5.3 Vilka verksamheter är möjliga att reglera? 1 Inledning
5.3.4 Befintliga källor – diffusa källor
5.3.4.1 JORDBRUK
Jordbruket är den största källan för belastningen av kväve och fosfor på Östersjön. Av tabell 5.5 framgår utsläpp och belastning för de tre avrinningsdistrikt som be- rörs av BSAP-betingen:
Tabell 5.5 Utsläpp till vatten vid källan och belastning på havet av kväve och fosfor från jordbruk (antropogen del) avseende år 2006 från de avrinningsområden som berörs av BSAP. Källa: Naturvårdsverket 2008 c.
Kväve (ton) Fosfor (ton)
Vid källan Till havet Vid källan Till havet
Eg Östersjön 15 000 8 600 380 210 Öresund 4 300 3 100 - - Kattegatt 15 100 9 700 - -
Det finns drygt 50 000 jordbruksföretag i de tre svenska BSAP-områdena (Jordbruksverket/SCB, 2009). Endast de 400 största djurföretagen är tillståndsplik- tiga enligt uppgifter i SMP18, varav ca 250 utgörs av företag för grisar, nötkreatur
eller hästar. Resten är fjäderfäanläggningar utan spridningareal. Antalet anmäl- ningspliktiga verksamheter är betydligt fler, men vi har inte kunnat få fram någon uppgift om antalet. Villkoren i tillståndsbesluten är inriktade mot specifika åtgärder och inga företag har villkor på utsläpp till vatten. Jordbrukets växtnäringshushåll- ning regleras huvudsakligen av generella föreskrifter (se underlagsrapport 6346, bilaga 1, avsnitt 2.1.1.4). Jordbruksverkets föreskrifter har reviderats under år 2009 för att bättre harmonisera med EU:s nitratdirektiv och för att inkludera vissa av de åtgärder som föreslås inom BSAP-uppdraget.
Det saknas idag verktyg för att noggrant beräkna utsläpp av kväve och fosfor från ett enskilt jordbruksföretag. De anläggningar som idag har krav på sig att re- dovisa utsläpp i miljörapporter använder sig av schabloner som endast tar hänsyn till ett fåtal antal faktorer. Läckaget beror både på naturliga förutsättningar och på brukandet. För fosfor är det främst de naturliga faktorerna som modelleras. Inom jordbruksrådgivningen används ett beräkningsprogram, STANK in Mind19, som kan beräkna kväveläckage men som främst är anpassat för att bedöma effekten av vissa åtgärder. För fosfor saknas motsvarande verktyg helt. De modellverktyg som idag används för att beräkna läckage på regional och nationell nivå är forsknings- verktyg som är svåra att använda på gårdsnivå. Kravet på att kunna uppskatta jord- brukets läckage av kväve och fosfor med tillräcklig noggrannhet för enskilda verk- samhetsutövare kan därför inte anses vara uppfyllt.
Ett alternativ till att använda en beräkningsmodell som tar hänsyn till alla na- turliga och antropogena faktorer som påverkar läckaget skulle kunna vara att be- skriva läckaget i form av aktiviteter och åtgärder (Collentine (2005).Utsläppstaket för ett givet jordbruksföretag skulle kunna definieras som att alla lagstiftade åtgär- der genomförs samt dessutom ytterligare några väl specificerade aktiviteter. Dessa ytterligare åtgärder skulle kunna vara sådana man idag kan söka miljöersättning för inom ramen för landsbygdsprogrammet. Alla åtgärder över grundkraven enligt gällande rätt samt eventuella tillståndsvillkor skulle kunna ge poäng och kunna kombineras på olika sätt för att nå utsläppstaket. För att kunna beräkna vilken av- gift ett jordbruksföretag ska betala så krävs dock att ansatta poäng kan räknas om till kilo eller ton, vilket idag inte är möjligt.
