behov av att reducera belastningen av kväve och fosfor på havet

Övergödningen i våra omgivande hav har medfört en rad negativa effekter på mil-jön som sämre siktdjup, syrefria bottnar och igenväxta grunda vikar

(Naturvårds-verket 2008). Övergödningen är det största miljöproblemet i många av våra havs-områden. Belastningen av kväve och fosfor från svenska källor till havet har mins-kat på senare år, men den är fortfarande alltför hög och ytterligare reduktioner krävs därför. De huvudsakliga svenska källorna för belastning av kväve och fosfor är utsläpp från kommunala reningsverk och jordbruk. Även industrier, enskilda avlopp och skogsbruk bidrar, men i mindre grad. Källfördelningen av den antropo-gena kvävebelastningen till Kattegatt och Öresund samt belastningen av kväve och fosfor till Egentliga Östersjön för år 2006, enligt beräkningarna för rapporteringen till PLC52 redovisas i tabell 4.1 och 4.2.

Tabell 4.1 Antropogen kvävebelastning i ton, 2006 Reningsverk Industri Enskilda

avlopp

Jordbruk Deposition Hygge Dagvatten Totalt

Egentliga Östersjön

5875 665 375 8600 2195 345 210 18260

Öresund 1040 75 35 3050 25 15 10 4250

Kattegatt 4485 825 315 9730 4190 595 275 20415

Källa: Naturvårdsverket 2008a

Tabell 4.2 Antropogen fosforbelastning i ton, 2006 Reningsverk Industri Enskilda

avlopp

Jordbruk Hygge Dagvatten Totalt

Egentliga Östersjön

110 50 57 209 1 32 458

Källa: Naturvårdsverket 2008a

4.4.2 Exempel på överenskommelser och reglering för att minska övergödningen

4.4.2.1 BALTIC SEA ACTION PLAN

Sverige har genom Baltic Sea Action Plan (BSAP) tagit på sig att ytterligare kraf-tigt reducera närsaltsbelastningen (belastningen av kväve och fosfor). Naturvårds-verket har i samråd med JordbruksNaturvårds-verket och andra berörda myndigheter år 2009 tagit fram en nationell åtgärdsplan för Sverige som syftar till att bidra till att Öster-sjöländernas gemensamma åtgärdsplan (BSAP) kan nås. Det övergripande målet gällande övergödning enligt BSAP är att Östersjön ska nå 1950-talets nivå avseen-de övergödning. För att uppnå avseen-detta tillstånd har länavseen-derna kommit överens om att senast 2016 ha vidtagit åtgärder mot såväl luftburen som vattenburen belastning av näringsämnen med syfte att nå målet god ekologisk miljöstatus till 2021. Det krävs kraftfulla insatser från alla länder runt Östersjön för att nå det uppsatta målet.

För Sveriges del innebär de preliminära reviderade beräkningarna för övergöd-ning, efter att reduktioner genomförda mellan 2000 – 2006 räknats bort, att kväve-belastningen ska minska med 16 700 ton och fosforkväve-belastningen med 280 ton. Det-ta ska ske genom minskningar enligt Det-tabell 4.3.

2

PLC5 (the Fifth Pollution Load Compilation) är HELCOM:s rapportering om Östersjöländernas vatten-burna belastning av kväve och fosfor till de omgivande havsbassängerna.

Tabell 4.3 Belastningsreduktioner enligt BSAP Minskad kväve-belastning i ton Andel av antro-pogena belast-ningen Minskad fosfor-belastning i ton Andel av antro-pogena belast-ningen Egentliga Östersjön 5800 32% 280 61% Öresund 1100 26% Kattegatt 9800 48%

För att nå de kvarvarande betingen enligt Baltic Sea Action Plan kommer betydan-de åtgärbetydan-der inom flera sektorer att behöva genomföras. Diskussioner pågår om att revidera belastningsberäkningarna. Betinget för Sveriges del kan komma att juste-ras ner något.

4.4.2.2 RAMDIREKTIVET FÖR VATTEN

Ett införande av det föreslagna avgiftssystemet kräver att hänsyn tas till befintlig och kommande lagstiftning som rör vatten- och havsmiljö. Något förenklat syftar vattenförvaltningen enligt ramdirektivet för vatten (2000/60/EG) till att skydda, förbättra och återställa vattenkvaliteten i alla vattenförekomster så att god ytvatten-status kan uppnås senast 2015. I december 2009 fastställde vattenmyndigheterna miljökvalitetsnormerna för samtliga vattenförekomster som omfattas av förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

4.4.2.3 MARINA DIREKTIVET

Det marina direktivet trädde i kraft i juli 2008. Målet är att uppnå eller upprätthålla en god miljöstatus i den marina miljön senast 2020. För att skydda och bevara den marina miljön ska marina strategier tas fram och genomföras på nationell och regi-onal nivå. Marina direktivet (2008/56/EG) ska ha genomförts i nationell rätt senast den 15 juli 2010 och är tillämpligt på alla marina vatten. De marina vattnen delas in i marina regioner och delregioner. Östersjön är en region och Nordsjön inklusive Kattegatt och Engelska kanalen utgör en delregion.

Medlemsstaterna ska fastställa vad som kännetecknar s.k. god miljöstatus för varje region eller delregion. Bedömningen ska ligga till grund för fastställande av miljömål och indikatorer för medlemsstatens marina vatten. Med miljömål avses i marina direktivet ”ett kvalitativt eller kvantitativt påstående om det eftersträvade tillståndet för, samt belastning och påverkan på, olika delar av marina vatten inom varje marin region eller delregion”. Vid utformningen av miljömålen ska medlems-staterna ta hänsyn till befintliga miljömål som är fastställda på nationell nivå, ge-menskapsnivå, eller internationell nivå för samma vatten och se till att dessa mål överensstämmer med varandra.

