7 Systemövergripande frågor
7.4 Hur ska kontroll och tillsyn ske i avgiftssystemet?
7.4.1 Tillsyn och kontroll av verksamheter med utsläppstak
De verksamheter som åsätts ett utsläppstak inom ramen för ett avgiftssystem för kväve och fosfor kommer att ha ett krav på sig att årligen följa upp sina utsläpp till vatten av dessa ämnen. I ett första steg har kommunala reningsverk > 2000 pe samt massa- och pappersindustrin pekats ut som lämpliga sektorer att reglera på detta sätt. På längre sikt måste ytterligare industribranscher och jordbruk tillkomma.
I den juridiska analysen (se underlagsrapport 6346, bilaga 1) konstateras att till- syn och kontroll kan ske med tillämpning av miljöbalken eller en särskild avgifts- lag. Om en särskild avgiftslag förespråkas så kan det vara lämpligt att inkludera ansvar och befogenheter i en sådan lag. Vilken typ av tillsyn som behövs avgörs dock av syftet med tillsynen. När det gäller verksamheter med utsläppstak så bör syftet främst vara att kontrollera utsläppens storlek.
De verksamheter som i ett inledande skede föreslås ingå i avgiftsmarknaden är alla tillståndspliktiga enligt miljöbalken. Verksamhetsutövaren ska i sin ansökan om tillstånd ge förslag till övervakning och kontroll av verksamheten. Tillståndsbe- slutet ska innehålla bestämmelser om exempelvis utsläppskontroll med angivande av mätmetod, mätfrekvens och utvärderingsmetod. Ett alternativ till reglering via tillståndsbeslut enligt miljöbalken är att kontrollen regleras genom generella före- skrifter. Berörda verksamhetsutövare har alla någon form av egenkontroll med mätningar som omfattar utsläpp till vatten. Enligt egenkontrollförordningen33 är ansvaret för kontrollen och dess utformning verksamhetsutövarens. För det fall det skulle behövas mer detaljerat klarläggande om vad som ska redovisas kan Natur- vårdsverket meddela föreskrifter om hur den som utövar miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken ska utöva kontroll som avses i 26 kap. 19 § miljöbalken.
Det kan vara lämpligt att samma myndigheter som har tillsyn av dessa anlägg- ningar enligt miljöbalken, d.v.s. länsstyrelser och kommuner, också bör vara ansva- riga för tillsynen enligt den särskilda avgiftslagen. Avgiftssystemet torde på kort sikt inte kräva någon utökad mätning jämfört med idag för de utpekade verksamhe- terna. Massa- och pappersindustrierna mäter sina P- och N-utsläpp normalt med flödesproportionella samlingsprover under en vecka eller två veckor. Årsutsläppet kontrolleras sålunda redan idag. Avloppsreningsverken har redan krav på sig ge- nom föreskrifter att i miljörapporten ge en redovisning av utsläppen. Om fler sekto- rer på sikt ska regleras i avgiftssystemet kan skärpningar av kontrollen behövas. Om jordbruket skulle inkluderas krävs sannolikt ett helt separat uppföljnings- och tillsynssystem.
Alla tillståndspliktiga verksamheter ska årligen lämna miljörapport. Vissa verksamheter ska förutom miljörapportens grunddel och textdel även lämna en emissionsdeklaration34. I denna redovisas de utsläpp som överskrider där angivna
tröskelvärden. För kväve är tröskelvärdet 6 000 kg och för fosfor 100 kg.
33
Förordning (1998:901) om verksamhetsutövares egenkontroll
34
Miljörapporten skulle kunna utgöra en rapportering av utsläppskontrollen enligt en kommande avgiftslag och i textdelen även inkludera de krav som följer av denna lagstiftning. Naturvårdsverkets föreskrifter om miljörapport35 kan behöva komplet-
teras med ett krav på att alla företag som omfattas av ett utsläppstak ska lämna uppgifter om utsläpp av kväve och fosfor. Detta bör leda till försumbart ökade kostnader för företagen eftersom alla tillståndspliktiga reningsverk och många större industrier redan lämnar uppgifter om utsläpp av kväve och fosfor.
