Hur ska osäkerheten om åtgärdernas effekter hanteras?

7.5.1 Inledning

Målet med avgiftssystemet är minska belastningen av kväve och fosfor till havet på ett kostnadseffektivt sätt. Bedömningen om vilka åtgärder som är mest kostnads-

37

effektiva kommer dock vara behäftad med mer eller mindre stora osäkerheter (se avsnitt 6.5). Effekten av olika åtgärder varierar med typ av åtgärd, var de genom- förs rent geografiskt samt hur varaktiga de är. Detta innebär en osäkerhet i kostnadseffektivitet både på kort och lång sikt av en given åtgärd och vid val av åtgärder.

I detta avsnitt kommer vi beskriva vilka osäkerheter olika åtgärder har, hur man kan hantera en del av osäkerheterna då man ska välja mellan olika åtgärder samt konsekvenserna för avgiftssystemet om man inte hanterar osäkerheterna.

Vi vill poängtera att de problem som beskrivs här inte är specifika för avgifts- systemet. Problemet med brister i hantering av osäkerheter existerar redan idag inom befintliga styrmedel bl.a. i den integrerade tillståndsprövningen och genom beslut om ersättningar till miljöåtgärder till jordbruket. I avgiftssystemet blir pro- blemet mer tydligt eftersom man ”byter” åtgärder vid punktkällor mot åtgärder vid diffusa källor och att det således ska finnas en tydlig koppling mellan den avgift som reglerade verksamheter betalar och nyttan av de åtgärder som anskaffas.

7.5.2 Vilken osäkerhet har olika åtgärder?

I avsnitt 6.5.2.5 redovisas problemen med hantering av osäkerheter för kompensa- toriska åtgärder. Samma problem finns givetvis även för åtgärder på avgiftsmark- naden. Skillnaden i osäkerhet mellan effektiviteten av olika åtgärder är i dagsläget svår att uppskatta, men den kan vara mycket stor.

I avsnitt 5.3 konstateras att de kontrollprogram som används för att beräkna ut- släpp från större reningsverk och industrier bör ha mycket god precision, i bästa fall med en osäkerhet på mindre än 5% på årsbasis. Utsläppen från mindre renings- verk är behäftade med större osäkerhet. Allra störst osäkerhet har utsläppen från diffusa källor som jordbruk och dagvatten. Åtgärder mot fosforutsläpp är generellt sett osäkrare än de mot kväve, åtminstone för diffusa källor. Eftersom Naturvårds- verket i ett första steg föreslår att stora reningsverk samt massa- och pappersindu- strier ska regleras med utsläppstak så innebär det att åtgärder med en relativ mindre osäkerhet kommer ingå på avgiftsmarknaden medan åtgärder som har en relativt större osäkerhet kommer ingå på åtgärdsmarknaden.

Att direkt mäta utsläppen från diffusa källor är normalt inte möjligt utan de måste uppskattas med hjälp av modeller eller schabloner, vilket i sig leder till en större osäkerhet. Svårigheten är då att få med alla lokalt påverkande faktorer i be- räkningen, inklusive påverkan av väder- och klimatförhållanden och andra natur- givna faktorer. Denna osäkerhet kan delvis motverkas genom att göra modellbe- räkningar för standardiserade klimatförhållanden och därmed eliminera viss osä- kerhet. Utsläppen från punktkällor är inte lika påverkade av väderförhållanden och behöver således inte klimatkorrigeras.

7.5.3 Hantering av osäkerheten

I ett optimalt avgiftssystem förväntar man sig att de mest kostnadseffektiva åtgär- derna genomförs först. Detta gör hela systemet kostnadseffektivt under förutsätt- ning att man har korrekt information om åtgärdernas effekt i miljön på kort och

lång sikt. Som nämnts ovan så varierar kunskapen mellan olika åtgärder varför det aldrig går att få en helt likvärdig kunskap om dem.

Hur kan man då hantera osäkerheten i effekten på kort och lång sikt? Den kort- siktiga osäkerheten, d.v.s. att det finns en osäkerhet om utsläppsminskningens stor- lek för kompensatoriska åtgärder har diskuterats i avsnitt 6.5.2.5. Där föreslås att man skulle kunna justera ned effekten av åtgärder mot diffusa källor i jämförelse med sådana för punktkällor genom att införa en ”osäkerhetsfaktor” när man beräk- nar åtgärder mot diffusa källor. Problemet är att det idag saknas ett bra underlag för att göra en sådan osäkerhetsklassning av olika åtgärder. Den lokala variationen, inklusive variationen i retention, är särskilt svår att hantera. En skyddszon inom jordbruket kan exempelvis variera med nederbörd, jordart och marklutning medan andra åtgärder saknar just en sådan variation, vilket gör att den relativa skillnaden mellan åtgärders effekt inte är konstant. Beräkningar av retention går att förbättra genom noggrannare retentionsberäkningar för utvalda områden.