En variant av ett aktivitetsbaserat avgiftssystem är att lägga avgift på en speci- fik typ av brukande, t ex odling av en viss gröda eller hållande av ett visst djurslag. Ett sådant system skiljer sig dock principiellt från hur avgiften är tänkt att utformas inom andra sektorer. Att sätta avgift på en produktionsform inom jordbruket kan uppfattas som att man försöker styra ett beteende och inte bara minska utsläppen. Detta skulle kunna innebära att avgiften definieras som en skatt (se underlagsrap- port 6346, bilaga 1, avsnitt 2.2). De praktiska möjligheterna med aktivitetsbaserade avgiftssystem för diffusa källor bör undersökas vidare.
18
Svenska MiljörapporteringsPortalen, https://smp2.naturvardsverket.se/
19
Vår bedömning är att det på kort sikt är mycket svårt att sätta utsläppstak på jordbruket. Den huvudsakliga orsaken är att det idag saknas verktyg för att nog- grant beräkna utsläppen av kväve och fosfor från ett enskilt jordbruksföretag. För att möjliggöra en reglering av utsläppsnivåerna skulle det krävas en utveckling av beräkningsmodeller som kan ta hänsyn till ett större antal lokalspecifika parametrar än vad nuvarande verktyg klarar av. Dessutom behövs det sannolikt en noggranna- re kontroll av brukandet liksom av markförhållandena för att få tillräckligt detalje- rade indata till modellerna. På lång sikt bör detta vara möjligt att åstadkomma, men med betydande kostnader som följd. Kostnaden för en sådan FoU bör dock inte enbart belasta avgiftssystemet utan kan vara motiverad av andra syften som miljö- målsuppföljning och internationell rapportering.
Eftersom jordbruket är en viktig utsläppskälla så innebär dessa brister en be- gränsning av avgiftsmarknaden. På sikt är det nödvändig att reglera jordbruket, åtminstone i ett nationellt avgiftssystem, om detta ska kunna bidra med stora be- lastningsreduktioner. För att kunna bedöma om detta är lämpligt måste först en analys göras av vilka konsekvenser och kostnader en sådan reglering skulle kunna få. En sådan analys kan göras först när den konkreta utformningen av alla delar i systemet finns beskrivna.
5.3.4.2 SKOGSBRUK
Växande skog är en effektiv sänka för näringsämnen och läckagen är därför små. Per ytenhet är kväveläckaget från skogsmark i genomsnitt mindre än 5% av det från jordbruksmark och för fosfor är proportionen likartad. Men eftersom skog täcker stora arealer så blir belastningen ändå relativt stor. Den dominerande delen av skogsmarkens förluster av kväve och fosfor räknas som naturligt bakgrunds- läckage som inte är möjligt att åtgärda. Den antropogena delen av förlusterna, dvs de som härrör från skogsbruket, härrör från:
- hyggen inkl markberedning - skogsgödsling
- körskador i och vid vattendrag mm
Skogsbrukets utsläpp av kväve och fosfor inom BSAP-området uppgick enligt beräkningar för 2006 anges i tabell 5.6.
Tabell 5.6 Belastningen av kväve och fosfor på vatten (vid källan) och hav från skogs- bruk, år 2006. Källa: Naturvårdsverket 2008 c.
Kväve (ton/år) Fosfor (ton/år
Vatten Hav Vatten Hav
Egentliga Östersjön 600 300 <10 >10 Öresund <50 < 50 <10 < 10
Kattegatt 800 600 <10 <10 Totalt 1 400 900 <10 < 10
Belastningarna angivna tabellen underskattar sannolikt skogsbrukets påverkan eftersom den enbart omfattar läckaget från hyggen. Men den visar att skogsbruket är en relativt stor källa för kväve och en liten för fosfor. Det finns schabloner för
näringsläckage från hyggen och från skogsgödsling. Däremot är kunskapen mycket ofullständig om effekterna av de föreskrivna hänsynen i skogsbruket samt olika åtgärder som kan vidtas för att minska läckaget. Det är därför svårt att med nuva- rande kunskap sätta utsläppstak för skogsbruket samt att definiera läckaget vid bästa möjliga teknik.
