Befintliga strukturer för handelssystem

Marknader för vattenkvalitet är för närvarande under diskussion i flera länder. I USA har flera olika typer av marknader för vattenkvalitet införts i en rad olika delstater. Förutom i USA förekommer enstaka liknande system i Australien (för närsalter och salthalter), Kanada (närsalter) och i Nederländerna (hantering av stallgödsel). Dessa handelssystem har varit olika framgångsrika; när det gäller antalet handelstransaktioner har den australiensiska marknaden för salthalt fungerat tillfredsställande, liksom marknaden för stallgödsel i Nederländerna samt en del av de befintliga systemen i USA, men i de allra flesta fall har handelsaktiviteten varit relativt låg. Detta är ett problem om kostnadseffektivitetsvinster uteblir. På grund av de varierande resultaten finns anledning att fundera på hur ett marknadssystem för vattenkvalitet kan utformas för att underlätta att kostnadseffektiva transaktioner verkligen kommer till stånd.

9.3.1 Olika typer av marknadsstrukturer

De befintliga handelssystemen för olika typer av miljöproblem kan delas in på olika sätt, och en intressant indelning utgörs av de olika typerna av marknadsstruk- turer som utformats och prövats. I en studie av Woodward och Kaiser (2003) ges en överblick över vilka olika typer av marknadsstrukturer som tillämpas för han- delssystem för olika typer av miljöproblem idag. Fyra huvudsakliga marknads- strukturer kan identifieras;

1. Marknad för en homogen vara 2. Bilaterala förhandlingar

3. Mellanhand i form av en ”bank”

4. Möjligheter för en källa att vidta kompensatoriska åtgärder 9.3.1.1 MARKNAD FÖR EN HOMOGEN VARA

Marknader såsom exempelvis aktiemarknaden är på många sätt läroboksidealet av en marknad. Köpare och säljare möts i ett allmänt forum, priser observeras och enhetliga varor köpes och säljes mellan aktörerna. Vid varje tillfälle råder ett unikt marknadsjämviktspris så att alla intresserade parter kan gå in på marknaden för att köpa eller sälja på marginalen till det givna marknadspriset.

Alla varor och tjänster kan dock inte säljas på en sådan typ av marknad. En vik- tig egenskap hos en vara på en sådan marknad är homogenitet, dvs en enhet av varan från en specifik aktör uppfattas som precis likadan som en enhet såld av någon annan aktör på marknaden. Denna homogenitet minskar inte bara informa- tionskostnaderna utan innebär också att aktörerna inte avslöjar mycket av sin verk- samhet när man genomför transaktionen.

Handelssystem för luftkvalitet tar ofta formen av denna typ av marknad. I han- delssystemet för SO2 uppnåddes homogenitet genom ett beslut om att behandla alla

SO2 utsläpp lika, oberoende av vilken geografisk placering eller från vilken typ av

källa utsläppen härrör. Detta ledde till en mycket likvid marknad där utsläppsrät- tigheter byter ägare till mycket liten kostnad.

9.3.1.2 BILATERALA FÖRHANDLINGAR

Bilaterala förhandlingar är vanligt när köpare ställs inför olika typer av säljare och när varan inte är fullständigt homogen utan den kan skilja sig mellan olika typer av säljare. Ett exempel skulle kunna vara markanden för begagnade bilar; bilköpare måste välja mellan en rad olika bilar där alla har olika egenskaper. Det är svårt och relativt kostsamt att få information om varje enskild bil. Till följd av detta karaktä- riseras denna marknad ofta av bilaterala förhandlingar så att köparen personligen kan inspektera bilen och att parterna kan förhandla om priset. Detta innebär att kostnaderna för information och upprättande av kontrakt är relativt höga i jämfö- relse med den föregående typen av marknad, men dessa transaktionskostnader är till stor del oundvikliga. Det är vanligt att mäklare kommer att spela en stor roll på denna typ av marknad (jämför fastighetsmarknaden) för att underlätta kontakterna mellan köpare och säljare. Denna form av marknadsstruktur är vanligt förekom- mande bland de handelssystem för vattenkvalitet som implementerats i USA, ex- empelvis i ”Fox River” programmet i Wisconsin och i ”Kalamazoo” programmet i Michigan.

