7 Systemövergripande frågor
7.2 Hur stort bör ett handelsområde vara? 1 Inledning
Ur kostnadseffektivitetssynpunkt bör den geografiska omfattningen av ett handels- område inom avgiftssystemet vara så stort som möjligt. Ju större området är, desto fler reglerade källor och desto fler utförare av kompensatoriska åtgärder förväntas finnas. Ju fler aktörer som finns i ett område, desto större skillnader i åtgärdskost- nader kan man förvänta sig finna både inom och mellan olika sektorer. Det här innebär att de potentiella kostnadseffektivitetsvinsterna förväntas öka när handels- området utvidgas geografiskt. Det finns dock naturvetenskapliga, juridiska och ekonomiska förutsättningar, som sätter gränser för hur stort eller hur litet ett han- delsområde kan vara. Dessa förutsättningar diskuteras i avsnitten nedan.
7.2.2 Naturvetenskapliga förutsättningar
Ur naturvetenskaplig synpunkt innebär ett stort handelsområde sannolikt större variation i effekterna av de åtgärder som genomförs på åtgärdsmarknaden samt att utsläppsminskningarna kommer att geografiskt fördelas på ett annat sätt än vid många små handelsområden. Då avgiftssystemet har som syfte att minska belast- ningen till hela havsbassänger så har detta ingen större betydelse ur den aspekten. Om man däremot även vill att avgiftssystemet ska bidra till att lokalt förbättra kustvattenmiljön i vissa områden ger ett stort handelsområde sämre styrkraft mot just dessa områden. På samma sätt innebär ett större handelsområde en ökad risk för att åtgärder inte styrs mot vattenförekomster med sämre än god miljöstatus och att det därigenom blir svårare att uppfylla miljökvalitetsnormerna i inlandsvatten och vid kusten (se vidare avsnitt 7.3).
7.2.3 Juridiska förutsättningar
En av de juridiska aspekter som kan komma att påverka den geografiska utform- ningen vad gäller marknader för kväve och fosfor är distinktionen mellan skatt och avgift i statsrättslig bemärkelse. För att avgiftssystemet ska kunna fungera på ett flexibelt sätt är det önskvärt att avgiften definieras som en avgift även i juridisk bemärkelse, se underlagsrapport 6346, bilaga 1. För att en avgift ska betecknas som en avgift i statsrättslig bemärkelse krävs i allmänhet en specifik motprestation till den enskilde från det allmänna, i vissa fall har dock en kollektiv motprestation räckt för att pålagan ska betecknas som en avgift. Med största sannolikhet krävs någon form av geografisk avgränsning av det föreslagna avgiftssystemet för att det ska finnas ett samband mellan avgiftsbetalare och en kollektiv motprestation. Det kan vara så att det räcker med en avgränsning som följer vattnets avrinning till havet, exempelvis vattendistrikten, för att sambandet mellan avgift och motpresta- tion ska bli tydlig.
7.2.4 Ekonomiska förutsättningar
Resultaten från den ekonomiska analysen (se underlagsrapport 6346, bilaga 2) visar att det finns åtgärdskostnadsbesparingar att göra genom införandet av ett avgiftssystem även på en mycket begränsad geografisk skala; Söderköpingsåns avrinningsområde.
Samma ekonomiska analys visar att då målet för norra delen av Södra Öster- sjön sätts så att belastningen av kväve och fosfor ska reduceras med 10 procent från vart och ett av de fem huvudavrinningsområden som ingår i området uppgår den totala åtgärdskostnaden till 5,8 miljoner kr/år. En total belastningsreduktion på 75 ton kväve och 7 ton fosfor nås. När motsvarande belastningsredutkion ska nås och hela området inkluderas i samma handelsområde är kostnaden 3,7 miljoner kr, vilket innebär en kostnadsbesparing på drygt 2 miljoner kr/år. Att uppnå motsva- rande belastningsreduktion när hela Södra Östersjöns vattendistrikt inkluderas i samma handelsområde kostar 3,1 miljoner kr.
Det är inte den geografiska ytan i sig som avgör vilka vinster som kan göras utan det är antalet och typen av verksamheter i det geografiska området som påver- kar möjligheten att utforma en marknad för kväve och fosfor på ett begränsat om- råde. Om det inte finns några verksamheter som är lämpliga att reglera i ett område så finns det inte heller några förutsättningar för en marknad för kväve och fosfor eftersom det inte kommer att finnas någon efterfrågan på kompensatoriska åtgär- der.
IMA Miljöekonomi, har på uppdrag av Naturvårdsverket tagit fram en rapport (IMA Miljöekonomi, 2010) där bland annat olika geografiska utformningar av handelsområden för utsläpp av kväve och fosfor i södra Sverige har analyserats. Utgångspunkten i respektive analys är de svenska preliminära kväve- och fosforbe- tingen enligt BSAP. Utifrån strikt kostnadseffektivitetssynpunkt, är det optimala att ha en marknad för utsläpp av kväve och fosfor för hela södra Sverige. De totala belastningsminskningarna som BSAP innebär kan då nås till en årlig kostnad av 936 miljoner kr. Problemet är att en marknad för hela södra Sverige utan restriktio- ner på belastningsminskningar från olika områden innebär att målen för respektive
bassäng inte alltid uppfylls. Eftersom vår utgångspunkt har varit att avgiftssystemet främst syftar till att bidra till att nå, och inte uppfylla, betingen enligt BSAP, som avser hela havsbassänger, behöver detta inte vara ett problem.