4.4.2.4 SAMMANFATTNING

Utgångspunkten för BSAP är att åstadkomma en förbättring på havsbassängsnivå, vilket medför att det finns utrymme för variationer i vattenkvaliteten i de enskilda vattenförekomsterna. Länderna ska ta fram nationella förvaltningsplaner till år

2010, åtgärder ska vidtas senast 2016 och målet är att uppnå god ekologisk status och miljöstatus 2021.

Avgiftssystemet utgår från Sveriges åtaganden i BSAP och bygger på att det är den totala belastningen av näringsämnen till respektive havsbassäng som ska mins-ka. Målet med avgiftssystemet är kostnadseffektivitet vilket i sin tur kräver flexibi-litet vad gäller vem som gör åtgärder och var. Samtidigt kan inte utsläppen tillåtas öka inom ett avrinningsområde på ett sätt som innebär att miljökvalitetsnormerna inte kan uppnås inom avrinningsområdet

BSAP är tänkt att utgöra ett medel för genomförandet av marina direktivet i Östersjöområdet. Medlemsstaterna runt Östersjön är således skyldiga att vid upp-ställande av miljömål enligt marina direktivet också beakta målen i BSAP.

4.4.3 Befintliga styrmedel otillräckliga

Redan idag finns styrmedel som syftar till att få till stånd åtgärder som minskar näringsbelastningen (kväve och fosfor), men forskningsresultat pekar på att dessa styrmedel genererat onödigt kostsamma åtgärder (se bl.a.Gren 1993; Gren och Zylicz 1993; Gren et al. 1997; Brady 2003; Elofsson 2003). En annan studie (Elofsson och Gren 2004) visar att den totala reduktionen av kvävebelastning till kusten på cirka 12 procent från 1995 kostat runt 800 miljoner kronor. Om istället de billigaste åtgärderna prioriterats hade motsvarande resultat kostat strax under 400 miljoner kronor. Alternativt kunde 800 miljoner kronor ha givit en belastnings-reduktion på cirka 30 procent till kusten och till egentliga Östersjön med ungefär 20 procent. Delvis kan detta förklaras av att flertalet styrmedel är sektors- eller till och med åtgärdsspecifika, vilket skapar dåliga förutsättningar för att styra mot de åtgärder som kännetecknas av låga kostnader. De befintliga styrmedlen tar oftast heller inte hänsyn till åtgärdens slutgiltiga effekt på havet utan baseras på utsläpps-reduktioner vid källan.

4.4.4 Förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor

Regeringen gav under 2007-2008 Naturvårdsverket i uppdrag att föreslå ett sektor-sövergripande avgiftssystem som skapar incitament att uppnå en given belastnings-reduktion av kväve och fosfor till Östersjön och Västerhavet till lägsta möjliga kostnad. Resultatet rapporterades i december 2008 i rapport 5913 Förslag till av-giftssystem för kväve och fosfor (Naturvårdsverket 2008b). Figur 4.1 visar en över-gripande bild över det föreslagna avgiftssystemet.

Figur 4.1 Översikt över avgiftssystem med möjlighet till handel

Rapporten beskriver hur ett sektorsövergripande avgiftssystem med möjlighet till handel kan utformas i syfte att minska kväve- och fosforbelastningen till Östersjön och Västerhavet på ett kostnadseffektivt sätt. Förslaget baseras på Collentine (2005, 2006).

Avgiftssystemet består av tre sammankopplade marknader. I ett första steg på

avgiftsmarknaden regleras utsläppskällor genom bindande lagkrav. Lagkraven

innebär att de reglerade källorna utan avgift tillåts släppa ut en viss mängd närsal-ter, fastställd genom ett utsläppstak, men att de för eventuella utsläpp som

överskrider utsläppstaket kan välja mellan att antingen genomföra egna åtgärder för att minska utsläppen eller betala en avgift som ger en rättighet att belasta havet med en viss mängd under en bestämd tidsperiod, en s.k. belastningsrätt. Aktörerna på avgiftsmarknaden utgörs av en reglerande myndighet och reglerade utsläppskäl-lor som via myndigheten kan köpa kompensatoriska åtgärder.

På åtgärdsmarknaden tecknar den reglerande myndigheten kontrakt med utfö-rare av kompensatoriska åtgärder, d.v.s. åtgärder som kompenserar för den del av utsläppen på avgiftsmarknaden som överskrider de individuella utsläppstaken. De ersättningar som betalas ut på åtgärdsmarknaden är alltså styrande för avgiftsnivån på avgiftsmarknaden.

När de två första marknaderna har etablerats kan dessutom en

andrahands-marknad upprättas för handel med belastningsrättigheter. På denna andrahands-marknad kan

belastningsrätter köpas och säljas mellan aktörer istället för att transaktionerna sker genom myndighetens försorg. Syftet med denna marknad är att öka kostnadseffek-tiviteten och flexibiliteten.

Den reglerande myndigheten är en central aktör i systemet och kan liknas vid en mäklare; den sköter kontakten med avgiftsbetalare på avgiftsmarknaden och ser till att inbetalda avgifter finansierar kompensatoriska åtgärder.

4.5 Genomförande av uppdraget

Det nuvarande uppdragets syfte har varit att vidareutveckla det ursprungliga försla-get till avgiftssystem med hänsyn till ekonomiska, juridiska och naturvetenskapliga aspekter. Vårt uppdrag baseras därför huvudsakligen på det ursprungliga förslaget till avgiftssystem men förslaget till avgiftssystem har även delvis vidareutvecklats med stöd från annan litteratur och en rad fördjupade analyser som genomförts inom nuvarande uppdrag.