Vår bedömning är att skogsbruket inte är en lämplig sektor att ingå i avgifts- marknaden på kort sikt och sannolikt inte heller på lång sikt. Det finns stora brister vad gäller kunskapen om hur mycket av läckaget från hyggen som verkligen når sjöar och vattendrag samt effekter av åtgärder för att minska läckaget. Detta gäller både kväve och fosfor. För att kunna reglera denna sektor med avseende på utsläpp till vatten skulle det krävas obligatoriska övervakningssystem för vatten på före- tagsnivå samt bättre uppgifter om skogsgödsling. Dessutom krävs en omfattande forskningsverksamhet för att klarlägga effekten av olika åtgärder.
5.3.4.3 DAGVATTEN
Dagvatten är en relativt stor belastningskälla för Östersjön. År 2006 var belastning- en på havet inom BSAP-området ca 1 200 ton kväve och 100 ton fosfor om man räknar bort den andel som leds via de kommunala reningsverken. Dagvatten från tätorter räknas som en diffus källa och det finns idag schablonbaserade beräkningar för alla tätorter med en befolkning på mer är 200 invånare. Dagvatten kommer från diffusa källor som gator, vägar, hustak och andra hårdgjorda ytor. Kommunerna har, liksom Trafikverket, ett huvudansvar för åtgärder. Utsläppen sker på många ställen och det saknas lagstadgade krav på övervakning av belastningen. Kunska- pen och effekten av olika åtgärder är också begränsad. Det finns därför inga förut- sättningar för att i nuläget reglera hanteringen av dagvatten inom ramen för avgifts- systemet.
Vår bedömning är att det på kort sikt är svårt att sätta utsläppstak på dagvatten.. För att kunna reglera denna källa skulle det behövas ett utbyggt övervakningssy- stem för lokalt omhändertaget dagvatten i alla tätorter samt rapporteringsskyldighet för detta. Med tanke på den stor mängden utsläppspunkter skulle detta sannolikt ställa sig mycket dyrbart. Dessutom skulle det behövas en kartering av de arealer som avvattnas samt en bedömningsgrund för förluster av kväve och fosfor från dessa områden. De sist nämnda förutsättningarna finns idag till viss del. Trots detta kan dagvattenhantering sannolikt inte heller inkluderas i avgiftsmarknaden på lång sikt.
5.3.5 Sammanfattning
Naturvårdsverket anser att det är möjligt att i ett första steg sätta utsläppstak för avloppsreningsverk dimensionerade för mer än 2000 pe samt massa- och pappers- industriföretagen. Dessa sektorer står för ett sammanlagt årligt utsläpp till vatten av 14 500 ton kväve och 340 ton fosfor, vilket motsvarar ca 20 % av de totala antro- pogena utsläppen av kväve och fosfor inom BSAP-området. Andelen 20 % gäller i grova drag även för de enskilda havsbassängerna samt för belastningen på havet.
Vi bedömer vidare att utöver dessa utsläppskällor bör hela eller delar av följan- de sektorer kunna tas in i avgiftssystemet på längre sikt; nämligen mindre
kommunala reningsverk (200-2000 pe), järn- och stålindustri, kemisk industri, fiskodlingar och raffinaderier. Om även dessa källor inkluderas skulle avgiftsmark- nadens storlek, mätt som utsläpp, öka med 3 - 4 % för kväve och fosfor. Om man vill utöka avgiftsmarknaden väsentligt mer än så måste också åtminstone delar av jordbruket förses med utsläppstak. För att detta ska vara möjligt krävs ett omfat- tande FoU-arbete för att ta fram förbättrade system för att fastställa utsläppstak och beräkna utsläppen på lokal nivå, med betydande kostnader som följd. Sektorerna skogsbruk, enskilda avlopp, dagvatten, gruvor och deponier bedömer vi som svåra eller olämpliga att inkludera på avgiftsmarknaden även på lång sikt.