Om betingen för respektive bassäng är i fokus är det mest optimala att utforma marknader för kväve och fosfor där den geografiska indelningen följer de tre södra havsbassängerna; Egentliga Östersjön, Öresund och Kattegatt. Vid denna geogra- fiska indelning nås de preliminära BSAP-betingen för respektive havsbassäng till en årlig kostnad av totalt 1,8 miljarder kr enligt IMA Miljöekonomi.
Eftersom Sverige är indelat i fem vattendistrikt med en vattenmyndighet i re- spektive distrikt kan det innebära en kostnadsbesparing om handelsområdena följer vattendistriktens indelning, eftersom det då kan vara möjligt att utnyttja befintlig administration vid de olika vattenmyndigheterna. När marknader för kväve och fosfor utformas efter de tre södra vattendistrikten (betinget för Egentliga Östersjön delas mellan Norra och Södra Östersjöns vattenmyndigheter) innebär det, enligt IMA Miljöekonomi att de totala belastningsminskningarna enligt BSAP nås till en total kostnad av 2 miljarder kr årligen. Denna kostnadsökning på 200 miljoner kr årligen som en indelning i vattendistrikt innebär jämfört med en indelning i havs- bassänger bör vägas mot de kostnadsbesparingar som det innebär att utnyttja be- fintlig administration. Återigen nås dock inte betingen enligt BSAP för respektive bassäng.
Det föreslagna avgiftssystemet kräver stora informations- och kommunika- tionsinsatser från den reglerande myndigheten till både utförare av kompensatoris- ka åtgärder och till verksamheter som regleras med utsläppstak. Troligtvis så kan marknader på mindre geografiska områden medföra att det blir lättare att förankra och skapa förtroende för det föreslagna avgiftssystemet i och med att aktörerna i området kan sprida erfarenheter till varandra. Å andra sidan kan det innebära stor- driftsfördelar vad gäller kommunikations- och informationsinsatser i ett större geografiskt område.
Vad gäller administrationen av det föreslagna avgiftssystemet när det väl har införts innebär, med största sannolikhet, mindre och därmed fler handelsområden större administrativa kostnader vad gäller insamling av avgifter och anskaffning av kompensatoriska åtgärder. Ju fler marknader det finns, desto fler omvända auktio- neringar för kompensatoriska åtgärder måste genomföras med allt vad det innebär i form av informationskostnader och bedömning och rangordning av åtgärder. Ju färre marknader, och därmed färre administrativa enheter, desto mer specialist- kompetens kan man uppnå vilket innebär att man kan hålla nere de administrativa kostnaderna. Här syftas exempelvis på den tid som en handläggare lägger ner på att bedöma ett projektförslag för en kompensatorisk åtgärd.
Eftersom myndigheten fungerar som mäklare mellan reglerade källor och utfö- rare av kompensatoriska åtgärder påverkas inte verksamhetsutövarnas kostnader nämnvärt av storleken på handelsområdet.
7.2.5 Sammanfattande bedömning
Vår utgångspunkt har varit att avgiftssystemet ska vara ett kostnadseffektivt styr- medel som ska bidra till att uppnå de preliminära betingen för kväve och fosfor
enligt BSAP. Med denna utgångspunkt är det mest optimala att skapa ett gemen- samt handelsområde för de geografiska områden som belastar de aktuella havsbas- sängerna inom BSAP. De ekonomiska analyser som har genomförts inom ramen för detta uppdrag, och även de som genomfördes inom det förra uppdraget (Natur- vårdsverket, 2008b), visar att de potentiella kostnadseffektivitetsvinsterna ökar när den geografiska skalan ökar. Dock finns det vissa juridiska och naturvetenskapliga begränsningar som innebär att den geografiska skalan för ett handelsområde måste begränsas.
Enligt de juridiska förutsättningarna krävs att den geografiska skalan för ett av- giftssystem begränsas så att det finns en tydlig koppling mellan avgiftsbetalningen och samhällets motprestation. En avgränsning av handelsområden motsvarande de nuvarande vattendistrikten bedöms uppfylla kraven. Vad gäller de administrativa kostnaderna finns det kostnadsbesparingar att göra när ett större geografiskt områ- de ingår i ett handelsområde jämfört med att ha flera mindre handelsområden. Den geografiska skalan för ett handelsområde kan komma att begränsas relativt kraftigt beroende på hur införandet av avgiftssystemet förhåller sig till vattenförvaltnings- förordningen32: Det gäller särskilt vilken hänsyn som måste tas till miljökvalitets- normerna för vatten vid fördelning av utsläppstak och genomförande av kompensa- toriska åtgärder (se även avsnitt 7.3).
Med tanke på utgångspunkten med avgiftssystemet och utifrån de förutsätt- ningarna som finns har Naturvårdsverket bedömt att det är lämpligt att avgiftssy- stemet införs i tre handelsområden vilka följer utformningen av de tre södra vatten- distrikten som visas i figur 7.1. Det förutsätter att problemet med beaktandet av miljökvalitetsnormerna för vatten kan lösas.
Figur 7.1 Karta över de tre södra Vattendistrikten i Sverige (Källa: Vattenmyndigheten)
32