4.5.1 Ekonomisk analys

Huvudfrågan för den ekonomiska analysen har varit att visa på de kostnader som följer av det föreslagna avgiftssystemet under olika antaganden vad gäller reduk-tionsmål och styrmedlets utformning med avseende på fördelning av utsläppstak och graden av differentiering för avgifter. Totala kostnader för systemet liksom kostnader för olika aktörer har uppskattats. Med kostnader avses här både åtgärds-kostnader och transaktionsåtgärds-kostnader.

Kostnadseffektivitetsanalysen har bestått av två delar. Ing-Marie Gren (IMA Miljöekonomi) har för uppdragets räkning genomfört en analys av totala kostnader och inkomstfördelningseffekter vid olika typer av handelssystem för kväve och fosfor i södra Sverige. Naturvårdsverket har genomfört studier från huvudavrin-ningsnivå till vattendistriktsnivå som syftar till att visa på totala åtgärdskostnader, eventuella kostnadseffektivitetsvinster i jämförelse med ett referensscenario, kost-nadseffektiv åtgärdsfördelning och kostnadsfördelning mellan sektorer vid olika reduktionsmål och beroende på fördelningen av utsläppstak. Olika utformningar av systemet har analyserats vad gäller graden av differentiering av avgifter för att se hur det kan komma att påverka kostnadseffektivitetsvinsterna samt hur det påver-kar olika sektorer. En studie av hur hänsyn till uppfyllande av vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer i avrinningsområdet påverkar den kostnadseffektiva åtgärds-fördelningen har också genomförts.

Transaktionskostnader diskuteras främst med avseende på skillnaden mellan befintliga styrmedel och det anpassade avgiftssystem som vi föreslår i denna rap-port.

Den ekonomiska analysen presenteras delvis i kapitel 10 och i sin helhet i un-derlagsrapport 6346, bilaga 2 och 3.

4.5.2 Juridisk analys

I den juridiska delstudien har analyserats hur förslaget till avgiftssystem passar in i befintlig lagstiftning och vilka justeringar som kan komma att behövas i lagstift-ningen eller förslaget. Syftet var således att utreda vilka rättsliga frågor som berörs och ge förslag på hur dessa bör hanteras för att uppnå ett fungerande avgiftssystem. Naturvårdsverket gav Fröberg & Lundholm Advokatbyrå AB i uppdrag att göra en rättsutredning. Resultatet har använts i skrivandet av denna rapport och utgjort underlag för bilaga 1 (juridiska aspekter) som återfinns i underlagsrapport 6346.

4.5.3 Miljöanalys

I delstudien om miljöanalys har de naturvetenskapliga förutsättningarna för att införa förslaget till avgiftssystem analyserats och vilka justeringar som kan komma att behövas i förslaget. De frågeställningar som har hanterats är framförallt:

• Vilka sektorer som kan förses med utsläppstak och hur dessa kan formuleras

• Vilken typ av åtgärder som kan ingå och vilka metoder och modeller som kan användas för att beräkna åtgärders effekter

IVL Svenska Miljöinstitutet upphandlades för att analysera tillgängliga modell-verktyg som kan användas för beräkning av belastning, åtgärdseffekt och retention för kväve och fosfor. Ett seminarium genomfördes den 3 november 2009 där andra aktörer med kunskaper om modeller och verktyg inbjöds till diskussion.

SLU upphandlades för att ta fram exempel på schabloner för bedömning av belast-ningseffekter från åtgärderna skyddszoner och fånggrödor och vårbearbetning. Linköpings Universitet upphandlades för att ta fram exempel på en schablon för bedömning av belastningseffekten av våtmarker. Kungliga Vetenskapsakademien upphandlades för att ta fram ett exempel på hur en schablon för att bedöma belast-ningseffekten av musselodlingar kan se ut, baserat på data från försöksodlingar i Bohuslän och Kalmarsund. Schabloner för några åtgärder presenteras i bilaga 4 i underlagsrapport 6346.

4.5.4 Ekonomiskt experiment

Syftet med det ekonomiska experimentet var att försöka testa den omvända auktio-neringen på åtgärdsmarknaden och sedan återföra erfarenheter till utformningen och därigenom förbättra förslaget till avgiftssystem.

Therese Lindahl, Beijer Institutet (Kungliga Vetenskapsakademien) upphand-lades för att planera, förbereda, genomföra och redogöra för ett ekonomiskt labora-torieexperiment. Syftet med experimentet var främst att analysera om en omvänd auktion skulle kunna fungera som styrmedel på åtgärdsmarknaden för att ge inci-tament till aktörer att avslöja sina verkliga åtgärdskostnader. Uppdraget bestod av två delar, dels en litteraturstudie och dels själva experimentet. Litteraturstudien bestod av en genomgång av litteratur som behandlar liknande studier samt resultat från andra typer av beteendestudier som kunde ha betydelse för detta uppdrag. Det ekonomiska experimentet återges kortfattat i kapitel 6 samt mer utförligt i bilaga 5 i den tillhörande underlagsrapporten 6346.

4.5.5 Studieresa till Ohio, USA

I USA har flera handelssystem för vattenkvalitet införts. Ett av de största handels-systemen är det vid Great Miami River i delstaten Ohio där närsaltsminskningar uppnåtts genom att punktkällor (kommunala reningsverk) i avrinningsområdet har getts en möjlighet att välja mellan att köpa åtgärder uppströms inom jordbruket eller själva genomföra nödvändiga investeringar.

