I detta avsnitt diskuteras dels vilka principer som ska tillämpas vid tilldelning av utsläppstak och hur tilldelningen ska gå till rent lagteknisk (se vidare underlagsrap- port 6346, bilaga 1, avsnitt 2.1.3).
Följande frågor bör besvaras:
• ska tilldelningen ske inom ramen för ett nationellt/regionalt tak? • vem har ansvar för tilldelningen?
• ska tilldelningen baseras på ansökan eller annan information? • vilken lagteknisk lösning ska väljas?
5.5.1.1 PRINCIPER
Vid utformningen av modell för tilldelning av individuella utsläppstak är en möj- lighet att utgå från det existerande nationella handelssystemet för koldioxid. I detta system sker tilldelningen genom en särskild lag och de i systemet ingående företa- gen ansöker om tilldelning av utsläppsrätter baserat främst på historiska utsläpp. Tilldelningen av utsläppstak sker inom ramen för en nationell fördelningsplan med
ett nationellt utsläppstak, en bubbla som inte får överskridas. För att få bedriva verksamhet måste de reglerade företagen kunna redovisa ett tillräckligt antal ut- släppsrätter, d.v.s det är ett tvingande system.
Som framgår av avsnitt 5.2 så bör utgångspunkten i ett inledande skede vara att det totala utsläppstaket för ett handelsområde är summan av de individuella taken. Den reglerande myndigheten är ansvarig för tilldelningen av utsläppstak; eventuellt med stöd av flera myndigheter som besitter expertis inom de olika branscherna.
Det krävs korrekt information om de reglerade enskilda verksamheterna för att det ska vara möjligt att sätta rättvisande utsläppstak. Denna information skulle eventuellt kunna extraheras från företagens miljörapporter, men för att få in likvär- dig från alla verksamhetsutövare så bedömer vi att det är lämpligt med ett ansök- ningsförfarande. Verksamhetsutövarna bör under loppet av en handelsperiod kunna ansöka om förändrad taknivå om förutsättningarna för verksamheten väsentligt har förändrats.
Vidare bör den reglerade myndigheten hålla ett register över alla reglerade ak- törer inom handelsområdet. Hur ett sådant register ska vara utformat kan variera beroende på hur många aktörer som finns inom handelsområdet. I sin enklaste form kan det vara en förteckning över alla reglerade verksamheter, inklusive uppgifter om anläggningsnummer, branschkod, kontaktperson, typ av verksamhet, utsläpps- tak, aktuellt utsläpp till recipient, mm. I en mer avancerad form kan man tänka sig att det är ett interaktivt system som kan kommunicera såväl aktörerna på avgifts- marknaderna som med andra system som Svenska Miljörapporteringsportalen (SMP) och andra databaser. Om systemet öppnas upp för handel mellan punktkäl- lor kan registret få en viktig funktion.
5.5.1.2 LAGTEKNISK LÖSNING
Flera olika lagtekniska lösningar för hur taken ska tilldelas redovisas i underlags- rapport 6446, bilaga 1, avsnitt 2.1.3 . De möjligheter som anges är:
- tilldelning genom prövning enligt miljöbalken - tilldelning genom en särskild avgiftslag
o tilldelning genom en särskild avgiftslag enligt en fördelningsplan o tilldelning genom en särskild avgiftslag inom ramen för åtgärds-
program knutna till en miljökvalitetsnorm
Den optimala lösningen ur kostnadseffektivitetssynpunkt är sannolikt tilldelning via en särskild avgiftslag enligt en fördelningsplan. Avgiftssystemet bygger på flexibilitet genom att utsläppstaket kan nås via egna åtgärder eller erläggande av avgift. Miljöbalken bygger i huvudsak på direkta regleringar utan utrymme för flexibilitet. Att tilldela utsläppstak med tillämpning av miljöbalken kan således innebära att man behöver ändra balkens bestämmelser om bl.a. allmänna hänsyns- regler, tillstånd, anmälan, tillstånds rättskraft, tillsyn, miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. Ett annat problem med att tilldela utsläppstak genom individuell prövning enligt miljöbalken är att det skulle kräva omprövning av samtliga till- stånd, vilket skulle vara mycket tids- och resurskrävande. Man kan förvänta sig att
en sådan process skulle ta lång tid att genomföra. Att reglera avgiftssystemet utan- för miljöbalken kan då åstadkomma den flexibilitet som avgiftssystemet kräver.
Tilldelning av utsläppstak med tillämpning av en särskild lag valdes vid inför- livandet av handelsdirektivet för koldioxid. Det kan därför vara värdefullt att se hur man inom handelslagstiftningen har hanterat tilldelningen av utsläppsrätter. Meto- diken skulle kunna innebära att regeringen eller lämplig myndighet inför varje handelsperiod fastställer en nationell fördelningsplan enligt vilken utsläppstak fördelas till deltagarna i avgiftssystemet. Även handelslagens hantering av frågor såsom medborgarnas grundlagsskyddade egendomsskydd samt möjligheten att överklaga tilldelningsbeslut skulle kunna tjäna som modell för avgiftslagen.