9.3.1.3 MELLANHAND I FORM AV EN ”BANK”

I denna marknadsstruktur bryts den direkta länken mellan köpare och säljare av en mellanhand och staten eller någon annan myndighet agerar som en form av ”bank” genom att betala för utsläppsreduceringar och sedan sälja dessa vidare (ofta till ett fast pris) till utsläppskällor som behöver överskrida sin tillåtna mängd av belast- ning. En mellanhand i form av bank skiljer sig från en mäklare på en bilateral marknad genom att alla länkar angående ett direkt kontrakt mellan köpare och säljare elimineras. Detta innebär att både köpare och säljare endast har kontakt med mellanhanden.

Denna marknadsstruktur skulle kunna liknas vid den som råder för åter- försäljare av varor. Ett exempel kan vara paketen av en viss typ av köttfärs i affä- ren, som har samma kvalitet och samma pris. Köttfärsen kan dock ha köpts in från ett stort antal producenter, till olika priser. Dagligvaruhandeln omvandlar alltså en inköpt vara med olika pris och kvalitet till en homogen produkt som säljs till ett enhetligt pris. Mellanhanden minskar därmed de kostnader som skulle uppstå för att uppsöka information och för att skriva kontrakt i det fallet köpare och säljare direkt skulle förhandla med varandra. Denna marknadsstruktur återfinns också bland de befintliga handelssystemen i USA, exempelvis när det gäller handeln mellan punktkällor och diffusa källor i ”Tar Pamlico Basin” i North Carolina, ”Great Miami River Trading Program” i Ohio och i programmet som etablerats för ”Rahr Malting Company” i Minnesota.

9.3.1.4 MÖJLIGHETER FÖR EN UTSLÄPPSKÄLLA ATT VIDTA KOMPENSATORISKA ÅTGÄRDER

Den sista strukturen som kan räknas till en form av marknadsbaserat styrmedel för att uppnå bättre vattenkvalitet är en form som egentligen inte nödvändigtvis inklu- derar möjligheter till handel. Detta alternativ tillåter källor att reducera sina utsläpp på icke-standardiserade sätt, även utanför verksamheten i fråga. Detta innebär att man erbjuder en möjlighet för ett företag att möta vattenkvalitetsmål genom att reducera utsläpp genom någon form av kompensatorisk åtgärd.

9.3.1.5 FÖRDELAR OCH NACKDELAR MED DE OLIKA MARKNADSSTRUKTURERNA

Det finns olika fördelar och nackdelar med samtliga typer av marknadsstrukturer och det är många olika aspekter som påverkar vilken marknadsstruktur som till slut utformas för ett specifikt miljöproblem. Valet av marknadsstruktur beror delvis på vilka mål politiker eller myndigheter ser med systemet. Exempel på olika mål kan vara:

a) uppnå fastlagda målsättningar om miljökvalitet

b) minimera den totala samhällskostnaden för att uppnå målet

c) strävan efter att flytta över riskerna och ansvaret från myndigheter till aktörer d) minimera transaktionskostnaderna för aktörerna som deltar i programmet e) minimera både myndighetens och marknadsaktörernas kostnader för att initiera systemet.

Ingen marknadsstruktur kan till fullo uppfylla samtliga dessa mål på ett tillfreds- ställande sätt och vilken struktur som väljs beror därför på vilka mål som den be- rörda myndigheten ser som de mest viktiga. Medan de två förstnämnda målen ofta ligger till grund för beslutet att välja just ett marknadsbaserat system som styrme- del kan de senare i hög grad påverka valet av marknadsstruktur för ett handelssy- stem. Om ett uttalat mål är att i högre utsträckning flytta över riskerna från myn- digheten till marknadsaktörerna kommer myndighetens roll i den marknadsstruktur som utformas förmodligen att tonas ner och de verksamheter som bidrar till utsläp- pen blir de huvudsakliga aktörerna. Om ett mål är att minska transaktionskostna- derna i första hand för aktörerna som ska handla med varandra kan det finnas an- ledning att myndigheten går in och tar på sig en del av transaktionskostnaderna för att främja att transaktioner kommer tillstånd. Om det däremot är viktigt att även minimera myndighetens transaktionskostnader tonas myndighetens roll som aktör på marknaden ner.