Erfarenheter utifrån Naturvårdsverkets arbete och Miami Concervancy District utbyttes under det föregående regeringsuppdraget och för att nu inhämta mer kun-skap om hur avgiftssystemet fungerar i praktiken gjordes en studieresa till Dayton, Ohio, i början av oktober 2009. Fyra personer från projektgruppen på Naturvårds-verket deltog, liksom fyra personer från den till uppdraget knutna referensgruppen.

4.5.6 Extern referensgrupp

Till uppdraget knöts under våren 2009 en extern referensgrupp. Deltagare i grup-pen har varit: Lennart Gladh, Världsnaturfonden, Anders Lind, Svenskt vatten, Rune Hallgren, Lantbrukarnas Riksförbund, regionkontoret i Norrköping, Ingrid Haglind, Skogsindustrierna, Lars Drake, Kemikalieinspektionen, Bo Rutberg, Sve-riges Kommuner och Landsting, Therese Lager, Vattenmyndigheten för Norra Östersjön, Mats Ivarsson, Vattenmyndigheten för Västerhavet, Dag Lestander, Vattenmyndigheten för Södra Östersjön, Willem Stolte, Vattenmyndigheten för Södra Östersjön, Erik Årnfelt, Länsstyrelsen i Östergötland, Bo Norell, Jordbruks-verket och Bertil Albertsson, JordbruksJordbruks-verket.

Tre möten har ägt rum. Den 8 maj 2009 hölls ett introduktionsmöte där uppläg-get av arbetet presenterades. Den 28 september 2009 diskuterades den rättsutred-ning som genomförts av Fröberg & Lundholm Advokatbyrå AB. Den 17 december 2009 diskuterades resultat från den ekonomiska analysen samt miljöanalysen. Syf-tet med att ha en referensgrupp har varit att nyttja gruppens kompetens för att kun-na utforma ett så bra förslag som möjligt. Gruppen har lämkun-nat synpunkter på det underlag Naturvårdsverket har tagit fram (analyser, data, siffror, bedömningar etc.) samt bidragit med ytterligare underlag som lett arbetet framåt. Den 15 februari 2010 skickades ett utkast av rapporten till referensgruppen som fick två veckor på sig att lämna synpunkter. Någon remiss av rapporten har inte genomförts och för-slaget är därför inte förankrat varken i de organisationer som referensgruppen re-presenterar eller i en bredare krets.

4.5.7 Upphandling av extern expert

Dennis Collentine, lektor i nationalekonomi vid Högskolan i Gävle, upphandlades som övergripande stöd till utredningen. Det ursprungliga förslaget till avgiftssy-stem (Naturvårdsverket 2008b) som Naturvårdsverket nu har haft till uppgift att vidareutveckla baseras på den modell för avgiftssystem som beskrivs i Collentine (2005 och 2006).

4.5.8 Möten med berörda aktörer

Ett antal möten och studiebesök har genomförts under arbetets gång. Den 28 sep-tember 2009 besökte delar av projektgruppen på Naturvårdsverket samt Bo Rut-berg vid Sveriges Kommuner och Landsting Käppala reningsverk på Lidingö. Den 10 november 2009 besökte delar av projektgruppen på Naturvårdsverket samt Rune Hallgren vid LRF två jordbruksföretag utanför Eskilstuna. Naturvårdsverket pre-senterade arbetet med regeringsuppdraget på Skogsindustriernas möte den 3 de-cember 2009.

4.5.9 Avstämning med utredningen om styrmedel för bättre vattenkvalitet

Enligt uppdraget skulle Naturvårdsverket stämma av ”inriktningen av genomföran-det av uppdraget” med utredningen om styrmedel för en bättre vattenkvalitet. Detta har gjorts vid ett flertal tillfällen 2009: den 6 februari, 14 oktober samt den 10 de-cember. Naturvårdsverket har dessutom hållit sig informerad om utredningen via den expert som Naturvårdsverket haft med i utredningen.

4.5.10 Samråd med Jordbruksverket

Enligt uppdraget skulle arbetet genomföras i samråd med Jordbruksverket i de delar där jordbruket berörs. Två personer från Jordbruksverket har suttit med i uppdragets referensgrupp, Bo Norell och Bertil Albertsson. En separat avstämning har genomförts med Jordbruksverket den 19 november 2009 i Jönköping för dis-kussion om utsläppstak för jordbruket och LBU-åtgärder. Skriftligt samråd har skett då ett utkast av rapporten skickades ut till hela referensgruppen den 15 febru-ari till 1 mars 2010.

4.6 Läsanvisning

Redovisningen av detta uppdrag består av två delar, denna huvudrapport (6345) samt en underlagsrapport med bilagor (6346). Huvudrapporten innehåller elva kapitel samt en begreppsordlista sist i rapporten. Detta kapitel (kapitel 4) beskriver syftet med uppdraget, vilka avgränsningar som har gjorts, hur arbetet har genom-förts, bakgrunden till uppdraget och hur rapporten är strukturerad. I kapitel 5 och 6 beskrivs hur avgifts- respektive åtgärdsmarknaderna är tänkta att fungera och vilka vägval som uppstår då hänsyn tas till juridiska, naturvetenskapliga och ekonomiska aspekter. I kapitel 7 behandlar vi frågor som är viktiga för avgiftssystemets funk-tion men som inte naturligt passar in under kap 5 eller kap 6 eftersom de berör båda marknaderna. I kapitel 8 beskrivs ett anpassat avgiftssystem som, under vissa för-utsättningar, skulle kunna införas på relativt kort sikt som ett första steg. I kapitel 9 ges en bakgrund och motivering till det anpassade avgiftssystem som beskrivs i kapitel 8 och varför det delvis avviker från en idealt utformad marknad för ut-släppshandel. I kapitel 9 beskrivs också hur det anpassade systemet förhåller sig till andra befintliga och föreslagna system för utsläppshandel. I kapitel 10 beskrivs konsekvenserna av det anpassade avgiftssystemet. Kapitel 11 innehåller slutsatser, rekommendationer om och förutsättningar för fortsatt utredning på kort och lång sikt. Sist i rapporten finns en begreppsordlista där vi förklarar förkortningar och olika begrepp som används i rapporten. För den som snabbt vill få en överblick av vad rapporten omfattar rekommenderas att i första hand läsa sammanfattningen och i andra hand kapitel 8, 10 och 11. Motiven till det anpassade avgiftssystemet, lik-som slutsatser och rekommendationer i kapitel 11, finns i kapitel 5-7.