För att underlätta tillsynsmyndigheternas arbete har en särskild portal, miljö- rapporteringsportalen (SMP), skapats på Naturvårdsverket för inlämning av miljö- rapporter. Från och med 2011 är det obligatoriskt för alla tillståndspliktiga företag att lämna den årliga miljörapporten via SMP. Detta kommer att underlätta för den reglerande myndigheten att extrahera uppgifter från de emissionsdeklarationer som lämnas av de företag som ingår i avgiftsmarknaden. Eventuellt kan en särskild mall behöva tas fram i SMP för att underlätta företagens inrapportering; en sådan finns redan för kommunala reningsverk.
7.4.2 Kontroll av genomförda kompensatoriska åtgärder
Den reglerande myndigheten bör få ansvar för att upprätta ett program för att kon- trollera att åtgärder på åtgärdsmarknaden genomförs enligt kraven i åtgärdskon- trakten. Om avgiftssystemet får stor geografisk och ekonomisk omfattning så kan kontrollverksamheten bli mycket omfattande. Vi lägger i detta uppdrag inte fram något detaljerat förslag för hur en sådan kontroll ska genomföras, men detta bör regleras i den särskilda avgiftslagen.
För åtgärder inom jordbrukssektorn skulle länsstyrelsernas kontrollverksamhet för LB- åtgärder kunna nyttjas men det skulle krävas extrafinansierig utöver det som idag kommer via landsbygdsprogrammet (se underlagsrapport 6346, bilaga 3). Den kontrollverksamheten skulle då kunna omfatta andra åtgärder kopplade till vattenbruk, skogsbruk och andra verksamheter utanför jordbruket. För åtgärder riktade mot punktkällor skulle ansvariga tillsynsorgan enligt miljöbalken på län och kommuner kunna nyttjas, men även detta kräver extra resurser.
7.4.3 Övervakning av påverkan på vatten och hav
Det kan finnas ett behov av att följa upp effekterna av de åtgärder som genomförs inom avgiftssystemet direkt i miljön genom att mäta eller beräkna i vilken mån belastningen på avsedda recipienter minskar. För BSAP är målet att minska belast- ningen på havet och därför måste tillförseln av kväve och fosfor på Östersjöns havsbassänger följas upp. I huvudsak bör pågående miljöövervakning kunna utnytt- jas.
7.4.3.1 TILLFÖRSEL AV KVÄVE OCH FOSFOR TILL VATTEN
I Sverige görs regelbundna beräkningar av belastningen av kväve och fosfor till vatten och hav för att följa upp miljökvalitetsmålet Ingen övergödning samt för rapportering till HELCOM. Den senaste källfördelningen gjordes för år 2006 som
35
underlag för rapportering till HELCOM och genomfördes med hjälp av data på utsläpp, punktkällor, markanvändning, verksamhet inom jordbruk, mm (Natur- vårdsverket, 2008c). Retentionen beräknades med hjälp av en numerisk modell för att få fram belastningen på havet, fördelat på källor. Beräkningarna gjordes primärt för drygt 1000 områden över Sverige och aggregerades sedan till större områden som vattendistrikt och havsbassänger. En motsvarande beräkning planeras för år 2012. Dessa beräkningar kan, om de jämförs över tiden, användas för att följa upp förändringar av olika sektorers utsläpp till vatten och hav. Att peka ut vilka styr- medel som orsakat förändringarna kan dock inte analyseras direkt ur datamateria- let, utan kräver ytterligare underlag.
Inom Naturvårdsverkets nationella miljöövervakning av sjöar och vattendrag övervakas årligen kemiska och biologiska egenskaper i ca 1000 sjöar samt ett 70- tal vattendrag36. Dessutom finns en omfattande regional miljöövervakning av vat- ten samt därutöver vattenvårdsförbundens övervakningsprogram. Sammantaget ger dessa mätprogram en översiktlig bild av miljösituationen i svenska vatten, men de kan inte användas för att följa upp effekterna av avgiftssystemet som sådant efter- som det inte annat än i undantagsfall går att hänföra uppmätta förändringar till enskilda åtgärder.