Vilken marknadsstruktur som är lämpligast i en viss situation beror också till stor del på miljöproblemets naturvetenskapliga karaktär och vilken typ av utsläpps- källor som orsakar problemet (se avsnitt 9.2.3 ovan om skillnader mellan handels- system för utsläpp till luft respektive vatten). Om dessa strukturer analyseras ut- ifrån skillnaderna mellan miljöproblemens olika naturvetenskapliga egenskaper kan man konstatera att den förstnämnda ”ideala” marknadsstrukturen med en ho- mogen vara kan vara svårare att åstadkomma i ett handelssystem för vattenkvalitet än för luft. För det första brister antagandet om homogenitet på grund av att vatten-

utsläppen från två olika källor kan ge helt olika miljöeffekter. Ett sätt att försöka återskapa homogenitet på en marknad för vattenkvalitet är att skapa växelkurser för att likställa den marginella skadan av utsläpp från de olika källorna, men det har visat sig att i vissa fall har dessa växelkurser inneburit ett hinder för transaktioner och det finns en rad bedömare som anser att införandet av höga växelkurser kan orsaka mer skada än nytta (Horan 2001, EPRI 2002). Det kan också vara så att speciella relationer mellan vissa köpare och säljare skapas, exempelvis p.g.a. käl- lors lokalisering eller trovärdighet, vilket också innebär att homogeniteten brister och handeln kan komma att påverkas.51 När det gäller vattenkvalitet är det också så att utsläppsrätterna från två källor som påverkar två olika vattendrag inte är direkt utbytbara mot varandra och därför är det ofta nödvändigt att sätta upp separata marknader för varje vattendrag, viket begränsar utrymmet för handel. Till sist finns också ytterligare ett problem gällande homogenitet för vattenkvalitet; eftersom ”the Clean Water Act” i USA kräver att ingen aktivitet som orsakar en försämring av vattenkvaliteten i ett område får godkännas, krävs en omfattande mätnings och uppföljningsprocess. Detta har ibland lagts på köparens ansvar; att själv garantera att effekten hos säljaren uppfylls, vilket i sin tur leder till att homogeniteten inte uppfylls och det finns risk för att detta i slutändan leder till få transaktioner. Detta framhålls vara en orsak till varför en del av de befintliga systemen i USA inte har fungerat så som man förutspått. Liknande problem kan också komma att finnas i Sverige eftersom miljökvalitetsnormerna för vatten på liknande sätt inte tillåter en försämring av vattenkvaliteten i vissa områden.

På grund av att det är mycket svårt att försöka åstadkomma homogenitet mellan utsläppsreduceringarna från olika källor vid marknader för vattenkvalitet, har det också visat sig vara svårt att utforma och upprätthålla en fungerande marknads- struktur i form av den ideala marknaden för homogena varor.

På grund av svårigheterna med den ”ideala” marknadsstrukturen har många sy- stem i USA istället utvecklats enligt marknadsstrukturen om bilaterala förhandling- ar. Resultatet av dessa system har dock i flera fall varit att transaktionskostnaderna har blivit för höga för aktörerna. I vissa fall har processen för godkännande av handel tagit upp till sex månader, vilket har lett till att handeln avstannat. I senare försök att etablera denna typ av marknadsstruktur har man försökt minska aktörer- nas transaktionskostnader på olika sätt, exempelvis genom att, från myndigheternas sida, tillhandahålla omräkningstabeller och till och med Internet-baserade tjänster som beräknar utsläppen från en rad olika markåtgärder. Man har också koncentre- rat sig på att försöka reducera osäkerheten för aktörerna genom att på förhand få ett godkännande från myndigheten om att en viss åtgärd kan beräknas leda till en viss mängd reducering. Men man har inte alltid lyckats komma tillrätta med problemet att köparna ändå lägger olika vikt vid säljarnas egenskaper, vilket utgör ett hinder för att kostnadseffektiva transaktioner ska genomföras. Fördelen med detta system är att det är relativt låga kostnader förknippade med att starta upp systemet, och i

51

Exempelvis, om ”godkännandeprocessen” av en transaktion kräver en stor del av rapportering av både köpare och säljare, då kommer parterna att ta hänsyn till hur enkelt det är att arbeta med var- andra. Om ansvaret för misslyckanden delas mellan köpare och säljare, då kommer man hellre att handla med sådana aktörer man speciellt litar på.

situationer med mycket små marknader och få aktörer kan detta därför vara det enda rimliga alternativet.