Underlagsrapporten består av fem bilagor. I bilaga 1 görs en genomgång av de juridiska aspekter som behöver beaktas. Här framkommer flera viktiga vägval som

behöver göras vad gäller justeringar i lagstiftning och i avgiftssystemet. I bilaga 2 och 3 redovisas resultaten från den ekonomiska analysen som ligger till grund för flera av besluten om avgiftssystemets utformning. I bilaga 4 redovisas exempel på schabloner för bedömning av åtgärders effekter. I bilaga 5 beskrivs det ekonomiska experiment som Naturvårdsverket har låtit genomföra.

5 Avgiftsmarknaden

5.1 Inledning

Syftet med detta kapitel är att beskriva hur avgiftsmarknaden är tänkt att fungera. På avgiftsmarknaden regleras utsläppskällor genom bindande lagkrav. Lagkraven innebär att de reglerade källorna tillåts släppa ut en viss mängd näringsämnen, fastställda genom individuella utsläppstak. Om utsläppen överskrider utsläppstaket kan verksamhetsutövaren välja mellan att genomföra egna åtgärder för att minska utsläppen eller betala en avgift för den del av utsläppen som överskrider utsläpps-taket. Avgiften ger en rättighet att belasta havet med en viss mängd under en be-stämd tidsperiod, en s.k. belastningsrätt. Aktörerna på avgiftsmarknaden utgörs av en reglerande myndighet och reglerade utsläppskällor som via myndigheten kan köpa kompensatoriska åtgärder.

En optimal avgiftsmarknad som maximerar belastningsreduktionerna och kost-nadseffektivitetsvinsterna bör uppfylla följande kriterier:

• så många verksamheter som möjligt bör förses med utsläppstak • utsläppstaken är så skarpa att de kan ge långtgående belastnings-

reduktioner jämfört med idag

• inga restriktioner sätts för hur höga utsläpp en enskild verksamhet får ha så länge man betalar avgift för utsläpp utöver sitt tak • de reglerade aktörerna möter olika avgiftsnivå (per kg utsläpp)

beroende på hur mycket deras utsläpp bidrar till belastningen på havet

Samtidigt har vi haft som utgångspunkt att avgiftssystemet ska kunna införas inom en relativt snar framtid. Detta medför att följande kriterier måste uppfyllas:

- inga direktiv eller annan EU-rättslig lagstiftning ska behöva omförhandlas - inga genomgripande ändringar i svensk miljörätt ska behöva göras. Ytterligare ett kriterium har också varit att avgiften ska definieras som en avgift även i statsrättslig bemärkelse.

Vi kommer att undersöka hur nära den ovan beskrivna optimala lösningen vi kan komma när alla kriterierna ska uppfyllas. Olika vägval som kan innebära av-steg från det som är optimalt kommer att redovisas.

5.2 Hur ska avgiftsmarknaden

dimensioneras?

5.2.1 Långtgående reduktioner krävs

Ett syfte med avgiftssystemet är att det ska bidra till att de svenska belastningsbe-tingen inom BSAP nås. Om avgiftssystemet ska få någon roll för att åstadkomma

de åtgärder som behövs för att nå reduktionsbetinget till 2016 behöver systemet införas inom loppet av några få år. Med tanke på att tiden är knapp till 2016 så bör avgiftssystemet inriktas mot att minska belastningen av kväve och fosfor på havet också på längre sikt.

I Naturvårdsverkets förslag till en nationell åtgärdsplan för BSAP anges att be-lastningen på de aktuella havsbassängerna redan har minskat och att redan genom-förda ändringar i jordbruket kommer att minska kvävebelastningen ytterligare (Na-turvårdsverket 2009). Dessa minskningar kan således avräknas från betingen. Vida-re föVida-reslås nya åtgärder och styrmedel som till stor del ska ha införts till 2016. Det kvarvarande betinget efter dessa åtgärder framgår av tabell 5.1. Av tabellen fram-går att betingen för kväve till Kattegatt och fosfor till Egentliga Östersjön är sär-skilt svåra att nå.

Tabell 5.1 Kvarvarande svenskt beting för näringsreduktion enligt BSAP (ton/år) år 2006 och föreslagna åtgärder fram till 2016. Källa: Naturvårdsverket rapport 5985 (2009).

Inom HELCOM pågår en process för att revidera såväl bördefördelningen som hur mycket den totala belastningen av kväve och fosfor måste minska för att nå god ekologisk status för Östersjön. Revisionen ska vara klar senast 2013, och fram till dess kommer det att finnas en osäkerhet om storleken på de slutliga betingen. Ut-över de slutliga BSAP-betingen kan ytterligare belastningsminskningar behövas för att nå miljökvalitetsnormernas krav på god vattenkvalitet i kustvattnen.