Även frågan om skillnader i åtgärdernas långsiktighet är svårhanterlig. En åt- gärd som t.ex. en ombyggnad av ett reningsverk eller en industri för att få förbätt- rad kväverening kan ha en varaktighet över decennier. Så långsiktiga åtgärder kan vara svåra att hitta för diffusa källor, och detta innebär givetvis en nackdel för de senare. En skyddszon eller en fånggröda fungerar bara under den tid den ligger kvar och måste därefter ersättas av en annan åtgärd. Ett sätt att motverka denna skillnad i långsiktighet är att för t ex brukningsrelaterade åtgärder inom jordbruket kräva ett åtagande under en viss period. Inom LB-programmet är åtagandeperioden för miljöersättningarna normalt 5 år, för våtmarker 20 år. I avgiftssystemet skulle man kunna ha ett liknande system med bindningsperioder. Detta skulle kunna vara utformat som t ex 5-åriga bindningsperioder med möjlighet att kräva ett åtagande som löper över tidsgränser för handelsperioderna.

7.5.4 Konsekvenser av brister i hantering av osäkerhet

Det bör gå att successivt förbättra kunskapen om osäkerheterna och att till viss del minska dem genom fortsatt forskning och utveckling. Detta är en process som kan ta lång tid och ett avgiftssystem som sätts i drift inom de närmaste åren måste kun- na hantera osäkerheterna på något sätt. Om man inte kan lösa den frågan finns det risk för att man satsar på icke optimala åtgärder samt att tilltron till avgiftssystemet sviktar. Följande problem kan förutses:

• Man kommer att byta relativt säkra och långsiktiga åtgärder mot osäkrare och mer kortsiktiga åtgärder. Frågan uppstår då om de kompensatoriska åtgärderna verkligen ersätter utebliven belastningsreduktion hos de regle- rade aktörerna.

• Det blir svårare att garantera att de kompensatoriska åtgärder som an- skaffas är de mest kostnadseffektiva.

• Valet mellan åtgärder som minskar kväve eller fosfor försvåras.

• Det kan med tiden visa sig att de mindre beprövade åtgärder inte har den nytta som antagits.

• Minskat förtroende för avgiftssystemet påverkar de reglerade aktörernas agerande, exempelvis om avgiftsbetalande verksamheter anser att de inte får tillräcklig miljönytta för inbetalade pengar.

Det största problemet är nog om tilltron till systemet skulle svikta. Det kommer att innebära att avgiftssystemet inte fungerar som tänkt och att kostnadseffektivitet eventuellt inte uppnås. Ett sådant misstroende kan stanna kvar även efter det att man rättat till eventuella brister.

7.5.5 Sammanfattning

Den osäkerhet som finns i kostnadseffektiviteten för olika åtgärder härrör till stor del från brister i kunskapen om hur dessa påverkar utsläppen på kort och lång sikt. Skillnaden i osäkerhet mellan effektiviteten av olika åtgärder kan sannolikt vara mycket stor. Eftersom Naturvårdsverket på kort sikt bedömer att stora reningsverk samt massa- och pappersindustrier kan regleras med utsläppstak så kommer åtgär- der med mindre osäkerhet att ingå på avgiftsmarknaden medan sådana med större osäkerhet kommer att ingå på åtgärdsmarknaden.

Den kortsiktiga osäkerheten skulle kunna hanteras genom att justera ned effek- ten av åtgärder mot diffusa källor i jämförelse med sådana för punktkällor, men det saknas idag ett bra underlag för att göra en sådan osäkerhetsklassning. Variationen i hur långsiktig en åtgärd är kan i viss mån motverkas genom att kräva en minsta åtagandeperiod för kortsiktiga kompensatoriska åtgärder. Det är viktigt att hitta metoder för att hantera och minska osäkerheterna. Om man inte kan lösa den frå- gan finns det risk för att man satsar på icke optimala åtgärder samt att tilltron till avgiftssystemet sviktar.

Som påpekades i inledning är problemen med osäkerheter av åtgärders effekter inget nytt. Redan idag ställs olika höga krav på säkerheten i bedömning av åtgär- ders effekter. För punktkällor med utsläppsvillkor mäter man utsläppen medan effekter av åtgärder på diffusa källor som får bidrag modellberäknas. Avgiftssy- stemet står inför samma problem men eftersom systemet stimulerar till byte av åtgärder mellan sektorer med olika osäkra åtgärder blir problemet mer uppenbart.