Anskaffning av åtgärder i relation till lagstiftning

Det optimala scenariot kräver att åtgärder ska kunna anskaffas på ett flexibelt och icke tidskrävande sätt som innebär låga transaktionskostnader. Ur ett lagtekniskt perspektiv finns det två möjliga sätt att anskaffa åtgärder. Åtgärder kan anskaffas genom upphandling enligt lagen (2007:1091) om offentlig upphandling eller ge- nom ett bidragsförfarande (se underlagsrapport 6346, bilaga 1). I båda fallen före- slår Naturvårdsverket att budgivning tillämpas. Anskaffning genom upphandling ställer höga krav på beslutsunderlaget och själva upphandlingsprocessen samt in- nebär att leverantörerna har rätt att begära överprövning och skadestånd. Det finns därför en stor risk att en upphandling skulle blir administrativt tungrott med höga transaktionskostnader som följd. Vidare finns det en stor risk för att de grova be- lastningsschablonerna som Naturvårdsverket förordar att man använder för att bedöma en åtgärds effekt vid källan inte uppfyller de höga krav på noggrannhet i beslutsunderlaget som en överprövning innebär. Ett bidragsförfarande är troligen mindre omständligt tack vara lägre krav på beslutsunderlag och själva anskaff- ningsprocessen. Däremot kan det kollidera med EU:s statsstödsregler och det finns en risk att avgiften på avgiftsmarknaden (se kap 5) karakteriseras som en skatt pga. sämre koppling mellan avgiften och kostnaden för den kompensatoriska åtgärden. Detta bör dock utredas vidare. Ur lagteknisk synvinkel är det troligen bäst att åt- gärderna anskaffas genom ett bidragsförfarande, förutsatt att det inte kolliderar med EU:s stadsstödsregler och att avgiften kan definieras som en avgift, eftersom det troligen leder till lägre transaktionskostnader och ställer lägre krav på besluts- underlaget.

6.6.5 Sammanfattning

Anskaffningen av kompensatoriska åtgärder måste ske innan en första avgiftsnivå kan fastställas. Detta innebär att det behövs extra finansiering för detta i en upps- tartsperiod av systemet, innan avgifter hunnit betalas in för att täcka kostnaderna för de kompensatoriska åtgärderna. En generell rekommendation vid stora osäker- heter om åtgärdskostnader är att myndigheten börjar med att handla upp endast en viss andel av det totala utsläppstaket i form av kompensatoriska åtgärder, vilket minskar risken för att myndigheten anskaffar en större mängd än vad som kommer att efterfrågas. Beroende på hur efterfrågan sedan ser ut kan fler åtgärder anskaffas och avgiften kontinuerligt justeras efter ny information.

Naturvårdsverket anser att omvänd auktionering kan vara ett intressant verktyg för att välja ut de mest kostnadseffektiva åtgärderna på åtgärdsmarknaden. Experi- mentresultaten visar att differentierad ersättning skulle kunna ge högre kostnadsef- fektivitet än enhetlig ersättning, men fortsatt utredning angående omvänd auktione-

ring bör göras för att få ökade kunskaper om hur markägare och verksamhetsutöva- re kan tänkas agera i verkligheten, vilket är nödvändigt för att dra slutsatser om hur en omvänd auktionering bäst skulle kunna utformas.

Ur ett lagtekniskt perspektiv skulle det vara att föredra att åtgärderna på åt- gärdsmarknaden anskaffas genom ett bidragsförfarande istället för ett upphand- lingsförfarande under lagen om offentlig upphandling. Detta gäller dock under förutsättning att det inte kolliderar med EU:s stadsstödsregler och fortsatt utredning krävs därför innan detta kan fastläggas med säkerhet.

6.7 Sammanfattande bedömning

Naturvårdsverket föreslår att sektorer, eller delar av sektorer, som kan ingå på åt- gärdsmarknaden enbart omfattar de verksamheter som inte i ett första skede regle- ras med ett utsläppstak, d.v.s. jordbruk, dagvatten, vattenbruk, enskilda avlopp, skogsbruk, reningsverk (< 2 000 pe), industrier (ej pappers- och massaindustri). Utöver dessa kan även åtgärder i kustvattnen ingå på åtgärdsmarknaden.

Naturvårdsveket föreslår att man lägger restriktioner på vilka åtgärder som kan utgöra en kompensatorisk åtgärd så att det enbart omfattar åtgärder som kan verifi- eras och för vilka det går att beräkna belastningseffekten till havet på ett tillräckligt tillförlitligt sätt. I tabell 6.1 presenteras vilka åtgärder Naturvårdverket bedömer kan uppfylla dessa villkor på kort sikt. Det förutsätter dock att resurser satsas för att ytterligare utveckla belastningsschabloner för dessa åtgärder.

Då det gäller hur åtgärders effekter vid källan ska bedömas förordar Natur- vårdsverket att schabloner utvecklas inledningsvis och används. För att beräkna åtgärdens belastningseffekt till havet behöver man ta hänsyn till retention i sjöar, vattendrag och mark. För att beräkna retention i sjöar och vattendrag föreslås att de retentionsschabloner som SMHI tagit fram inom ramen för Naturvårdsverkets be- räkningar till HELCOM används. Naturvårdsverket anser att de på kort sikt har en tillräckligt god noggrannhet för ett avgiftssystem, men att man på längre sikt behö- ver ta fram retentionsdata med bättre geografisk upplösning. Beräkningar för mark- retention bör utvecklas. För kväve har markretentionen i södra Sverige beräknats till ca 20% och den är således inte försumbar. Det saknas idag schabloner för denna retention som kan användas på lokal skala.

Naturvårdsverket förordar att befintliga bidragssystem som ger ersättning till åtgärder för att minska övergödning anpassas så att de kan fungera tillsammans med avgiftssystemet eller, om inte detta är möjligt, tas bort. Innan man kan ta ställ- ning till om det är lämpligt att förändra eller ta bort ersättningarna för minskat växtnäringsläckage i landsbygdsprogrammet måste konsekvenserna av detta analy- seras.

Det är nödvändigt att anskaffningen av kompensatoriska åtgärder sker innan en första avgiftsnivå kan fastställas. Detta innebär att det behövs extra finansiering för detta i en uppstartsperiod av systemet. En generell rekommendation är att myndig- heten börjar med att handla upp endast en viss andel av det totala utsläppstaket i form av kompensatoriska åtgärder, vilket minskar risken för att myndigheten an- skaffar en större mängd än vad som kommer att efterfrågas. Beroende på hur

efterfrågan sedan ser ut kan fler åtgärder anskaffas och avgiften kontinuerligt juste- ras efter ny information.

Naturvårdsverket anser att omvänd auktionering som verktyg för att välja ut de mest kostnadseffektiva åtgärderna på åtgärdsmarknaden bör utredas vidare. Expe- rimentresultaten visar att differentierad ersättning skulle kunna ge högre kostnads- effektivitet än enhetlig ersättning, men fortsatt utredning angående omvänd auktio- nering bör göras för att få ökade kunskaper om hur markägare och verksamhetsut- övare kan tänkas agera i verkliga situationer.

Ur ett lagtekniskt perspektiv förordar Naturvårdsverket att åtgärderna på åt- gärdsmarknaden anskaffas genom ett bidragsförfarande istället för ett upphand- lingsförfarande under lagen om offentlig upphandling. Detta gäller dock under förutsättning att det inte kolliderar med EU:s stadsstödsregler och fortsatt utredning krävs innan detta kan fastläggas med säkerhet