Ett ytterligare alternativ inom ramen för tilldelning genom en särskild avgifts- lag är att det sker inom vattenförvaltningens åtgärdsprogram. Avgiftssystemet skul- le kunna utformas för att nå det övergripande målet för belastningsreduktion, sam- tidigt som lokala miljökvalitetsnormer uppströms inte överskrids. Tilldelningen av utsläppstak skulle också kunna göras så att de samlade utsläppen minskar tillräck- ligt för att uppfylla, eller åtminstone bidra till att uppfylla, miljökvalitetsnormerna för kustvatten
Vår bedömning är att den mest lämpliga lagtekniska metoden för tilldelning av individuella utsläppstak är genom en separat avgiftslag. Vi bedömer inte att det är lämpligt att tilldela utsläppstak genom miljöbalken eftersom det skulle vara mycket tids- och resurskrävande och kräva genomgripande ändringar av centrala bestäm- melser i miljöbalken. Vad sedan gäller alternativen att använda en direkt fördel- ningsplan eller en genom ett åtgärdsprogram till en miljökvalitetsnorm vid kusten så bedömer vi att det mest flexibla förfarandet är en fördelningsplan. En sådan plan har fördelen att det går att fritt anpassa ambition och dimensionering av avgiftssy- stemet. Vi ser det som mycket komplicerat att fastställa en miljökvalitetsnorm som ska motsvara en given belastning från land över en längre kuststräcka. Miljösitua- tionen varierar avsevärt även över relativt korta kustavsnitt och belastningen måste därför styras mycket noggrant för att en given norm ska uppfyllas, något som be- gränsar flexibiliteten för avgiftssystemet. För öppna kuster har dessutom utsjöns vatten en dominerande påverkan på tillståndet vid kusten. Avgiftssystemet måste oavsett detta på något sätt beakta miljökvalitetsnormer både i sötvatten och kust (se avsnitt 7.2).
5.5.2 Hur länge ska taken gälla?
För att ligga i linje med vattenförvaltningen kan det vara lämpligt att nivåer på utsläppstak ska gälla under sex år. Det marina direktivet är synkroniserat med vat- tendirektivet, men ligger en sexårscykel efter; åtgärdsprogram ska finnas senast 2015 och god miljöstatus ska vara uppfyllt år 2020. BSAP är i huvudsak harmoni- serat med det marina direktivet; god ekologisk status ska vara uppnått 2021.
För att det ska vara möjligt att redan efter det första året av en sexårsperiod ta ut en avgift för utsläpp över utsläppstaket måste de individuella utsläppstaken ha beslutats senast den 31 december året innan sexårsperioden påbörjas. Det är vidare viktigt att berörda verksamheter tilldelas tak samtidigt för att få jämförbara under- lag för taken. Det bör vara möjligt för en verksamhetsutövare att när som helst
under perioden få sitt utsläppstak omprövat. Giltiga skäl kan vara förändrad verk- samhet eller produktionsnivå, ombyggnad för ny teknik, olyckshändelser m.m.
Som ett exempel skulle man kunna anta att avgiftssystemet utvecklas så att det kan införas den 1 januari 2016. Det innebär att såväl det samlade utsläppstaket som samtliga de individuella taken beslutas senaste vid utgången av 2015. Taken bör då gälla under perioden 1 januari 2016 – 31 december 2021.
5.5.3 Ska individuella utsläppstak kunna överklagas?
Tilldelningen av tak i avgiftssystemet skulle kunna påverka enskildas ekonomiska intressen och ett förbud mot att överklaga besluten kan anses strida mot Europa- konventionen för mänskliga rättigheter. Där fastslås att var och en ska ha rätt att få en tvist om sina civila rättigheter och skyldigheter prövad inför en oavhängig och opartisk domstol (se underlagsrapport 6346, bilaga 1, avsnitt 2.1.3.2). Detta innebär att beslut bör kunna överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. I handelslagen för koldioxid får tilldelningsbeslut överklagas hos miljödomstol. Detta kunde vara ett sätt att hantera överklaganden även för avgiftssystemet (se underlagsrapport 6346, bilaga 1, avsnitt 2.1.3.2).
Vi förespråkar således att tilldelning av individuella utsläppstak ska kunna överklagas till domstol, förslagsvis miljödomstol.
5.5.4 Sammanfattning
Tilldelning av utsläppstak bör i ett inledande skede ske för samtliga reglerade verk- samheter inom handelsområdet. I enligt med Naturvårdsverkets ursprungliga för- slag till avgiftssystem bör den reglerande myndigheten vara ansvarig för tilldel- ningen och för att få in likvärdig information från alla verksamhetsutövare så är det lämpligt att använda ett ansökningsförfarande. I övrigt bedömer Naturvårdsverket att:
• den mest lämpliga lagtekniska metoden för tilldelning av individuella ut- släppstak är genom en separat avgiftslag enligt en fördelningsplan. • att nivåer på utsläppstak ska gälla under sex år
• att tilldelning av individuella utsläppstak ska kunna överklagas till dom- stol.