Om vi tittar vidare på strukturen med en mellanhand i form av en ”bank” så finns en rad egenskaper hos denna specifika marknadsstruktur som skiljer den från de två tidigare nämnda strukturerna. Dels reduceras transaktionskostnaderna för aktörerna i jämförelse med ett system för bilaterala förhandlingar och dels så möter köparna i regel ett fast pris för krediter (ett sätt att skapa homogenitet och minska osäkerheten). Naturligtvis finns det också kostnader förknippade med att upprätta denna typ av mellanhand och detta system kan innebära en effektivitetsförlust i jämförelse med den ”ideala” marknadsstrukturen eftersom priset inte alltid kommer vara lika med marginalkostnaden för rening. Myndighetens roll som viktig mellan- hand har ofta också inneburit att man tar på sig en del av risken förknippad med handel med vattenkvalitet, vilket har visat sig vara en viktig del i att transaktioner mellan aktörerna ska komma tillstånd (Woodward och Kaiser, 2003 samt Mark Kieser, Kieser and Associates, 2009, personlig kommunikation). Denna struktur kan vara attraktiv för myndigheten på så sätt att det underlättar ett centralt utformat system för mätning och uppföljning av målet. Denna marknadsstruktur passar dock heller inte i alla situationer; om en marknad är relativt liten och involverar relativt få aktörer kan kostnaderna för att etablera denna mellanhand bli oöverstigliga i jämförelse med de vinster i minskade transaktionskostnader för aktörerna man kan göra.

När det gäller den sista typen av marknadsstruktur; möjlighet att vidta kompen- satoriska åtgärder, förespråkar Woodward och Kaiser att denna möjlighet alltid borde finnas, även i det fall man har ett handelssystem parallellt. Det borde alltid finnas en möjlighet för en verksamhet att vidta kompensatoriska åtgärder, antingen inom den egna verksamheten eller utanför den egna verksamheten, så länge samma vattenkvalitetsmål berörs. Däremot, om endast denna sistnämnda marknadsstruktur inrättas, kommer man med stor sannolikhet ha mycket svårt att nå den effektivi- tetsvinst man är ute efter i handelssystem för vattenkvalitet. Alla verksamheter har nämligen inte möjligheter till den här typen av ”egeninitierade” kompensatoriska åtgärder. Dessutom skapar detta inte incitament för källor som redan når sina mil- jömål att genomföra ytterligare reduceringar.

Woodward och Kaisers genomgång av erfarenheter från befintliga marknads- strukturer talar för att de två mellanliggande strukturerna (bilaterala förhandlingar och mellanhand i form av ”bank”) med stor sannolikhet kommer vara de mest in- tressanta för utveckling av handelssystem för vattenkvalitet i framtiden, eftersom det är dessa strukturer som har varit mest framgångsrika. Vilken av dessa strukturer som är den bästa i en viss situation beror till stor del på vilken roll myndigheten är villig att ta på sig, och hur stora aktörernas transaktionskostnader vid bilateral för- handling förväntas vara i jämförelse med kostnaderna som uppstår av att inrätta en aktiv mellanhand i form av en bank.

Att marknadsstrukturer som använt sig av en mer eller mindre aktiv mellan- hand har lett till en aktivare marknad än strukturer utan mellanhand är en slutsats som delas av andra bedömare som närmare studerat utvecklingen av handelssystem i USA. På samma sätt har riskdelning visat sig ha en stor betydelse för aktiviteten

på en marknad; i de fall aktörerna själva har burit hela risken för misslyckanden har i regel handelsaktiviteten också bromsats upp (Mark Kieser, Kieser and Associates, 2009, personlig kommunikation).

9.3.2 Det anpassade avgiftssystemets struktur

I vårt förslag till avgiftssystem har den reglerande myndigheten en mycket aktiv roll i form av en mäklare eller bank för att förmedla transaktioner och för att ta över den största delen av riskerna från aktörerna.

För att relatera till huvudlitteraturen inom utsläppshandelssystem innehåller vårt förslag delar av både ett ”Cap and Trade” system; där vissa aktörer förses med utsläppstak och står inför valen att antingen genomföra egna åtgärder, köpa kom- pensatoriska åtgärder eller att handla direkt med varandra, och ett ”Baseline and Credit” system; där de källor som inte förses med utsläppstak kan erhålla ersättning för utsläppsreduktioner utöver en given baseline. De reglerade källorna får tillgo- doräkna sig reduceringar från kompensatoriska åtgärder för att uppnå sina reducer- ingskrav. I USA har alla handelssystem som inkluderar diffusa källor inkluderat dessa genom ”Baseline and Credit” principen, medan punktkällorna ofta har för- setts med utsläppstak och kan handla utsläppsrätter med varandra.

9.4 Pågående arbete i andra länder runt