5.2.2 Hur ska avgiftsmarknaden dimensioneras?

Avgiftsmarknaden kan utformas för att uppnå mer eller mindre långtgående reduk-tionsmål för utsläpp och belastning på vatten. Om man vill nå stora belastningsre-duktioner krävs att man sätter ett strängt gemensamt utsläppstak för ingående verk-samheter inom handelsområdena. Detta kan ske genom att reglera praktiskt taget alla verksamheter och dessutom sätta så stränga utsläppstak som krävs för att nå ett givet mål. I extrema fall skulle det även kunna bli aktuellt att sätta nolltak, d.v.s. att en avgift kan tas ut på hela verksamhetens utsläppsmängd.

Om avgiftsmarknaden ska dimensioneras utifrån ett oberoende formulerat re-duktionsmål eller om det ska utformas med hänsyn vad som på kort sikt är tiskt möjligt beror på om det finns faktorer som begränsar möjligheterna att i prak-tiken reglera många verksamheter eller sätta mycket låga utsläppstak. Dessa fakto-rer kan vara av juridisk, naturvetenskaplig eller ekonomisk karaktär. Sådana begränsningar reducerar givetvis potentialen för avgiftssystemet, men båda ut-gångspunkterna är i princip möjliga.

Egentliga Östersjön Öresund Kattegatt

Kväve Fosfor Kväve Kväve

Kvarvarande beting 2006 5 800 280 1 100 9 800 Föreslagna åtgärder till 2016 4 400 80 670 2 700 Kvarvarande beting 2016 1400 200 430 7 100

I fallet med BSAP-målen kan det bli svårt att nå slutmålet endast genom av-giftssystemet om detta införs i ett enda steg. Införandet kan behöva ske genom en stegvis utbyggnad av systemet där man successivt inkluderar allt fler källor. För att nå de kvarvarande BSAP-målen för t.ex. kväve till Kattegatt skulle det t ex kräva utsläppstak som medför belastningsreduktioner motsvarande mer än den nuvarande belastningen från alla punktkällor (som uppgår till 5 600 ton N) eller nästan hela jordbruket (som uppgår till 9700 ton N). Även om alla dessa källor rent teoretiskt skulle kunna inkluderas på avgiftsmarknaden så krävs alltså mycket stränga ut-släppstak för att nå målet. För de övriga bassängerna krävs mindre drastiska nivåer men ändå mycket stora reduktioner, särskilt om man utgår från vad som återstår från 2006 års nivå.

Om potentialen i avgiftssystemet är större än reduktionskraven kan man givet-vis anpassa systemet till kraven. Våra analyser givet-visar dock att kraven är större än vad man, åtminstone initialt, kan nå med avgiftssystemet som enda styrmedel. Istället för att utgå från ett övergripande reduktionskrav anser Naturvårdsverket att det är lämpligt att börja med att analysera vilka typer av anläggningar som är möj-liga att reglera med utsläppstak samt hur nivån på utsläppstaken kan sättas.

En avgörande fråga som har stor inverkan på avgiftssystemets potential är hur stränga tak som går att sätta. Att sätta tak som är tekniskt omöjliga att nå innebär en risk för att avgiftssystemet kommer i konflikt med 2 kap. 18 § regeringsformen om konsekvensen blir att verksamheten inte längre kan bedrivas eller om den avse-värt försvåras. Om valet för verksamhetsutövaren står mellan att betala avgift eller att lägga ned verksamheten finns en betydande risk att avgiften kommer att betrak-tas som en skatt i statsrättslig bemärkelse. Avgiftssystemet skulle därmed förlora en betydande del av flexibiliteten som en avgift för med sig (se underlagsrapport 6346, bilaga 1, avsnitt 2.1.3.2). En skatt skulle vara svår att hantera inom ett av-giftssystem eftersom varje ändring av avgiftsnivån skulle behöva beslutas av riks-dagen.

5.2.3 Sammanfattning

Avgiftsmarknaden kan dimensioneras både utifrån ett oberoende politiskt satt mål eller ett mer pragmatiskt förhållningssätt som tar hänsyn till olika faktorer som begränsar systemet. Naturvårdsverket förespråkar det senare alternativet som mest lämpligt, och då i första hand sett till vad som är möjligt på relativt kort sikt, inom ca 5 år. På längre sikt kan en mer målstyrd utveckling vara tänkbar.

När det gäller hur långtgående krav man bör sätta på enskilda verksamheter gör Naturvårdsverket bedömningen att man bör stanna vid tekniskt nåbara utsläppstak. Vid mer långtgående utsläppsreduceringskrav kan avgiften riskera att komma att betraktas som en skatt istället för en avgift i statsrättslig bemärkelse, vilket skulle innebära en inskränkning av avgiftssystemets önskvärda flexibilitet.

5.3 Vilka verksamheter är möjliga att reglera?

I detta avsnitt kommer vi att undersöka de befintliga källorna och vilka källor som kan regleras på kort och på lång sikt. Om vi i och med detta kommer att ställas inför några val vad gäller avgiftssystemets utformning kommer dessa att redovisas.

5.3.2 Urvalskriterier för reglering av verksamheter

Det krävs tydliga kriterier för vilka källor som ska förses med utsläppstak. Följande kriterier har formulerats för ett första urval av verksamheter som på kort sikt är lämpliga att reglera:

• Det ska finnas metoder för att med god noggrannhet mäta eller beräkna enskilda verksamheters årliga utsläpp av kväve och/eller fosfor direkt till vatten.

• Verksamheterna ska ha befintliga kontrollprogram som inkluderar kväve- och fosforutsläpp.