En slutsats av ovanstående är att dagens miljöövervakning och de samman- ställningar som görs av utsläpp och belastningar på nationell nivå ger viktig infor- mation om övergödningstillståndet i svenska vatten och hur utsläppen från olika sektorer förändras över tiden. Utsläppen beräknas med hjälp av en stor mängd data av olika slag, men uppgifter om åtgärder används inte specifikt i beräkningarna utom i vissa fall. Om man skulle vilja utvärdera effekten av avgiftssystemet i större skala så måste en sådan utvärdering baseras på statistiska uppgifter om vilka åtgär- der som genomförts och var de gjorts samt modellering av effekterna på vatten och hav i mer detaljerad skala. Detta är fullt möjligt att göra. Vissa initiativ i den rikt- ningen har gjorts; så har t ex Naturvårdsverket tagit fram den beräknade avskilj- ningen av kväve och fosfor i alla våtmarker som anlagts inom ramen för LB- programmet och LIP-programmet sedan mitten av 1990-talet (Naturvårdsverket, 2004, Brandt, M., m.fl. 2009). Sammanställningar av kommunernas inventeringar av teknikstatus för enskilda avlopp har också gjorts (Ryegård,A. m.fl., 2006), och de har utgjort underlag för beräkningar av hur utsläppen har förändrats.
7.4.3.2 TILLFÖRSEL AV KVÄVE OCH FOSFOR TILL HAVET
Inom programområde vatten inom ramen för den nationella miljöövervakningen finns ett delprogram där man mäter halter av en rad kemiska substanser, inklusive kväve och fosfor, vid 45 flodmynningsstationer. Dessa utgör tillsammans med data på vattenflöden dataunderlag för beräkningarna av den faktiska belastningen av kväve och fosfor till kusten. Det finns mätningar i alla de stora vattendragen, men för några av de mindre vattendragen och för kustområdena saknas mätdata och för dessa uppskattas belastningen med hjälp av arealspecifik belastning framtagen i
36
närbelägna övervakade vattendrag. Mätningarna täcker ca 82% av Sveriges totala yta och 85-90% av det totala vattenflödet från land37.
Dessa belastningsberäkningar görs årligen och redovisas till HELCOM med en eftersläpning på ett år. De omfattar inte någon källfördelning av belastningen och kan därför inte användas för att utvärdera hur åtgärder inom just avgiftssystemet påverkar de eventuella förändringar man kan se. Belastningen varierar ganska mycket mellan åren och för att utvärdera trender över tid görs flödesnormeringar av de uppmätta belastningarna.
Åtgärder i kusten som t ex musselodlingar och algskörd omfattas inte av något nationellt miljöövervakningsprogram och redovisas inte heller i ordinarie
HELCOM-rapporteringar. Effekten av dessa åtgärder måsta beräknas och doku- menteras för vidare diskussion inom HELCOM hur effekten av den typen av åtgär- der ska hanteras.
7.4.4 Sammanfattande bedömning
Avgiftssystemet kommer att ha behov av mekanismer för att kontrollera efterlev- naden av avgiftssystemet både på avgiftsmarknaden och åtgärdsmarknaden. Det behövs således en tillsynsmyndighet med tillsynsansvar, samtidigt som reglerade källor och utförare av kompensatoriska åtgärder behöver ha ett kontrollansvar för sin egen verksamhet. Det finns vidare ett behov av att finna lämpliga metoder både för övervakning av utsläpp från avgiftssystemets reglerade källor och uppföljning av att de kompensatoriska åtgärderna ger avsedd effekt.
Vi förespråkar att tillsyn och kontroll av verksamhetsutövare på avgiftsmark- naden utförs med tillämpning av en särskild avgiftslag som inkluderar ansvar och befogenheter för tillsynen. I första hand förespråkar vi dessutom att samma myn- digheter som idag ansvarar för tillsyn enligt miljöbalken också har tillsyn av de verksamheter som ingår i avgiftsmarknaden. Rapportering av utsläpp till den regle- rande myndigheten skulle kunna ske i den årliga miljörapporten. När det gäller kontroll av kompensatoriska åtgärder lägger vi inte något detaljerat förslag. För åtgärder inom jordbrukssektorn skulle länsstyrelsernas kontrollverksamhet för LB- åtgärder kunna nyttjas.
Övervakning av belastningen av kväve och fosfor på vatten och hav bör huvud- sakligen ske inom ramen för den befintliga nationella och regionala miljöövervak- ningen. Om man vill utvärdera avgiftssystemets effektivitet när det gäller att åstad- komma minskad belastning på havet så krävs särskilda insatser.