• Det ska vara möjligt att bedöma vilken utsläppsnivå som motsvarar bästa möjliga teknik.

• Verksamheternas samlade utsläpp av kväve och/eller fosfor ska ha en be-tydande påverkan på havet

Ett grundläggande kriterium är således att det går att fastställa utsläppstak på ett tydligt sätt, med en metodik som är jämförbar mellan olika verksamheter. Idealt sett bör det även vara möjligt att jämföra olika typer av verksamheter med samma bedömningsgrund. Att reglera sektorer med liten påverkan på vatten och hav kan vara förenat med höga kostnader i relation till vilken belastningsreduktion som kan uppnås. Frågan om bedömningsgrunder för att sätta utsläppstak diskuteras under avsnittet 5.4.

5.3.3 Befintliga utsläppskällor - punktkällor

Här kommer vi att gå igenom hur ett antal olika sektorer uppfyller de ovan be-skrivna urvalskriterierna. Uppgifter om utsläpp, verksamhet och villkor kommer främst från verksamhetsutövarnas miljörapporter för år 2008 samt Naturvårdsver-kets rapport 5815 (Naturvårdsverket 2008c).

5.3.3.1 KOMMUNALA RENINGSVERK > 2000 PE3

De kommunala reningsverken driver en likartad verksamhet och det finns lagstift-ning om kontroll av utsläpp av kväve och fosfor för alla verk dimensionerade för > 200 pe4_{. Dessutom finns generella regler om utsläpp i Naturvårdsverkets}

3

pe = personekvivalent, belastning på ett reningsverk motsvarande 70 mg BOD7 per dygn 4

SNFS 1990:14. Kungörelse med föreskrifter om kontroll av utsläpp till vatten- och markrecipient från anläggningar för behandling av avloppsvatten för tätbebyggelse

föreskrifter (se underlagsrapport 6346, bilaga 1, avsnitt 2.1.1.2). I föreskrifterna anges riktvärden för utgående halter och reduktionskrav för kväve, men inte för fosfor. Generella kvävekrav gäller bara verk > 10 000 pe som har utsläpp direkt till kusten, eller som har en signifikant påverkan på kusten, från norska gränsen till och med Norrtälje kommun. Vissa verk i södra Sveriges inland omfattas dessutom i nuläget inte av kvävekrav på grund av hög retention.

De flesta verk har i sina tillstånd villkor för utsläpp av kväve och fosfor, men villkorens utformning varierar. I många fall är de satta som riktvärden för haltkrav för månadsmedelvärden eller kvartalsmedelvärden och gränsvärden för det totala årsutsläppet. Andra har gränsvärden för halt i utgående vatten.

De nuvarande föreskrifterna för kontroll av vattenflöden och halter av kväve och fosfor i utsläpp från reningsverken är identiska för alla verk > 20 000 pe, me-dan för verk 2 000 - 20 000 pe är kraven på provtagningsfrekvens något lägre. För de större verken tas ett veckoprov per vecka, medan verk < 10 000 ska ta ett veckoprov per månad. Vattenflöden mäts och registreras kontinuerligt. Sammanta-get bör detta ge mycket säkra utsläppsvärden på årsbasis, sannolikt med en felmar-ginal på i bästa fall mindre än 5 %. Bräddningar vid verken kan tillföra en viss osäkerhet om halterna i bräddat vatten inte provtas.

Inom BSAP-området finns ca 300 reningsverk dimensionerade för > 2 000 pe med ett utsläpp av ca 13 500 ton kväve och 240 ton fosfor. Alla verk > 2 000 pe ska redovisas i samband med rapportering till EU-kommissionen vartannat år; senast skedde detta i december 2009 avseende 2008 års situation.

De kommunala reningsverken är en betydande källa för kväve och fosfor till vatten och utsläppen för år 2008 fördelade på havsbassäng framgår av tabell 5.2.

Tabell 5.2 Antal tillståndspliktiga kommunala reningsverk dimensionerade för > 2 000 pe (personekvivalenter) och de samlade utsläppen av kväve och fosfor år 2008 fördelade på BSAPs tillrinningsområden samt uppskattad belastning på havet. Källa: SCB (SCB, 2010).

Antal verk Kväveutsläpp (ton) Fosforutsläpp (ton) Eg Östersjön 177 7 810 106 Öresund 16 850 27 Kattegatt 120 4 860 108 Totalt BSAP-området 313 13 520 241 Belastning på havet - 9 800 180

För att sätta ett utsläppstak för de kommunala reningsverken krävs en bedömnings-grund som kan appliceras på varje enskilt verk. En sådan bedömningsbedömnings-grund finns för kväveutsläpp genom de generella föreskrifterna, men kraven i föreskrifterna anger inte vad som idag är bästa möjliga teknik (BMT) enligt miljöbalkens krav eftersom många verk ligger lägre än föreskrifternas krav. I en utredning från IVL Svenska miljöinstitutet om reningsverkens åtgärdsmöjligheter anges maximal kvä-verening till 95-96% motsvarande för fosfor till 99% (Ek m.fl., 2009). Inget svenskt reningsverk uppnår idag denna nivåer för kväve, men ett antal verk ligger på eller nära 99 % fosforrening.

Det är Naturvårdsverkets bedömning att det finns förutsättningar att sätta ut-släppstak för reningsverken utifrån rimligt homogena kriterier. Vi anser därför att tillståndspliktiga kommunala reningsverk dimensionerade för en belastning av > 2000 pe skulle kunna ingå i avgiftsmarknaden.

5.3.3.2 KOMMUNALA RENINGSVERK 200-2000 PE

Även mindre reningsverk med en storlek av 200 - 2000 pe kan övervägas för av-giftsmarknaden, eftersom de har generellt förskrivna kontrollprogram för utsläpp till vatten. Provtagning och analys av utgående avloppsvatten sker mindre frekvent är för de större verken, endast 8 dygnsprov per år krävs, och de beräknade ut-släppsnivåerna blir därmed sannolikt avsevärt osäkrare än för större verk. Det finns ca 500 små reningsverk inom BSAP-området och deras utsläpp vid källan år 2006 var ca 1 000 ton kväve och 30 ton fosfor (tabell 5.3). Beräkningen av belastningen på havet är baserad på en uppskattad retention av 30%.

Tabell 5.3 Utsläpp av kväve och fosfor till vatten år 2006 från kommunala reningsverk dimensionerade för 200 - 2 000 personekvivalenter fördelade på BSAPs tillrinningsområ-den samt deras samlade belastning på havet. Källa: Naturvårdsverket 2008 c.

Vår bedömning är att de små reningsverken i princip skulle kunna ingå i avgifts-marknaden, men att det i nuläget inte är lämpliga att inkludera dem. Orsaken är att utsläppskontrollen har sämre precision än för de större verken, dels på grund av glesare provtagning och dels för att utsläppen kan förväntas variera betydligt mer i små än i stora reningsverk. För att inkludera de små reningsverken i avgiftsmark-naden krävs en utredning om hur precisionen för beräkningen av utsläppen kan förbättras. En möjlighet är att ändra Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 1990:145

så att kontrollprogrammen vad gäller provtagning och analys av kväve och fosfor blir likvärdiga med de för verk över 2 000 pe. En sådan förändring bör vara möjlig att genomföra inom ett par år.

5.3.3.3 ENSKILDA AVLOPP

Inom det aktuella BSAP-området finns det enligt SCBs taxerings- och fastighetsre-gister ca 550 000 fastigheter med enskilda avlopp, varav drygt 350 000 med per-manentboende och ca 200 000 fritidsfastigheter (Ryegård, m.fl. 2006).

5

Kungörelse med föreskrifter om kontroll av utsläpp till vatten- och marrecipient från anläggningar för behandling av avloppsvatten från tätbebyggelse.

Kväveutsläpp (ton/år) Fosforutsläpp (ton/år) Eg Östersjön 600 20 Öresund 50 <5 Kattegatt 400 10 Totalt BSAP-området 1 000 30 Belastning på havet 700 20

Belastningen på havet år 2006 var 500 ton kväve och 110 ton fosfor, vilket innebär en genomsnittlig belastning på 1 kg N och 0,2 kg P per enskilt avlopp. Att reducera utsläppet av fosfor är viktigast när det gäller enskilda avlopp

Miljöbalken ställer krav på att avloppsvatten från vattentoalett ska genomgå längre gående rening än slamavskiljning, ett krav som inte uppfylls av ca 40 % av alla enskilda avlopp (Ryegård m.fl., 2006). Naturvårdsverkets föreskrifter NFS 2006:7 ställer funktionskrav på enskilda avlopp (se underlagsrapport 6346, bilaga 1, avsnitt 2.1.1.3.). Syftet är inte enbart att minska utsläpp av näringsämnen utan det finns också viktiga sanitära skäl. Ett normalt hushåll med tre personer belastar avloppssystemet med som högst 2 kg fosfor per år. Om reningsgraden är 70% så blir utsläppet sålunda mindre än ett kilo. Att avgiftsbelägga en viss andel av ett så litet utsläpp baserat på schabloner blir osäkert i relativa tal.

De största problemen med att avgiftsbelägga fastighetsägare med enskilda av-lopp är att det rör sig om många anläggningsinnehavare, att utsläppen från varje anläggning är små och att utsläppsschablonerna är osäkra. Ett alternativ skulle kunna vara att basera en avgift på vilken teknik som används. Kunskapen är idag otillräcklig ute på kommunerna om teknikstatusen för de enskilda avloppen, och även om den skulle förbättras så återstå problemet att bedöma hur reningen funge-rar.

Baserat på ovanstående så är Naturvårdsverkets bedömning att enskilda avlopp inte är möjliga att reglera med utsläppstak inom ramen för avgiftssystemet varken på kort eller lång sikt. Att avgiftsbelägga enskilda avlopp baserat på teknikstatus skulle kräva en fullständig inventering av de enskilda avloppens teknikstatus och deras funktion. Idag finns ingen säker metodik för att fastställa funktionen hos enskilda avlopp som saknar utlopp direkt till vatten, t ex infiltrationsanläggningar. 5.3.3.4 MASSA- OCH PAPPERSINDUSTRI

I tillrinningsområdet till Kattegatt och Eg. Östersjön finns ett 30-tal massa- och pappersbruk med ett sammanlagt utsläpp på ca 1100 ton kväve och 100 ton fosfor (tabell 5.4). Av dessa har sex anläggningar relativt små utsläpp om vardera mindre än 5 ton kväve och/eller 200 kg fosfor per år. Anläggningarna kan grovt kategorise-ras i fem kategorier (sulfatbruk, sulfitbruk, mekanisk massa, returpappersbruk samt pappersbruk, integrerade eller ointegrerade) med inbördes relativt jämförbar pro-duktion.

Tabell 5.4 Utsläpp av kväve och fosfor till vatten från massa- och pappersbruk år 2008, fördelade på BSAPs tillrinningsområden. Källa: Skogsindustrierna och Naturvårdsverket.

Kväveutsläpp (ton/år) Fosforutsläpp (ton/år) Eg Östersjön 450 45 Öresund 0 0 Kattegatt 710 54 Totalt BSAP-området 1160 99